Uitspraak
200404709/1.
Datum uitspraak: 23 februari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Amsterdam,
2. de vereniging "Vereniging Dorpsbelang Lekkum, Miedum en Snakkerburen, gevestigd te Lekkum,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2001 heeft de gemeenteraad van Leeuwarden, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 3 mei 2001, vastgesteld het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie".
Verweerder heeft bij zijn besluit van 18 december 2001, kenmerk 472206, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
De Afdeling heeft dat besluit vernietigd bij uitspraak van 16 juli 2003,
no.
200200757/1.
200200757/1.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 13 april 2004, kenmerk 557217, opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 5 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 juni 2004, en appellante sub 2 bij brief van 9 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 10 juni 2004, beroep ingesteld. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 23 juni 2004.
Bij brief van 3 augustus 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en sub 2, verweerder, de gemeenteraad van Leeuwarden en [partij]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door J. van der Meer, gemachtigde, en drs. K. van Dijk, deskundige, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. drs. J. Takkebos en mr. A.J. Spoelstra, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. S.B. Douma, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn de gemeenteraad van Leeuwarden, vertegenwoordigd door drs. M.C.M. Waanders, wethouder, mr. G. Folmer en ir. J. de Boer, ambtenaren van de gemeente, alsmede dr.ir. D. Bos en dr. B.S. Ebbinge, deskundigen, en [partij], vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, alsmede mr. J. la Faille en W.H.J. Dragt, gemachtigden, daar gehoord.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.2. Het plan bevat een juridisch-planologische regeling voor de ontwikkeling van een hoogwaardige woonlocatie, gericht op het hoogste segment van de woningbouwmarkt. Met het plan wordt de bouw van woningen aan de noordzijde van de stad Leeuwarden, direct ten noorden van de Groningerstraatweg (de Bullepolder) mogelijk gemaakt.
Het plangebied biedt, aldus de toelichting, aantrekkelijke kansen voor het hogere marktsegment omdat de omgeving rijk is aan natuur, de locatie aansluit op de stad en recreatieve voorzieningen in de directe omgeving volop aanwezig zijn. In totaal zullen in het plangebied 400 woningen in het hoogste marktsegment worden gebouwd.
Verweerder heeft het plan, voor zover thans van belang, goedgekeurd.
Formele bezwaren
2.3. Appellanten stellen in beroep dat verweerder het plan ten onrechte gedeeltelijk heeft goedgekeurd. Appellanten voeren hiertoe aan dat verweerder onvoldoende is ingegaan op de nieuwe feiten en omstandigheden sinds het vorige goedkeuringsbesluit. Verder is volgens appellante sub 1 het thans bestreden besluit niet tijdig genomen en is ten onrechte gelijktijdig met de bestemmingsplanprocedure een procedure ingevolge artikel 19 van de
Wet op de Ruimtelijke Ordening gestart.
2.3.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij de beoordeling van het plan alle nieuwe feiten en omstandigheden sinds het vorige goedkeuringsbesluit zijn meegewogen.
2.3.2. De Afdeling stelt het volgende vast.
Het plan is op 28 mei 2001 door de gemeenteraad van Leeuwarden vastgesteld. Het plan is door verweerder goedgekeurd bij besluit van 18 december 2001. De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft dat goedkeuringsbesluit vervolgens geschorst bij uitspraak van 16 mei 2002, no. 200200757/2 omdat volgens hem niet voldoende was aangetoond dat er tengevolge van de realisering van het plan geen nadelige gevolgen voor de Kol- en Brandganzen in de Speciale Beschermingszone (hierna: SBZ) De Groote Wielen zouden optreden.
De Afdeling heeft dat goedkeuringsbesluit vernietigd bij uitspraak van 16 juli 2003, no.
200200757/1, in verband met een bevoegdheidsgebrek.
200200757/1, in verband met een bevoegdheidsgebrek.
De rechtbank Leeuwarden heeft - in de procedure inzake vrijstelling voor de eerste fase van het bestemmingsplan op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening - bij uitspraak van 31 december 2003 de beslissing op bezwaar inzake de verleende vrijstelling vernietigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van de woningbouw in de Bullepolder op de geschiktheid van de SBZ De Groote Wielen voor de Smient ontbreekt.
Naar aanleiding van de genoemde uitspraken heeft de gemeenteraad van Leeuwarden aanvullende onderzoeken laten uitvoeren. Voorts zijn er correcties opgesteld met betrekking tot enkele reeds eerder uitgebrachte onderzoeksrapporten. Op basis van deze aanvullende gegevens heeft verweerder aanleiding gezien om bij het thans bestreden besluit, voor zover hier van belang, wederom goedkeuring te verlenen aan het bestemmingsplan. Hierbij heeft verweerder blijkens de stukken alle relevante nieuwe feiten en omstandigheden betrokken. In hetgeen appellanten op dit punt hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel.
2.3.3. Appellante heeft terecht gesteld dat het bestreden besluit niet tijdig is genomen. Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) behoeft het bestemmingsplan de goedkeuring van het college van gedeputeerde staten. Ingevolge het tweede lid wordt het besluit omtrent goedkeuring bekendgemaakt binnen zes maanden na afloop van de termijn van terinzagelegging, bedoeld in artikel 26, indien tegen het vastgestelde plan tijdig bedenkingen zijn ingebracht krachtens artikel 27.
Indien de Afdeling het besluit omtrent de goedkeuring geheel of ten dele vernietigt, dient het college van gedeputeerde staten, behoudens indien en voorzover de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zelf in de zaak voorziet, een nieuw besluit te nemen, aangezien na vernietiging niet meer aan evengenoemde verplichting wordt voldaan.
Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb (memorie van toelichting op wetsvoorstel 22495, p.146) geldt als maximumtermijn waarbinnen moet worden beslist na vernietiging door de rechter, de termijn die van toepassing is op de primaire besluitvorming. Gelet hierop dient als termijn waarbinnen het college van gedeputeerde staten opnieuw moet beslissen, de in artikel 28, tweede lid, van de WRO genoemde termijn te worden aangehouden.
Gelet op het vorenstaande diende verweerder binnen 6 maanden na de dag van de verzending van de uitspraak van 16 juli 2003, derhalve uiterlijk op 16 januari 2004, een besluit omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan bekend te maken.
De Afdeling stelt vast dat het thans bestreden besluit is genomen op 13 april 2004, en derhalve buiten de hiervoor genoemde termijn.
Het niet nakomen door verweerder van de verplichting om tijdig een nieuw besluit te nemen omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan, leidt echter niet overeenkomstig artikel 10:31, vierde lid, van de Awb tot een goedkeuring van rechtswege na het verstrijken van de termijn. De wetgever kan niet worden geacht na de vernietiging van een eerder goedkeuringsbesluit een fictieve goedkeuring te hebben willen doen ontstaan op grond van het enkele feit dat verweerder niet binnen de wettelijke termijn een nieuw besluit heeft genomen. Van een onthouding van goedkeuring van rechtswege, zoals appellante betoogt, is evenmin sprake. Het niet tijdig nemen van een nieuw besluit leidt, ingevolge artikel 6:2, onder b, van de Awb, slechts tot een gelijkstelling met een besluit voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep. Appellante had in dit verband beroep kunnen instellen bij de Afdeling tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit omtrent goedkeuring maar heeft dit nagelaten.
Het bezwaar van appellante treft geen doel.
2.3.4. Verder overweegt de Afdeling dat, anders dan appellante kennelijk meent, de WRO zich niet verzet tegen het voor een bepaald plangebied vaststellen van een nieuw bestemmingsplan op grond van artikel 25 van de WRO en het gelijktijdig nemen van een besluit tot vrijstelling van het geldende bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19 van de WRO.
Vogel- en habitatrichtlijn
2.4. Appellanten hebben in beroep gesteld dat de rechtbank ten onrechte de kritiek van appellanten op de deskundigenrapporten ter zijde heeft geschoven. De second opinion van Ebbinge uit 2002 bevat fouten in de aanname van het beschikbare foerageerareaal voor ganzen, aldus appellanten. Verder is geen sluitende onderbouwing gegeven voor de conclusie dat significant negatieve gevolgen zullen uitblijven voor de beide ganzensoorten en voor de conclusie dat in de buurt van de speciale beschermingszone Groote Wielen voldoende foerageerareaal voor de Smient aanwezig is. Er is onvoldoende aandacht voor de gevolgen van meer recreatie, met name op de habitatsoorten in de speciale beschermingszone. De bufferzone van 250 tot 350 meter tussen de woningbouwlocatie en de speciale beschermingszone is niet voldoende om schadelijke gevolgen te voorkomen. Het begrip compensatie wordt in het bestreden besluit onjuist gehanteerd. Voorts tast woningbouw de natuurlijke kenmerken van de Bullepolder aan. Een locatieonderzoek, waarbij alternatieven zijn bekeken ontbreekt ten onrechte. Hierbij wordt een alternatief in de gemeente Tytsjerksteradiel naar voren gebracht. Bovendien ontbreekt een zwaarwegend maatschappelijk belang om in het plangebied een nieuwe woonwijk te realiseren.
Appellanten stellen verder dat de weidevogels in de Bullepolder onvoldoende zijn beschermd en dat er geen redelijk doel is gediend met de ontheffing op grond van de Flora- en faunawet.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een passende beoordeling van de gevolgen van de in het plan voorziene woningbouw voor de nabijgelegen speciale beschermingszone Groote Wielen is uitgevoerd. Verweerder meent - kort samengevat - dat voldoende foerageergebied in de omgeving van de Groote Wielen resteert en dat het plan geen schadelijke gevolgen voor de speciale beschermingszone meebrengt, zodat de bepalingen van de Vogel- en Habitatrichtlijn zich niet tegen het plan verzetten. Verweerder stelt verder dat, wat betreft de flora en fauna in het plangebied, uitvoerig en zorgvuldig onderzoek aan het plan ten grondslag ligt en dat, voor zover nodig, een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet is verleend.
2.4.2. Bij besluit van 24 maart 2000, kenmerk N/2000/299, is het gebied bekend onder de naam "Groote Wielen" aangewezen als speciale beschermingszone (SBZ) in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn). De totale oppervlakte van de SBZ "Groote Wielen" bedraagt ongeveer 600 hectare.
2.4.3. Ingevolge artikel 7 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) geldt voor een aangewezen SBZ het beschermingsregime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, neemt de Lid-Staat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
2.4.4. In zijn arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (AB 2004, 365 en JM 2004/112) heeft het Hof van Justitie voor de Europese Gemeenschappen voor recht verklaard dat "wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 rechtmatig is verleend, [hij] kan […] toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken."
Met betrekking tot het maken van een passende beoordeling heeft het Hof van Justitie voor de Europese Gemeenschappen in dit arrest voor recht verklaard dat "ingevolge artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied meebrengt dat, voordat voor dit plan of project toestemming wordt verleend, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. De bevoegde nationale autoriteiten geven, op basis van de passende beoordeling van de gevolgen van de [activiteit] voor het betrokken gebied, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming voor deze activiteit wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn."
2.4.5. Het plangebied (De Bullepolder) bevindt zich ten westen van de SBZ Groote Wielen. Tussen partijen is niet in geschil dat het bestemmingsplan, dat voorziet in de bouw van 400 woningen, een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vormt, dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied. Voorts kan het bestemmingsplan niet worden aangemerkt als een plan of project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van de SBZ. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder getoetst aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en in dat kader beoordeeld of het plan de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar dreigt te brengen, in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied. Naar ter zitting is komen vast te staan, heeft de gemeenteraad beoogd met de uitgevoerde onderzoeken, die hierna in de overwegingen 2.4.7. tot en met 2.4.9. zijn weergegeven, een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, te maken.
2.4.6. Uit de toelichting op de aanwijzing als SBZ volgt dat het gebied Groote Wielen is aangewezen als SBZ onder de Vogelrichtlijn vanwege de aanwezigheid van drempeloverschrijdende aantallen van de Kolgans, Brandgans en Smient, die het gebied benutten als overwinteringsgebied en rustplaats.
Verder komen in het gebied voor de Porseleinhoen, Kemphaan, Rietzanger, Grutto, Bruine Kiekendief, Kwartelkoning, Visdief, Velduil en Roerdomp.
De SBZ is aangewezen vanwege de aanwezigheid van open water, moeras en graslanden die tezamen het leefgebied vormen voor de genoemde soorten. De begrenzing van de SBZ is zo gekozen dat een in landschapsecologisch en vogelkundig opzicht samenhangend geheel is ontstaan dat voorziet in de beschermingsbehoefte met betrekking tot het voortbestaan en/of voortplanten van genoemde vogelsoorten. Het beleid en beheer van de SBZ Groote Wielen zijn gericht op de instandhouding en ontwikkeling van de vogelkundige waarden van het gebied, zoals hiervoor verkort weergegeven.
2.4.7. In het kader van de voorbereiding van het bestemmingsplan heeft ecologisch onderzoeksbureau Altenburg en Wymenga (hierna: A&W) in opdracht van de gemeenteraad onderzoek gedaan naar de ecologische situatie van het gebied dat ten westen wordt begrensd door de Dokkumer Ee, ten oosten door de Murk, ten zuiden door de Groningerstraatweg en ten noorden door de grens van de gemeente Leeuwarden. Het plangebied ligt in het zuidelijk deel van dit onderzoeksgebied, grenzend aan de Groningerstraatweg. Het plangebied wordt thans agrarisch gebruikt.
In het rapport van 14 oktober 1999 (nr. 220) van A&W "Ecologische effecten van mogelijke woningbouw Tusken Moark en Ie" is geconcludeerd dat het studiegebied (de Bullepolder) vooral een foerageergebied is voor vogels in het winterhalfjaar en voor trekvogels. De betekenis van het studiegebied is onlosmakelijk verbonden met de Groote Wielen. Op grond van de geregeld aanwezige aantallen ganzen kan het oostelijk deel van het studiegebied als internationaal belangrijk worden gekwalificeerd. Dit deel beslaat ongeveer 13% van het frequent door Brand- en Kolganzen vanuit de Groote Wielen bezochte foerageerareaal.
In het rapport 24 juni 2000 (nr. 246) van A&W "Overwinterende ganzen in de Bullepolder en omgeving" is nader onderzoek gedaan naar de effecten van de geplande woningbouw op de ganzen in de SBZ Groote Wielen. Uit wekelijkse tellingen is gebleken dat de ganzen die overnachten in de Groote Wielen een gebied gebruiken dat zich uitstrekt tussen Leeuwarden, Stiens, Marrum, Rinsumageest en Sûwald. Het woningbouwgebied zelf heeft een grote betekenis als foerageergebied voor ganzen. Dit heeft enerzijds te maken met de ligging nabij de Groote Wielen en anderzijds met de voedselrijkdom en de rust die er heerst. Van het totale aantal zogenoemde gansdagen (elke dag die een gans verblijft in het desbetreffende gebied telt als één gansdag) in het onderzoeksgebied werd 9% in het beoogde woningbouwgebied doorgebracht.
In het rapport van 8 december 2000 van A&W "Beheer en inrichting van de Binnenmiede-Weeshûspolder, Wielhals en Blitsaard-Noord" is onderzocht of het verlies aan foerageerareaal tengevolge van de beoogde woningbouw in de omgeving van de Groote Wielen kan worden opgevangen. Aangezien ook uit het buitenland voorbeelden bekend zijn waarbij is aangetoond dat ganzen flexibel zijn in hun keuze van foerageergebieden en kunnen overschakelen van het ene naar het andere foerageergebied, ziet A&W mogelijkheden hiervoor volgens de zogenoemde ‘stick and carrot approach’. Dit betekent dat in een ganzengedooggebied nabij de SBZ, alsmede in de bestaande foerageergebieden in de nabijgelegen Binnenmiede/Weeshûspolder, voor ganzen optimale omstandigheden worden geschapen (rust en gras in goede conditie), terwijl de ganzen daarbuiten worden verjaagd.
In het rapport 21 augustus 2002 (nr.358) van A&W "De mogelijke gevolgen van woningbouw in de Bullepolder voor ganzen in het Groote Wielengebied" wordt geconcludeerd dat er in de directe nabijheid van de slaapplaatsen in de SBZ voldoende alternatief en profijtelijk foerageergebied voorhanden is en dat de ganzen voldoende flexibel zijn om die gebieden te benutten, dan wel de begrazingsintensiteit aldaar op te voeren. Er zijn derhalve geen significante effecten te verwachten voor de Kol- en Brandganzen die in de SBZ Groote Wielen pleisteren.
In het rapport van augustus 2002 van dr. B.S. Ebbinge en onderzoeksbureau Alterra, Research Instituut voor de Groene Ruimte (hierna: Alterra) "Second opinion over de vraag of de aantallen ganzen in het Vogelrichtlijngebied de Groote Wielen significant negatief beïnvloed kunnen worden door het verlies van 74 ha foerageergebied in de Bullepolder door het geplande nieuwbouw Tusken Moark en Ie" wordt de uit de titel van het rapport voortvloeiende vraag ontkennend beantwoord. Hierbij is een recente studie uit 2000 van Alterra over de zogenoemde stuurbaarheid van ganzen betrokken. Uit het rapport blijkt omtrent de relatie tussen slaapplaatsen en foerageergebieden dat de afstand tussen slaapplaatsen en foerageergebieden tot ongeveer 20 kilometer kan bedragen. Verder hangt de potentiële draagkracht af van de hoeveelheid en de kwaliteit van het beschikbare gras. De mate van verstoring (waaronder jacht) bepaalt de effectieve draagkracht. Alterra heeft de benodigde draagkracht (uitgedrukt in de eerdergenoemde gansdagen) van voedselterreinen voor de Brand- en Kolganzen - na een correctie voor soortspecifieke verschillen in voedselbehoefte - geschat op 3.243.000 gansdagen. De totale oppervlakte van de voedselgebieden rondom de SBZ Groote Wielen die door de ganzen regelmatig werden bezocht beslaat 3000 hectare. Na toepassing van een correctie voor soortspecifieke verschillen in seizoensbreedte komt Alterra op basis van de empirisch bepaalde draagkracht in het ganzengedooggebied Oost-Dongeradeel tot een gemiddelde draagkracht van 1.470 gansdagen per hectare. Dit betekent dat voor de in de SBZ Groote Wielen overwinterende ganzen ruim 2200 hectare foerageerareaal nodig is. Gelet op het beschikbare areaal van 3000 hectare, zal het wegvallen van 74 hectare als gevolg van woningbouw geen significant negatief effect hebben op de aantallen pleisterende ganzen. Er blijft voldoende ruimte voor de ganzen om - gebruikmakend van de van uit de slaapplaatsen goed bereikbare voedselgebieden - in de voedselbehoefte te voorzien. Zelfs indien er van uit zou worden gegaan dat het beoogde woongebied - gelet op de bevindingen van A&W en de in de winter van 1999-2000 uitgevoerde tellingen - op grond van specifieke kwaliteiten een draagkracht van 4050 gansdagen per hectare heeft, kan het wegvallen van dit gebied binnen het beschikbare areaal worden opgevangen. In termen van gemiddelde begrazingsdruk komt het wegvallen van het woningbouwgebied overeen met het verdwijnen van ongeveer 200 hectare. Gezien de marge tussen de benodigde 2200 hectare en de minimaal overblijvende 2900 hectare (de 74 hectare zijn zekerheidshalve afgerond naar 100 hectare) resteert volgens Alterra voldoende marge om te zeggen dat voor de pleisterende ganzen in de SBZ Groote Wielen geen negatieve effecten zijn te verwachten. Uit onderzoek van Alterra is verder gebleken dat de Kol- en Brandganzen flexibel genoeg zijn om bij verstoring alternatieve voedselterreinen te benutten zonder de SBZ als zodanig te verlaten.
2.4.8. In de procedure inzake vrijstelling voor de eerste fase van het bestemmingsplan op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft de rechtbank Leeuwarden aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak gevraagd een deskundigenbericht uit te brengen. Vervolgens heeft de rechtbank om een nader advies gevraagd.
Met het uitbrengen van de rapporten van 21 maart 2003 en 26 juni 2003 heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak aan deze verzoeken voldaan (hierna tezamen verder te noemen: het deskundigenbericht).
Onder meer is de validiteit van de conclusies van de hiervoor genoemde rapporten onderzocht. Hierbij is specifiek aandacht besteed aan de wetenschappelijke uitgangspunten waarop de conclusies zijn gebaseerd en de effecten van de extra vliegbewegingen op de kwalificerende vogelsoorten. Blijkens het deskundigenbericht is op basis van de best beschikbare gegevens goed onderbouwd dat, ondanks het verdwijnen van het grasland in het woningbouwgebied, voldoende grasland resteert dat als voedselgebied voor de ganzen kan dienen. De rekenkundige inslag van de genoemde onderzoeksbureaus kan weliswaar verwarrend werken omdat hiermee een bepaalde absoluutheid wordt gesuggereerd, maar deze rekenkundige benadering speelt met name een rol waar het er om gaat om binnen een zogenoemde worst case benadering in kwantitatieve zin een beeld te verschaffen van de effecten.
De Afdeling stelt vast dat beide onderzoeksbureaus blijkens het deskundigenbericht zijn uitgegaan van een worst case scenario. Voorts hebben de onderzoekers op goede gronden aangenomen dat de ganzen in staat zijn om reeds benutte graslanden intensiever te begrazen, waarbij het aannemelijk is dat die graslanden een grotere effectieve draagkracht hebben dan de begrazingsdruk die op grond van de beschikbare gegevens uit 1999/2000 is berekend. Verder is aannemelijk gemaakt dat binnen vliegafstand van de slaapplaatsen voldoende graslandareaal met een toereikende potentiële draagkracht beschikbaar is en dat de ganzen flexibel zijn in de exploitatie van de beschikbare graslanden. Uit de beschikbare gegevens kan niet worden afgeleid dat het afleggen van een wat grotere afstand vanaf de slaapplaats tot een wezenlijk langere foerageerduur leidt. Op grond hiervan is het niet aannemelijk dat er sprake is van een negatieve invloed op de conditie van de ganzen. Blijkens het deskundigenbericht zijn de conclusies van A&W en Alterra gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke kennis en actuele inventarisatiegegevens en veldkennis. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is aannemelijk geworden dat de in het plan gehanteerde verstoringsafstand van 250 meter tussen de voorziene woningbouwlocatie en de SBZ is gebaseerd op de best beschikbare, huidige kennis op dit gebied. Het betreft blijkens het deskundigenbericht een zogenoemde best professional judgement die in wetenschappelijke kring wordt gedragen. Gezien de situering van de wijk, de bufferzone er om heen en de maatregelen die uitstralingseffecten in sterke mate beperken, kan met voldoende zekerheid worden gesteld dat van de woonwijk geen significante verstoring uitgaat op de in de SBZ broedende en pleisterende vogelsoorten.
Wat betreft de Smient blijkt uit het deskundigenbericht echter dat hieraan in de onderzoeken onvoldoende aandacht is besteed, terwijl ook dit een kwalificerende soort is voor de SBZ. Het is aannemelijk dat de Smient ook gebruik maakt van de Bullepolder.
2.4.9. In het rapport van 11 januari 2004 (nr. 465) van A&W en Alterra "Gevolgen van woningbouw in de Bullepolder voor de Smient, Voortoets van de effecten in het kader van de Europese Vogelrichtlijn" zijn vervolgens de mogelijke effecten van woningbouw in de Bullepolder op de Smient onderzocht op de punten kwaliteitsverlies, verstoring, versnippering en oppervlakteverlies.
Uit het rapport blijkt dat de Smient een grazer is, die in vergelijking met ganzen veel water nodig heeft bij het verwerken van zijn voedsel. Overdag graast de Smient bij voorkeur in de directe nabijheid van water. In tegenstelling tot de ganzen trekken Smienten echter ’s nachts verder de polders in om daar te grazen. Het is dus mogelijk dat ’s nachts, als de ganzen slapen op de Groote Wielen, door Smienten in de Bullepolder wordt gegraasd. De afstanden die zwemeenden, zoals de Smient, afleggen tussen dagrustgebieden en nachtelijke voedselterreinen liggen tussen de 10 en 40 kilometer. Voor de vraag of er significante effecten zijn te verwachten voor de aantallen Smienten die in de Groote Wielen overwinteren, tengevolge van het verloren gaan van 74 ha. foerageergebied buiten deze SBZ in de Bullepolder, is van belang of naast deze 74 ha. nog voldoende grasland rondom de Groote Wielen aanwezig is om naast de ganzen, ook de Smienten van voedsel te voorzien. Blijkens het rapport is op vergelijkbare wijze als voor de Kol- en Brandganzen rondom de Groote Wielen berekend hoeveel oppervlakte grasland noodzakelijk is om het aantal Smienten dat in en om de Groote Wielen verblijft te voeden, hetgeen resulteert in 610 ha.
Bij de berekeningen is wederom uitgegaan van een worst case scenario. Gezien de ruim genomen marges kan zonder aanvullend onderzoek worden gesteld dat de minimaal beschikbare oppervlakte van 2900 ha. zeker voldoende is om zowel de aantallen ganzen als (een extreem maximum van 17.000) Smienten die pleisteren in en rondom de Groote Wielen van voedsel te voorzien. Gezien de actieradius van 10 tot 40 kilometer van de Smienten kan dit grasland ook daadwerkelijk worden benut. Bovendien zijn buiten de genoemde 2900 ha. nog duizenden ha. grasland rondom de Groote Wielen aanwezig die potentieel geschikt zijn om als voedselterrein te dienen. A&W en Alterra sluiten uit dat er significante negatieve gevolgen voor de Smient zullen optreden.
2.4.10. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om de conclusies van de hiervoor genoemde rapporten, met inbegrip van het deskundigenbericht, onjuist te achten.
Voor zover appellante sub 1 stelt dat onder meer het rapport van augustus 2002 van dr. B.S. Ebbinge en Alterra fouten bevat, is het volgende van belang.
In januari 2004 is gebleken dat in de berekeningen van het aantal gansdagen in Oost-Dongeradeel een verkeerde aanname is gebruikt, zodat de draagkracht in termen van gansdagen diende te worden aangepast. Naar aanleiding hiervan is het rapport van Alterra uit 2000 met betrekking tot Oost-Dongeradeel gecorrigeerd. Deze berekeningen zijn evenwel gebruikt voor het door appellanten aangehaalde rapport en het hiervoor genoemde rapport "Gevolgen van woningbouw in de Bullepolder voor de Smient, Voortoets van de effecten in het kader van de Europese Vogelrichtlijn" die betrekking hebben op het onderhavige plangebied, zodat de foutieve aanname doorwerkt in deze onderzoeken.
De invloed hiervan is weergegeven in het rapport "Correctie op Second opinion over de vraag of de aantallen ganzen in het Vogelrichtlijngebied de Groote Wielen significant negatief beïnvloed kunnen worden door het verlies van 74 ha foerageergebied in de Bullepolder door het geplande nieuwbouw Tusken Moark en Ie" en in een "Erratum behorende bij: Gevolgen van woningbouw in de Bullepolder voor de Smient, Voortoets van de effecten in het kader van de Europese Vogelrichtlijn".
Op grond van deze correcties lijdt het geen twijfel dat de conclusies van de gecorrigeerde rapporten staande kunnen worden gehouden.
Voor zover appellanten stellen dat de rechtbank hun kritiek op de deskundigenrapporten ten onrechte ter zijde heeft geschoven, merkt de Afdeling op dat in deze procedure niet het oordeel van de rechtbank maar het besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan ter beoordeling staat.
Op de zitting is van de zijde van zowel appellante sub 1 als de door verweerder en de gemeenteraad meegebrachte deskundigen ingegaan op een onderzoek van een door appellante sub 1 ingeschakelde deskundige, dr. M. Loonen, wiens rapportage uiteindelijk niet tijdig voor deze zitting is vrijgegeven. Nu de Afdeling niet over deze rapportage beschikt wordt hetgeen hieromtrent door partijen naar voren is gebracht buiten beschouwing gelaten.
Drs. K. van Dijk heeft als deskundige namens appellante sub 1 kritische kantekeningen geplaatst bij de rapporten van A&W en Alterra, welke door hem ter zitting zijn toegelicht. Ter zitting is hierop door dr.ir. D. Bos en dr. B.S. Ebbinge, beiden werkzaam bij de genoemde onderzoeksbureaus, gereageerd. Voor zover appellante sub 1 naar voren heeft gebracht dat een duurzaam gebruik en de beschikbaarheid van grasland voor ganzen in de omgeving van de Groote Wielen onvoldoende gewaarborgd zijn, overweegt de Afdeling dat op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting aannemelijk is geworden dat buiten de minimaal beschikbare oppervlakte van ongeveer 3000 ha. een grote oppervlakte alternatief grasland (buiten de Bullepolder) beschikbaar is. Het betreft ongeveer 5000 ha. grasland binnen een straal van 4,5 kilometer en ongeveer 18.000 ha binnen een vliegafstand van maximaal 12 kilometer vanaf de Groote Wielen. Gelet op deze ruime hoeveelheid extra oppervlakte aan alternatief voedselgebied ziet de Afdeling in de door appellanten aangevoerde omstandigheden met betrekking tot de gedeeltelijke ongeschiktheid van dit alternatief voedselgebied, zoals het in gebruik zijn van percelen voor maïsteelt, actieve verjaging buiten de aan te wijzen ganzengedooggebieden of de aanwezigheid van windmolens, geen aanleiding om de conclusies van de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde rapporten in twijfel te trekken. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de resultaten van de verrichte onderzoeken zijn ingegeven door een worst case benadering.
Voor zover appellante sub 1 stelt dat een afstandscomponent ontbreekt, en dat ten onrechte geen onderscheid wordt gemaakt tussen de Brand- en Kolgans, overweegt de Afdeling dat is gebleken dat een afstandscomponent wel degelijk in de onderzoeken is meegenomen. Door A&W is aandacht besteed aan de energie die nodig is voor het vliegen. De beschikbaarheid van alternatief foerageergebied wordt gepresenteerd in relatie tot de afstand tot de slaapplaats. Voorts wordt uit de stukken duidelijk dat de oppervlakte alternatief foerageergebied exponentieel toeneemt met een geringe toename van de afstand tot de slaapplaats. In de draagkrachtberekeningen is onderscheid gemaakt tussen de beide ganzensoorten omdat de Brandgans kleiner is dan de Kolgans en minder voedsel nodig heeft. De Afdeling acht aannemelijk gemaakt dat het maken van nader onderscheid tussen de Brand- en Kolgans in dit geval niet noodzakelijk is.
Voor zover appellante sub 1 stelt dat ten aanzien van de Smient veldgegevens ontbreken, is ter zitting van de zijde van A&W en Alterra aangevoerd dat dit niet noodzakelijk was, omdat op grond van de beschikbare kennis voldoende nauwkeurig kon worden ingeschat hoeveel oppervlakte grasland per overwinterende Smient nodig is. Bovendien was het aantal Smienten ten tijde van het opstellen van het rapport veel lager dan de aantallen op grond waarvan de Groote Wielen is aangewezen als SBZ. Gelet op deze omstandigheid acht de Afdeling de keuze om voor de berekening van het benodigde areaal grasland een aantal van 17.000 Smienten - het hoogste aantal uit de periode op grond waarvan de Groote Wielen kwalificeert als SBZ - als uitgangspunt te hanteren niet onredelijk.
Voorts heeft appellante sub 1 haar stelling, dat de situatie in Oost-Dongeradeel onvergelijkbaar is met de situatie in en nabij het plangebied, niet aannemelijk gemaakt. In dat verband blijkt uit de stukken verder dat - anders dan appellante kennelijk meent - voor de draagkrachtberekeningen met een gemiddelde en niet met een maximum is gerekend.
2.4.11. Gelet op al het vorenstaande, komt de Afdeling tot het oordeel dat het onderzoek dat is uitgevoerd ten behoeve van de besluitvorming inzake het bestemmingsplan - met inbegrip van het onderzoek met betrekking tot de Smient - aangemerkt kan worden als een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Voorts is het standpunt van verweerder dat hij op basis van deze passende beoordeling van de gevolgen van het bestemmingsplan voor het betrokken gebied, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, de zekerheid heeft verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied, omdat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn, niet onjuist.
Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn stond derhalve niet in de weg aan de beslissing tot goedkeuring van de betrokken plandelen.
2.4.12. Voor zover appellanten stellen dat verweerder niet heeft voldaan aan de in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn neergelegde zorgplicht, overweegt de Afdeling dat het Hof in het genoemde arrest van 7 september 2004 voor recht heeft verklaard dat "bij artikel 6, derde lid, van de richtlijn 92/43 een procedure wordt ingevoerd die is bedoeld om door middel van voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voorzover dit de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast, terwijl artikel 6, lid 2, van die richtlijn een algemene beschermingsverplichting oplegt, die erin bestaat verslechteringen of verstoringen te voorkomen die gelet op de doelstellingen van de richtlijn significante gevolgen zouden kunnen hebben, en niet tegelijkertijd met artikel 6, derde lid, kan worden toegepast."
Gelet op het vorenstaande, en nu niet in geschil is dat in het voorliggend geval artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dient te worden toegepast, vindt artikel 6, tweede lid, van die richtlijn in deze procedure geen toepassing. Hetgeen appellanten hieromtrent hebben aangevoerd, waaronder de verplichting om ganzengedooggebieden aan te wijzen, treft derhalve geen doel.
Voor zover appellanten stellen dat verweerder geen toestemming had mogen verlenen nadat een toets aan het vierde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn had plaatsgevonden, merkt de Afdeling op dat verweerder terecht, gelet op de conclusie naar aanleiding van de passende beoordeling, het standpunt heeft ingenomen dat hij aan een beoordeling op basis van het vierde lid niet toekomt. Hetgeen appellanten in het licht van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn hebben aangevoerd met betrekking tot dwingende redenen van groot openbaar belang, mogelijke alternatieven en compensatie, komt derhalve niet aan de orde.
2.4.13. Naast de aanwijzing als SBZ op grond van de Vogelrichtlijn, staat het gebied Groote Wielen op de lijst van Habitatgebieden die de Nederlandse regering aan de Commissie heeft toegezonden op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn.
Reden voor de aanmelding van de Groote Wielen is de aanwezigheid van de soorten Noordse woelmuis, Bittervoorn, Kleine modderkruiper en Meervleermuis en de in de aanmelding genoemde habitattypen.
In zijn arrest van 13 januari 2005 in zaak nr. C-117/03 heeft het Hof van Justitie voor de Europese Gemeenschappen overwogen "(…) dat artikel 4, lid 5, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de beschermingsmaatregelen van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de richtlijn enkel moeten worden vastgesteld voor de gebieden die overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde alinea, van de richtlijn zijn opgenomen in de door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 van deze richtlijn vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang.
Hieruit volgt evenwel niet dat de lidstaten de gebieden niet moeten beschermen vanaf het moment dat zij deze krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn op de aan de Commissie toegezonden nationale lijst voorstellen als gebieden die kunnen aangewezen worden als gebieden van communautair belang.
Wanneer er met ingang van dat moment geen afdoende bescherming aan deze gebieden wordt geboden, zou de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora, zoals vermeld in onder meer de zesde overweging van de considerans en artikel 3, lid 1, van de richtlijn, immers in het gedrang dreigen te komen. (…)"
2.4.14. Ten tijde van het bestreden besluit was de communautaire lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn nog niet vastgesteld, zodat de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in zoverre nog niet golden.
Voor zover appellanten aanvoeren dat een goed beheer van de in het aanwijzingsbesluit genoemde soorten, in het bijzonder de Noordse woelmuis, ontbreekt, wijst de Afdeling er op dat de beheersmaatregelen in het aangemelde Habitatgebied niet ter beoordeling staan. Thans is aan de orde de vraag of de bouw van 400 woningen in de Bullepolder een activiteit is waardoor de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora in het gedrang dreigt te komen.
In dat verband is van belang dat in het plan tussen het woningbouwgebied en de Groote Wielen een bufferzone van minimaal 250 meter is opgenomen.
Voorts stelt de Afdeling vast dat de door appellanten bedoelde Noordse woelmuis niet in het plangebied voorkomt.
In het onderzoeksrapport uit april 2003 van Alterra, "Ecologische effecten van het woningbouwgebied Blitsaerd, voortoets van de effecten in het kader van de Europese Habitatrichtlijn", is aandacht besteed aan de mogelijke effecten van woningbouw in de Bullepolder op het aangemeld habitatgebied. Hierbij is ingegaan op oppervlakteverlies, kwaliteitsverlies, verstoring en versnippering. Uit dit onderzoek is gebleken, hetgeen bevestiging heeft gevonden in hetgeen ter zitting van de Afdeling naar voren is gebracht, dat het realiseren van de in het plan voorziene woonwijk niet zal leiden tot significant negatieve effecten op het toekomstige habitatgebied de Groote Wielen en de aldaar voorkomende soorten. De Afdeling ziet geen grond om aan de uitkomsten van het onderzoek te twijfelen.
Voorts neemt de Afdeling in aanmerking hetgeen hiervoor is overwogen omtrent de voorziene bufferzone. De in het plan gehanteerde verstoringsafstand van 250 meter tussen de voorziene woningbouwlocatie en de SBZ is gebaseerd op de best beschikbare, huidige kennis op dit gebied. Het betreft een best professional judgement die in wetenschappelijke kring wordt gedragen. Gezien de situering van de wijk, de bufferzone er om heen en de maatregelen die uitstralingseffecten in sterke mate beperken, kan met voldoende zekerheid worden gesteld dat van de woonwijk geen significante verstoring uitgaat op de in de SBZ broedende en pleisterende vogelsoorten, genoemd in het besluit tot aanwijzing als SBZ.
Hoewel deze opmerkingen in het deskundigenbericht betrekking hebben op de in de Groote Wielen voorkomende vogelsoorten, is aannemelijk geworden dat één en ander niet anders is ten aanzien van de in de Groote Wielen voorkomende soorten als genoemd in de aanmelding als Habitatgebied.
Appellanten vrezen in het bijzonder de gevolgen van een toename van recreatie. In het rapport uit maart 2002 van Oranjewoud, "Recreatieve nulmeting Groote Wielen" zijn de recreatieve activiteiten nabij de Groote Wielen onderzocht. In het rapport wordt geconcludeerd dat er in de huidige situatie geen of nauwelijks verstoring is door recreatie voor de natuurwaarden in het betrokken gebied. Het huidige recreatieve gebruik is laag en de huidige zoneringsmaatregelen zijn voldoende. Blijkens de stukken moet de met de bouw van de nieuwe woonwijk gepaard gaande toename van recreatieve vaarbewegingen worden bezien in samenhang met de bestaande recreatieve voorzieningen, waaronder een jachthaven en surfstranden. Door zonering van de vaarrecreatie en eventuele beperkingen in de toegankelijkheid van het beschermde gebied kan het recreatief medegebruik van dit gebied worden beheerst. Eén en ander staat echter los van de herkomst van de recreanten, al dan niet uit de nieuwe woonwijk.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de in het plan voorziene woonwijk een zodanige toename van recreatie meebrengt dat significante effecten voor het aangemeld Habitatgebied zullen ontstaan.
Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling niet aannemelijk dat met het realiseren van de in het plan voorziene woonwijk de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora, zoals vermeld in onder meer de zesde overweging van de considerans en artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn in het gedrang dreigt te komen.
2.4.15. Voor zover appellanten aanvoeren dat onvoldoende rekening wordt gehouden met in het plangebied zelf voorkomende beschermde diersoorten, stelt de Afdeling voorop dat de vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, in beginsel pas aan de orde komen in de procedure op grond van de Flora- en faunawet.
Dat doet er niet aan af dat verweerder geen goedkeuring aan het plan had kunnen verlenen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het vorenstaande brengt mee dat, als er een redelijk vermoeden bestaat dat beschermde planten- en diersoorten in het plangebied kunnen voorkomen, in het kader van de bestemmingsplanprocedure onderzoek dient te zijn gedaan naar de aanwezigheid van deze soorten.
Voorts dient, als is vast komen te staan dat in het plangebied beschermde soorten voorkomen, aan de hand van onderzoeksgegevens te worden bezien in hoeverre op voorhand ervan mag worden uitgegaan dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet, indien vereist, kan worden verleend. Bij deze afweging dient verweerder de relevante ontheffingscriteria te betrekken.
2.4.16. Ingevolge artikel 8 van de Flora- en faunawet is het verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen.
Ingevolge artikel 10 van deze wet is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort opzettelijk te verontrusten.
Ingevolge artikel 11 van deze wet is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
Ingevolge artikel 75, vierde lid, van de Flora- en faunawet, voor zover hier van belang, worden vrijstellingen en ontheffingen slechts verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
2.4.17. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd kan geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat onvoldoende onderzoek heeft plaatsgevonden naar de in het plangebied aanwezige natuurwaarden.
Voorts stelt de Afdeling vast dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij besluit van 21 november 2002, kenmerk toek.FF2002C.057.jo, een ontheffing heeft verleend voor de beschermde soorten Zwanebloem, Haas, Veldmuis, Bruine kikker, Groene kikker, Aardmuis, Bosmuis, Kleine watersalamander, Bittervoorn en Kleine modderkruiper, omdat door de aanleg van de woonwijk opzettelijk nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- en verblijfplaatsen van dieren worden vernietigd, dieren opzettelijk worden verontrust en planten op hun groeiplaats worden vernietigd. Door de voorgenomen handelingen zoveel mogelijk gefaseerd uit te voeren wordt aan de dieren de mogelijkheid geboden om uit te wijken. Met het oog op de in het plangebied voorkomende weidevogels zullen werkzaamheden buiten het broedseizoen dienen plaats te vinden. Deze ontheffing is niet bestreden en is inmiddels onherroepelijk.
Nu op het moment waarop verweerder zijn beslissing nam reeds een ontheffing was verleend, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Flora- en faunawet niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg zal staan.
Overige bezwaren
2.5. Appellanten stellen in beroep dat dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met het streekplan Friesland 1994, aangezien het plan voorziet in een grootschalige woningbouwlocatie ten noorden van Leeuwarden. Het streekplan voorziet op deze locatie in natuurontwikkeling en recreatie. Daarnaast is het plan in strijd met de Structuurschets "Leeuwarden, open stad" uit 1995 en rijksbeleid.
De maatschappelijke en economische uitvoerbaarheid van het plan is, vanwege de stagnerende economische groei, in gevaar. De behoefte aan een zogenoemd hoogwaardig woonmilieu is onvoldoende onderbouwd, aldus appellanten. Appellante sub 1 stelt dat in het onderzoek naar de geluidswaarden ten onrechte geen rekening is gehouden met een toename van de automobiliteit. Ten slotte is het plan volgens haar in strijd is met het Verdrag van Malta.
2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het plan in strijd is met het gemeentelijk noch het provinciaal of rijksbeleid. De behoefte aan de in het plan voorziene woonwijk is voldoende aangetoond, aldus verweerder. Voorts zijn de akoestische en archeologische gevolgen van het plan in ogenschouw genomen en geven die geen aanleiding om het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten.
2.5.2. Blijkens de plantoelichting is de aanleiding voor de ontwikkeling van een hoogwaardige woningbouwlocatie aan de noord-oostzijde van Leeuwarden de omstandigheid dat jaarlijks gemiddeld 1000 - voornamelijk draagkrachtige - inwoners van Leeuwarden naar omliggende gemeenten zijn vertrokken. Uit onderzoek blijkt dat één van de redenen hiervoor is het ontbreken van een zogenoemd hoogwaardig woonmilieu. Een gevolg van het vertrek van hogere inkomensgroepen is het verlies aan draagvlak voor onder meer het voorzieningenniveau. In de plantoelichting is de samenvatting van een locatieonderzoek opgenomen, waarbij het agrarisch gebied dat grenst aan de noordelijke stadsrand als enige overgebleven zoekruimte voor een nieuwe woonlocatie binnen het gemeentelijk grondgebied naar voren is gekomen. Op grond van een nadere studie, opgenomen in het ontwikkelingsplan "Tusken Moark en Ie" is besloten dat een strook van ongeveer 350 meter langs de Bonkevaart, ten noorden van de Groningerstraatweg geschikt is voor woningbouw.
2.5.3. In het Streekplan Friesland 1994 (hierna: het streekplan) is het stadsgewest Leeuwarden aangemerkt als stedelijk ontwikkelingsgebied.
Binnen het stedelijk ontwikkelingsgebied Leeuwarden moeten nieuwe grootschalige woon-, werk- en recreatiegebieden direct aansluitend op de stad tot stand worden gebracht. Voor het ontwikkelen van kwalitatief hoogwaardige woonlocaties acht het provinciaal bestuur de zuidrand van de stad goed geschikt. De noord- en oostrand van Leeuwarden worden benut voor recreatie. Deze functie kan nog verder worden versterkt in samenhang met natuurontwikkeling en de realisatie van kleinschalige woonlocaties. Een nadere afweging zal moeten plaatsvinden om tot een goede locatie te komen van de gewenste woningen, bedrijven, recreatie- en groenelementen en de benodigde verbindingen. Hierbij moet worden gezorgd voor een verantwoorde overgang van stedelijk gebied naar het open landelijk gebied rondom Leeuwarden. Deze beleidsuitspraken zijn in het streekplan aangemerkt als indicatief, hetgeen wil zeggen dat het provinciaal bestuur zijn ruimtelijk beleid hiermee inzet, maar in voorkomende gevallen op basis van een goede ruimtelijke onderbouwing en motivering na goed overleg een andere uitkomst aanvaardt.
2.5.4. De Afdeling stelt vast dat het standpunt van verweerder, dat de in het plan opgenomen ruimtelijke ontwikkeling niet in strijd is met de hiervoor weergegeven indicatieve beleidsuitspraak in het streekplan, is ingegeven door de gedachte dat de bouw van maximaal 400 woningen, afgezet tegen de totale woningbouwtaakstelling, in redelijkheid als kleinschalig kan worden aangemerkt. De Afdeling volgt verweerder hierin niet.
De in het plan voorziene bouw van 400 woningen kan naar het oordeel van de Afdeling niet als kleinschalig worden aangemerkt. De Afdeling overweegt evenwel het volgende.
Blijkens het bestreden besluit heeft in dit geval een nadere afweging plaatsgevonden op grond van ontwikkelingen die de ruimtelijke visie van het gemeentebestuur sinds de vaststelling van het streekplan heeft doorgemaakt. Deze beleidsontwikkeling is door verweerder overgenomen.
In de structuurschets uit 1995 "Leeuwarden, open stad" is de strategische keuze voor een ontwikkeling in westelijke, zuidwestelijke en zuidelijke richting opgenomen. Deze keuze maakt het mogelijk de noordelijke en oostelijke stadsrand voorlopig te vrijwaren van grootschalige stedelijke activiteiten. De Bullepolder blijft volgens deze structuurschets behouden als belangrijke pleisterplaats voor ganzen.
Uit de stukken blijkt dat reeds bij de vaststelling van de structuurschets "Leeuwarden, open stad" duidelijk was dat Leeuwarden een omvangrijke woningbouwtaakstelling zou krijgen waardoor snel extra bouwgrond nodig was. In de beleidsnota uit 1998 "Sjoch dizze stêd; Ontwikkelingskader Leeuwarden, deel I" wordt geconcludeerd dat Leeuwarden in ieder geval tot 2010 haar woningbouwtaakstelling op eigen grond zou moeten kunnen realiseren, in welk verband ook de Bullepolder is genoemd, waarmee de uitgangspunten van de structuurschets "Leeuwarden, open stad" zijn verlaten. Vervolgens is in 1999 het "Ontwikkelingskader Leeuwarden deel II" vastgesteld door de provincie Fryslân, de gemeente Leeuwarden en de aan deze gemeente grenzende gemeenten. Geconstateerd is dat het stedelijk gebied van Leeuwarden in onvoldoende mate aan de vraag naar een kwalitatief hoogwaardige woonomgeving kan voldoen.
In het ontwikkelingsplan "Tusken Moark en Ie" uit 1999 is een beleidswijziging ingezet, omdat Leeuwarden kampte met te beperkte uitbreidingsmogelijkheden.
In het rapport "Wenjen yn Fryslân" zijn afspraken vastgelegd met betrekking tot de aantallen te bouwen woningen. Eén van de uitgangspunten hierbij is dat Leeuwarden op korte termijn dient te beschikken over een groot aantal ruime kavels. In de "Koepelnotitie Woonplannen Stadsregio Leeuwarden" uit 2000 is de locatie Bullepolder aangewezen als de locatie die hiervoor het meest geschikt is.
Eén en ander heeft uiteindelijk geresulteerd in de vaststelling van het onderhavige bestemmingsplan.
Voor zover appellanten stellen dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar alternatieve locaties, overweegt de Afdeling dat op grond van de stukken genoegzaam is gebleken dat in het kader van de hiervoor genoemde beleidsstukken onderzoek is gedaan naar de mogelijkheid om elders een hoogwaardige woningbouwlocatie te realiseren. Mogelijkheden ten noordwesten van de stad ontbreken vanwege de aan de aldaar gelegen luchthaven gerelateerde geluidscontour. Ten oosten vormen het bedrijfsterrein De Hemrik en de SBZ Groote Wielen een belemmering. Ten westen ligt te behouden open weidegebied en is het gemeentelijk grondgebied beperkt. Ten zuidwesten is een uitbreiding van bedrijfsterreinen voorzien. Ten zuiden van de stad is reeds een grootschalige woningbouwlocatie voorzien.
Voor zover appellanten stellen dat er inmiddels een nieuw "Woonplan gemeente Leeuwarden" in procedure is gebracht, is, nog afgezien van het feit dat het een concept van het bedoelde woonplan betreft, ter zitting vast komen te staan dat het voorliggende bestemmingsplan in overeenstemming is met hetgeen in het genoemde woonplan zal worden vastgelegd.
Op grond van het vorenstaande komt de Afdeling tot de slotsom dat een afwijking van de voornoemde indicatieve beleidsuitspraak voldoende is gemotiveerd. Van strijd met het gemeentelijk beleid of het streekplan is overigens niet gebleken. Hetgeen appelanten op dit punt hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor een ander oordeel.
2.5.5. Voor zover appellanten stellen dat de beoogde woningbouwlocatie niet voldoet aan de in het rijksbeleid (VINEX) geformuleerde uitgangspunten omtrent "compact bouwen", heeft verweerder er op gewezen dat het verstedelijkingsbeleid alleen kans van slagen heeft wanneer de steden de vrijheid krijgen om een gevarieerd woningbouwprogramma aan te bieden. Rijk en provincie stellen daarom in beginsel geen beperkende voorwaarden aan woningbouwdichtheden, verkavelingsvormen en woningtypen. De woningdichtheid in het plangebied moet in samenhang worden gezien met de totale woningbouwtaakstelling van de gemeente Leeuwarden.
De Afdeling acht deze opvatting niet onjuist.
In hetgeen appellanten overigens op dit punt hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen reden om het plan in strijd te achten met het genoemde rijksbeleid. Voor zover appellanten argumenten hebben aangevoerd die verband houden met de Vijfde Nota ruimtelijke ordening, overweegt de Afdeling dat in deze nota geen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldend rijksbeleid is neergelegd, zodat verweerder hiermee geen rekening behoefde te houden.
2.5.6. Met betrekking tot de economische uitvoerbaarheid overweegt de Afdeling dat ter zitting van de zijde van verweerder is bevestigd dat de situatie op de woningmarkt enigszins is gewijzigd, in die zin dat de vraag naar woningen in de hoogste prijsklasse, zoals waar het plan in voorziet, is afgenomen en de vraag naar goedkope en starterswoningen is gegroeid ten opzichte van de situatie ten tijde van de vaststelling van het plan. Het is aannemelijk geworden dat één en ander voor de exploitatie-opzet van het plan geen gevolgen heeft. Ondanks de veranderende marktsituatie is de behoefte aan 400 woningen in het duurdere segment, juist vanwege het tekort aan dit type woningen in en rond Leeuwarden, naar het oordeel van de Afdeling voldoende aangetoond.
Voorts brengt de omstandigheid dat niet bij iedereen draagvlak is voor het in geding zijnde bestemmingsplan niet mee dat de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan in gevaar is.
2.5.7. In de plantoelichting zijn de resultaten van het akoestisch onderzoek opgenomen. Hetgeen appellante sub 1 heeft aangevoerd geeft de Afdeling geen aanknopingspunten om aan de kwaliteit of de resultaten van het uitgevoerde onderzoek te twijfelen. Voorts maakt het plan binnen de geluidscontour van de Groningerstraatweg in beginsel geen geluidgevoelige bebouwing mogelijk. Dat onvoldoende rekening is gehouden met een toename van de automobiliteit, zoals appellante betoogt, is niet gebleken.
Voor zover appellante sub 1 aanvoert dat het openbaar vervoer in de voorziene woonwijk niet goed is geregeld, overweegt de Afdeling dat uit de stukken is gebleken dat het openbaar vervoer zich concentreert op de haltes op de Groningerstraatweg, alwaar een vrije busbaan zal worden aangelegd. In de huidige dienstregeling stoppen tussen 7.00 uur en 18.00 uur gemiddeld 11 bussen per uur bij deze haltes. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in het plan onvoldoende rekening is gehouden met voorzieningen met betrekking tot openbaar vervoer.
2.5.8. Voor zover appellante sub 1 stelt dat onvoldoende rekening wordt gehouden met archeologische waarden, overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting een archeologische waardering van het plangebied is opgenomen. Uit de stukken is gebleken dat in opdracht van het gemeentebestuur een archeologisch onderzoek heeft plaatsgevonden door RAAP Archeologisch Adviesbureau. In het plangebied zijn zes archeologische vindplaatsen gevonden. Aan deze vindplaatsen is een waardering gegeven en er zijn aanbevelingen gedaan voor inpassing, of nader archeologisch onderzoek bij de graaf- en bouwwerkzaamheden. Bij het merendeel van de vindplaatsen kan worden volstaan met archeologisch toezicht tijdens de grondwerkzaamheden. Eén vindplaats ligt zo diep dat verstoring niet valt te verwachten. Met een andere vindplaats wordt in het stedenbouwkundig plan rekening gehouden door deze op te nemen in een groengebied. Ten slotte is bij één vindplaats doorsnijding onvermijdelijk.
De stelling van appellante dat het bestemmingsplan is strijd is met het Verdrag van Malta (Europees Verdrag inzake de bescherming van het archeologische erfgoed) wordt verder op geen enkele manier onderbouwd.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat archeologische belangen bij de ruimtelijke planvorming zijn betrokken en dat voldoende onderzoek naar de archeologische waarden is verricht.
Conclusie
2.6. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan, voor zover het de bestreden plandelen betreft, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Van Dorst
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2005
357