Uitspraak
200404240/1.
Datum uitspraak: 9 februari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het College voor zorgverzekeringen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 2 april 2004 in het geding tussen:
de stichting "Protestants-Christelijke Stichting Woonzorgcentra DSV", gevestigd te Katwijk
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 4 december 2001 heeft appellant, voorzover hier van belang, besloten aan de stichting "Protestants-Christelijke Stichting Woonzorgcentra DSV" (hierna: de stichting) geen prioriteitengelden voor 2000 toe te kennen ten behoeve van de drie woonzorgcentra van de stichting.
Bij besluit van 26 november 2002 heeft appellant het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 april 2004, verzonden op 9 april 2004, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door de stichting ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en appellant opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de algemeen directeur namens appellant bij brief van 19 mei 2004, bij de Raad van State ingekomen op 21 mei 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 juni 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 19 juli 2004 heeft de stichting van antwoord gediend.
Bij brief van 16 september 2004 heeft appellant nadere stukken ingediend. Deze zijn naar de andere partij gezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2004, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. J. Hallie, en J. Knollema, gemachtigden, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. V.H. Affourtit, advocaat te Amsterdam, [algemeen directeur], en [hoofd van de administratie], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Overgangswet verzorgingshuizen (Stb. 1996, 478; hierna: de Owv), zoals deze gold ten tijde hier van belang en voorzover hier van belang, verstrekt het College voor zorgverzekeringen ten behoeve van verzorgingshuizen subsidie voor zorg.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Owv, voorzover hier van belang, stelt het College een subsidieregeling vast.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder n, van het Besluit mandaten en volmachten College voor zorgverzekeringen (Stcrt. 17 april 2001, nr. 74; hierna: het mandaatbesluit) is de algemeen directeur bevoegd om namens het College de bevoegdheden ingevolge subsidieregelingen op grond van artikel 13 van de Owv uit te oefenen.
Ingevolge artikel 14 van het mandaatbesluit, voorzover hier van belang, is de algemeen directeur bevoegd om namens het College voor zorgverzekeringen bezwaar te maken of beroep in te stellen tegen besluiten die de belangen van het College raken.
In geschil is de weigering tot subsidieverlening als bedoeld in artikel 2, in samenhang met artikel 13 van de Owv. In verband met de beheersing van de financiële middelen ten behoeve van de verzorgingshuizen als bedoeld in artikel 2 van de Owv is een juiste subsidieverlening een belang van het College als bedoeld in artikel 14 van het mandaatbesluit.
Gelet op de artikelen 2, eerste lid, aanhef en onder n, en 14 van het mandaatbesluit, in samenhang met artikel 2 van de Owv, is de Afdeling van oordeel dat de algemeen directeur van appellant, anders dan de stichting in het verweerschrift heeft betoogd, bevoegd is tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep in te stellen. Het hoger beroep is ontvankelijk.
2.2. Ingevolge artikel 50 van de Owv blijven in wettelijke procedures en rechtsgedingen tegen besluiten die op grond van deze wet zijn genomen, dan wel op tegen deze besluiten in te stellen of ingestelde beroepen, de regels van toepassing, geldende voor de inwerkintreding van hoofdstuk X. Hoofdstuk X is in werking getreden op 1 januari 2001 (Stb. 2000, 341).
Ingevolge artikel 51 van de Owv blijft deze wet van toepassing op de financiële verantwoording, vaststelling en uitbetaling van op grond van deze wet verleende subsidies en uitkeringen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de op artikel 13 van de Owv gebaseerde Regeling College voor zorgverzekeringen subsidiëring verzorgingshuizen 2000 (hierna: de Subsidieregeling 2000), voorzover hier van belang, verstrekt het College voor zorgverzekeringen ten laste van het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten subsidies ten behoeve van instellingen voor in 2000 te verlenen zorg voor verblijf en verzorging.
Ingevolge artikel 12 van de Subsidieregeling 2000, voorzover hier van belang, worden de in bijlage 2 omschreven kosten van investeringen in computerapparatuur en -programmatuur, waarvoor in het jaar 2000 voor het eerst kosten worden gemaakt, bij het verstrekken van subsidie in aanmerking genomen, met inachtneming van die bijlage.
In bijlage 2, onder punt 5, is, voorzover hier van belang, bepaald dat het College voor zorgverzekeringen in bijzondere gevallen kan afwijken van de voor de kosten van bedoelde investeringen vastgestelde normbedragen, indien in elk geval is voldaan aan de voorwaarden dat de investering onvermijdelijk en niet uitstelbaar is en dat de subsidie-ontvanger voor het doen van de investering tijdig toestemming heeft gevraagd aan het College voor zorgverzekeringen.
2.3. De Afdeling gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 6 maart 2000 heeft de stichting voor haar drie woonzorgcentra een aanvraag voor subsidie voor het jaar 2000 ingediend op grond van het bij de aanvraag behorende budgetformulier, waarop onder meer bedragen als bedoeld in artikel 12 van de Subsidieregeling 2000 voor computerapparatuur en -programmatuur zijn vermeld. Deze aanvraag is goedgekeurd door het zorgkantoor en als advies doorgezonden naar het College Tarieven Gezondheidszorg (hierna: het CTG).
Bij brief van 16 januari 2001 heeft appellant de stichting onder meer meegedeeld dat het bij prioriteitengelden als de onderhavige moet gaan om zaken die in 2000 tot werkelijke kosten hebben geleid.
Bij brief van 6 maart 2001 heeft het CTG op basis van het ingediende budgetformulier en het advies hierover van het zorgkantoor aan appellant laten weten dat voor investeringen die boven het normbudget uitgaan en waarvoor aanvullend budget wordt gevraagd, goedkeuring van appellant nodig is en dat deze goedkeuring niet bij de begroting is aangetroffen.
Naar aanleiding van deze brief heeft appellant bij brief van 4 april 2001 informatie gevraagd aan de stichting.
Bij brief van 2 mei 2001 heeft de stichting aangegeven dat nog geen concrete plannen zijn uitgewerkt en dat de investeringsplannen voor de besteding van prioriteitengelden in verband met langdurige ziekte van de Algemeen Directeur wat langer op zich laten wachten.
Bij brief van 13 september 2001 heeft de stichting een ICT-plan ten behoeve van de drie verzorgingshuizen bij appellant ingediend.
Appellant heeft bij de primaire besluiten van 4 december 2001, voorzover hier van belang, besloten aan de stichting geen prioriteitengelden toe te kennen voor dit plan.
2.4. Bij de beslissing op bezwaar van 26 november 2002 heeft appellant het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard. Hiertoe heeft appellant overwogen dat hij sinds 1 januari 2001 niet langer bevoegd is om aanvragen af te handelen die niet samenhangen met feitelijk in de jaren 1997 tot en met 2000 gemaakte kosten, dat vaststaat dat de aanvraag, voorzover van een ingediende aanvraag sprake is, niet samenhangt met feitelijk gemaakte kosten in de genoemde periode en dat hij derhalve geen beslissing meer had mogen nemen op de aanvraag. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt volgens appellant, omdat toepassing van dit beginsel er niet toe kan leiden dat hij gehouden zou zijn een beslissing te nemen waartoe hij niet bevoegd is. Ten overvloede heeft appellant overwogen dat, als hij wel bevoegd was geweest op de aanvraag te beslissen, de aanvraag toch niet gehonoreerd zou zijn omdat de aangevraagde bedragen geen betrekking hebben op concrete ICT-plannen, dat het derhalve niet gaat om een onvermijdelijke en niet uitstelbare investering en dat, voorzover al van een aanvraag gesproken zou kunnen worden, de aanvraag niet voldoet aan de eerste voorwaarde uit punt 5 van bijlage 3 (lees: bijlage 2) van de Subsidieregeling 2000.
2.5. De rechtbank is ten aanzien van de bevoegdheid van appellant van oordeel dat, nu de aanvraag betrekking heeft op het subsidiejaar 2000 en het primaire besluit een reactie op deze aanvraag inhoudt, appellant met name op grond van artikel 50 van de Owv het bevoegde orgaan is om op die aanvraag te beslissen.
Met betrekking tot de "overwegingen ten overvloede" in de beslissing op bezwaar heeft de rechtbank overwogen dat het hier gaat om een door appellant subsidiair ingenomen standpunt voor het geval de rechtbank van oordeel zou zijn dat appellant wel bevoegd was op de aanvraag te beslissen. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat vaststaat dat het voor 2000 beschikbare normbudget voor computerapparatuur en -programmatuur ontoereikend is om het door de stichting gewenste ICT-plan te financieren en dat appellant terecht het gewenste subsidiebedrag heeft getoetst aan het bepaalde in artikel 12, in samenhang met bijlage 2, punten 3 en 5 van de Subsidieregeling 2000. Nu appellant de stichting in april 2001 heeft uitgenodigd een toelichting te geven op de door haar gewenste investeringen en aan te geven wanneer zij die investeringen wenst te realiseren, mocht de stichting er volgens de rechtbank van uitgaan dat de in de brief van 4 april 2001 genoemde voorwaarden voor haar niet golden. De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar vernietigd wegens strijd met het motiveringsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Ten aanzien van het beroep van de stichting op het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank overwogen dat appellant dit beroep onvoldoende heeft weerlegd.
2.6. Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste interpretatie van de feiten en een onjuiste toepassing van de Owv en de daarop berustende Subsidieregeling 2000, en dat zij ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de weigering de door de stichting gewenste subsidie te verlenen ten onrechte is gehandhaafd. De rechtbank heeft volgens appellant hierbij eveneens ten onrechte een schending van het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel aangenomen.
2.7. De rechtbank heeft, gelet op de in rechtsoverweging 2.3 vermelde feiten en omstandigheden, terecht overwogen dat het onderhavige geding wordt beheerst door de Owv, nu de aanvraag om subsidie betrekking heeft op het jaar 2000 en op de besteding van de voor dat jaar bestemde subsidiegelden, dat de primaire besluiten een reactie op deze aanvraag inhouden en dat appellant hiertoe bevoegd was.
De Afdeling is van oordeel dat deze overweging niet tot het oordeel van de rechtbank had hoeven te leiden dat de beslissing op bezwaar reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat appellant in de beslissing op bezwaar heeft geoordeeld dat, gelet op de door de stichting overgelegde brief van 13 september 2001, het uitgaven voor investeringen in het jaar 2001 betroffen en hij daarom niet bevoegd was daarop te beslissen. Appellant heeft evenwel in de beslissing op bezwaar de primaire besluiten niet herroepen, doch vervolgens, voor het geval moest worden geoordeeld dat de bezwaren van de stichting zich richten tegen de geweigerde subsidie met betrekking tot het subsidiejaar 2000, de door de stichting ingediende bezwaren inhoudelijk beoordeeld. Zoals in overweging 2.5 is weergegeven, is de rechtbank bij de beoordeling van het beroep van de stichting van een inhoudelijke beoordeling van de bezwaren door appellant uitgegaan.
2.8. Appellant heeft in de beslissing op bezwaar op inhoudelijke gronden de bezwaren van de stichting ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat het hiertegen gerichte beroep gegrond is en heeft het bestreden besluit vervolgens wegens strijd met het motiveringsbeginsel en het vertrouwensbeginsel vernietigd.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat appellant de subsidieaanvraag, voorzover het betreft subsidie voor de computerapparatuur en -programmatuur, terecht heeft getoetst aan het bepaalde in artikel 12 van de Subsidieregeling 2000 en de voorwaarden genoemd in punt 5 van bijlage 2.
De aanvraag van de stichting van 6 maart 2000, waarin de bedragen voor de computerapparatuur en -programmatuur zijn vermeld, is niet onderbouwd en voldeed derhalve niet aan de in punt 5 van bijlage 2 aangegeven voorwaarden. Voor de gevraagde investeringen was dan ook door appellant geen toestemming verleend.
Na het alsnog beschikbaar komen van de prioriteitengelden per ultimo 2000, zijn de aanvragen voor investeringsvoorzieningen in 2000, waaronder die van de stichting, opnieuw beoordeeld. Uit de brief van de stichting van 2 mei 2001, in reactie op de brief van appellant van 4 april 2001, blijkt dat de plannen uit 2000 niet zijn uitgewerkt in verband met langdurige ziekte van haar Algemeen Directeur. Ook in die brief kon de stichting geen concrete projecten aangeven die in het jaar 2000 voor subsidie in aanmerking konden komen. Dit is, desgevraagd, ter zitting bevestigd. De concrete plannen zijn door de stichting eerst bij brief van 13 september 2001 ingediend en betroffen geen investeringen voor het subsidiejaar 2000.
Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat nu niet is voldaan aan de voorwaarden van punt 5 van de bijlage 2 van de Subsidieregeling 2000, in het bijzonder de voorwaarde dat de investeringen in het subsidiejaar 2000 onvermijdelijk en niet uitstelbaar moeten zijn, appellant terecht de goedkeuring aan de aanvraag van 6 maart 2000 met betrekking tot de eerdergenoemde investeringen heeft kunnen onthouden en de gevraagde subsidie heeft geweigerd.
2.9. In de brief van 4 april 2001 heeft appellant de stichting verzocht een toelichting te geven op de door haar gewenste investeringen, waarbij hij heeft vermeld na ontvangst van de gevraagde informatie op de zaak terug te zullen komen. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit verzoek van appellant er slechts toe strekt een toelichting te verkrijgen op de op het budgetformulier vermelde en niet goedgekeurde investeringen en dat bezwaarlijk kan worden gesteld dat hiermee bij de stichting het vertrouwen is gewekt dat zij, ongeacht de te verstrekken informatie, in aanmerking komt voor de gewenste subsidie. Het beroep van de stichting op het vertrouwensbeginsel kon derhalve niet slagen.
2.10. Het beroep van de stichting op het gelijkheidsbeginsel kan, zo is ter zitting vastgesteld, niet met stukken worden onderbouwd, zodat niet kan worden nagegaan of de door de stichting genoemde situaties gelijk zijn aan die van de stichting. Wat daarvan ook zij, het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet slagen, reeds omdat van appellant niet kan worden gevergd dat een subsidie wordt toegekend in strijd met de Subsidieregeling 2000.
2.11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep bij de rechtbank alsnog ongegrond verklaren.
2.12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 2 april 2004, AWB 03/1077 BELEI;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. G.J. van Muijen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2005
164-420.