Uitspraak
200405615/1.
Datum uitspraak: 23 februari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2003 heeft de gemeenteraad van Utrecht, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 8 oktober 2003, het bestemmingsplan "Tuindorp" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 25 mei 2004, nr. 2004REG001275i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1], bij brief van 6 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 juli 2004, [appellant sub 2] bij brief van 6 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 8 juli 2004, en [appellanten sub 3] bij brief van 27 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 27 juli 2004, beroep ingesteld. [appellanten sub 3] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 30 augustus 2004.
Bij brief van 4 oktober 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 2 december 2004 (hierna: het deskundigenbericht).
Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2005, waar [appellanten sub 1], in persoon van [gemachtigde], [appellanten sub 3], vertegenwoordigd door mr. M.A. Grapperhaus, advocaat te Amsterdam, en in personen van [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door ir. M.J. Buruma, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Utrecht, vertegenwoordigd door R.M. Meijer en M. Kokx, ambtenaren van de gemeente, daar gehoord. [appellant sub 2] is ter zitting niet verschenen.
2. Overwegingen
Procesorde
2.1. Ter zitting hebben [appellanten sub 1] als formeel bezwaar aangevoerd dat de gemeenteraad bij het opstellen van het plan is uitgegaan van een onjuiste plankaart van het voorgaande plan voor het gebied.
Niet gebleken is dat zij dit bezwaar al eerder naar voren hebben gebracht.
Dit is niet verwoord in het door appellanten ingediende beroepschrift.
Nu appellanten dit eerst ter zitting hebben aangevoerd, dient het met het oog op een goede procesorde buiten beschouwing te worden gelaten. Dit zou slechts anders zijn indien sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van appellanten redelijkerwijs niet kon worden verlangd dat zij dit bezwaar eerder naar voren hadden gebracht. Van dergelijke omstandigheden is echter niet gebleken. Dit bezwaar kan derhalve niet bij de beoordeling van het bestreden besluit worden betrokken.
Toetsingskader van de Afdeling
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Planomschrijving
2.3. Het plan voorziet in een geactualiseerde juridisch-planologische regeling voor het aan de noordoostzijde van de stad Utrecht gelegen gebied Tuindorp en is in hoofdzaak conserverend van aard.
Beroepen van [appellanten sub 1], en [appellant sub 2]
2.4. [appellanten sub 1], en [appellant sub 2] stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Maatschappelijke voorzieningen" voor gronden aan de [locatie 1]. Zij voeren daartoe aan dat het plan voorziet in een verruiming van de bestemmingsregeling voor de ter plaatse gevestigde basisschool zonder daarbij te waarborgen dat voor omwonenden een aanvaardbaar woon- en leefklimaat blijft gehandhaafd. De afwijking van de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure) is onvoldoende gemotiveerd en niet gebaseerd op zorgvuldig onderzoek, aldus [appellanten sub 1]. De door appellanten ingebrachte zienswijzen en bedenkingen zijn volgens hen onvoldoende weerlegd.
2.4.1. De gemeenteraad heeft aan de omstreden gronden de bestemming "Maatschappelijke voorzieningen" toegekend teneinde een uitwisseling van functies mogelijk te maken. Bij een eventuele functiewijziging zal rekening worden gehouden met de ligging van de locatie, mogelijke overlast voor de omgeving en de geldende milieuregels. Ten aanzien van de VNG-brochure heeft de gemeenteraad overwogen dat deze richtlijnen biedt voor nieuwe situaties en niet voor deze bestaande, historisch gegroeide situatie.
2.4.2. Verweerder acht het door appellanten bestreden plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht en heeft daaraan goedkeuring verleend. Hij acht het aanvaardbaar dat uit een oogpunt van flexibiliteit een uitwisseling van functies wordt mogelijk gemaakt. Aan een eventueel ander gebruik van de bestaande basisschool kunnen op grond van milieuwetgeving aanvullende voorwaarden worden gesteld, aldus verweerder. Bij het toekennen van de bestreden bestemming heeft de gemeenteraad volgens hem voldoende rekening gehouden met het feit dat bestaande woningen op een korte afstand zijn gelegen van de school.
2.4.3. In artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften is, voorzover hier van belang, bepaald dat de gronden met de bestemming "Maatschappelijke voorzieningen" bestemd zijn voor onderwijsvoorzieningen, sociaal-medische voorzieningen, sociaal-culturele voorzieningen, levensbeschouwelijke voorzieningen, overheidsvoorzieningen, voorzieningen voor sport en recreatie en nutsvoorzieningen, met daaraan ondergeschikte detailhandel en horeca ten dienste van deze voorzieningen.
Anders dan appellanten stellen, voorziet dit planvoorschrift niet in een wezenlijke verruiming van de gebruiksmogelijkheden voor de omstreden gronden. Uit het deskundigenbericht blijkt dat het voorgaande, uit 1935 daterende bestemmingsplan voor deze gronden in een bestemming voorzag met vergelijkbare gebruiksmogelijkheden voor maatschappelijke doeleinden.
Dit neemt niet weg dat, gelet op de ouderdom van het voorgaande bestemmingsplan en het langdurige gebruik dat van de gronden is gemaakt voor onderwijsdoeleinden, een hernieuwde planologische afweging met betrekking tot het gebruik van de gronden is geboden. Nu het plan voorziet in de mogelijkheid om het gebouw op de omstreden gronden ook voor andere dan onderwijsdoeleinden te gebruiken, kan de VNG-brochure bij deze afweging ten aanzien van deze nieuwe gebruiksvormen richtlijnen bieden.
De gemeenteraad heeft bij het voorbereiden van het plan evenwel geen gebruik gemaakt van de in de VNG-brochure opgenomen richtlijnen en is daartoe ook niet verplicht. Nu bij de voorbereiding van het plan geen gebruik is gemaakt van de VNG-brochure, behoefde de gemeenteraad afwijkingen van de in deze brochure gegeven richtlijnen niet uitdrukkelijk te motiveren.
Bij de beantwoording van de door appellanten ingediende zienswijzen is door hem gemotiveerd waarom hij de gekozen functies aanvaardbaar acht op deze locatie.
Het gemeentelijke beleid dat is gericht op het bevorderen van meervoudig gebruik van gronden, acht de Afdeling in het algemeen niet onredelijk. Uit de plantoelichting en de beantwoording van de door appellanten ingediende zienswijzen blijkt dat de gemeenteraad is uitgegaan van een voortzetting van het bestaande gebruik als basisschool en dat bij eventueel ander gebruik buiten schooltijden nader zal moeten worden bezien of de desbetreffende concrete gebruiksvorm in overeenstemming is met de geldende milieuregelgeving. Deze eventuele andere gebruiksvormen dienen te voldoen aan de in het bovengenoemde planvoorschrift gegeven doeleindenomschrijving. Deze doeleindenomschrijving is in zoverre beperkt dat daarin slechts gebruiksvormen zijn genoemd die naar aard vergelijkbaar zijn met het bestaande gebruik als basisschool. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen instemmen met het standpunt van de gemeenteraad dat de aanvaardbaarheid van deze gebruiksvormen daarmee in globale zin is gegeven. Dit betekent niet dat alle mogelijke vormen van gebruik die op grond van de planvoorschriften zijn toegestaan zonder meer aanvaardbaar zijn, gelet op de nabijgelegen woonbebouwing. Voor potentieel milieuhinderlijke gebruiksvormen geldt dat alvorens deze worden toegelaten aan de hand van geldende milieuregelgeving zal worden getoetst of aan de daarin gestelde normen kan worden voldaan. Daarbij is gewezen op het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer, waarin onder meer geluidsnormen zijn gesteld die in acht moeten worden genomen bij het gebruik van gebouwen zoals deze basisschool. Niet aannemelijk is geworden dat binnen de in de doeleindenomschrijving gestelde marges geen vormen van gebruik mogelijk zijn die in overeenstemming zijn met de in dit Besluit gestelde normen en ook overigens aanvaardbaar zijn in de woonomgeving. Ter zitting is van de zijde van het gemeentebestuur uitdrukkelijk toegezegd dat vormen van gebruik die strijdig zijn met milieuregelgeving dan wel anderszins onaanvaardbaar zijn in verband met de belangen van omwonenden, niet zullen worden toegestaan. Voorts is daarbij aangegeven dat, indien nodig, op grond van deze milieuregelgeving nadere eisen zullen worden gesteld aan bepaalde gebruiksvormen. Niet aannemelijk is geworden dat het in het plan mogelijk gemaakte gebruik zonder meer zal leiden tot ernstige verkeer- en parkeerhinder in de buurt.
Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling voldoende gewaarborgd dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden van het schoolgebouw kan worden gehandhaafd.
2.4.4. Voorzover appellanten stellen dat de door hen ingebrachte zienswijzen en bedenkingen door respectievelijk de gemeenteraad en verweerder onvoldoende gemotiveerd zijn weerlegd, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de stukken blijkt dat de gemeenteraad en verweerder uitvoerig op de door appellanten ingebrachte zienswijzen en bedenkingen zijn ingegaan. Het feit dat daarbij niet op alle afzonderlijke argumenten is ingegaan, leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre gebrekkig is gemotiveerd. Daarbij is van belang dat verweerder in zijn besluit aan de hand van de voornaamste bezwaren van appellanten de aanvaardbaarheid van de door de gemeenteraad gekozen planregeling heeft beoordeeld.
2.4.5. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het door appellanten bestreden plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. De beroepen van [appellanten sub 1], en [appellant sub 2] zijn ongegrond.
Beroep van [appellanten sub 3]
2.5. [appellanten sub 3] stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Maatschappelijke voorzieningen" voor gronden aan de [locatie 2] en [locatie 3] en de [locatie 4]. Zij voeren daartoe aan dat de toegekende bestemming niet aanvaardbaar is gelet op de te verwachten geluidhinder van ander gebruik van de gronden dan gebruik voor onderwijsdoeleinden. Appellanten voeren voorts aan dat de toegekende bebouwingsmogelijkheden te ruim zijn, waardoor de afstand tot woningen te klein wordt. Voorts heeft verweerder volgens hen onzorgvuldig gehandeld en is het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd.
2.5.1. De gemeenteraad heeft aan de omstreden gronden de bestemming "Maatschappelijke voorzieningen" toegekend teneinde een uitwisseling van functies mogelijk te maken. Bij het mogelijk gemaakte andere gebruik van de gronden zal rekening moeten worden gehouden met de ligging van de locatie, mogelijke overlast voor de omgeving en de geldende milieuregels.
Afstemming tussen milieuaspecten en de bestaande woonomgeving heeft volgens hem plaatsgevonden in het kader van de recentelijk verleende bouwvergunning voor de zogenoemde forumschool.
2.5.2. Verweerder acht het door appellanten bestreden plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht en heeft daaraan goedkeuring verleend. Hij acht het aanvaardbaar dat uit een oogpunt van flexibiliteit een uitwisseling van functies wordt mogelijk gemaakt. Daarbij heeft hij overwogen dat het plan beperktere gebruiksmogelijkheden biedt dan het voorgaande bestemmingsplan voor de gronden. Aan de toegelaten gebruiksfuncties kunnen volgens hem op grond van het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer eventueel nadere eisen en voorwaarden worden gesteld ter beperking van mogelijke overlast voor de woonomgeving.
2.5.3. In artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften is, voorzover hier van belang, bepaald dat de gronden met de bestemming "Maatschappelijke voorzieningen" bestemd zijn voor onderwijsvoorzieningen, sociaal-medische voorzieningen, sociaal-culturele voorzieningen, levensbeschouwelijke voorzieningen, overheidsvoorzieningen, voorzieningen voor sport en recreatie en nutsvoorzieningen, met daaraan ondergeschikte detailhandel en horeca ten dienste van deze voorzieningen.
Uit het deskundigenbericht blijkt dat het voorgaande, uit 1953 daterende bestemmingsplan voor deze gronden in een bestemming voorzag met vergelijkbare, en deels ruimere gebruiksmogelijkheden voor maatschappelijke doeleinden. Dit neemt niet weg dat, gelet op de ouderdom van het voorgaande bestemmingsplan en het langdurige gebruik dat van de gronden voor onderwijsdoeleinden is gemaakt, een hernieuwde planologische afweging met betrekking tot het gebruik van de gronden is geboden. Bij deze afweging heeft de gemeenteraad in redelijkheid een groot belang kunnen toekennen aan de inmiddels onherroepelijke bouwvergunning welke op grond van het voorgaande bestemmingsplan is verleend en de bouw van een schoolgebouw mogelijk maakt dat ook ruimte biedt voor ander gebruik dan gebruik voor (basis)onderwijs. Het in dit bestemmingsplan vastgelegde gebruiksregime voor de gronden waarop dit gebouw inmiddels staat, is afgestemd op de gebruiksmogelijkheden die het gebouw biedt, hetgeen in beginsel niet onredelijk is. De doeleindenomschrijving van artikel 9 van Pro de planvoorschriften is in zoverre beperkt dat daarin slechts gebruiksvormen zijn genoemd die naar aard vergelijkbaar zijn met het bestaande gebruik als school. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen instemmen met het standpunt van de gemeenteraad dat de aanvaardbaarheid van deze gebruiksvormen daarmee in globale zin is gegeven. Dit betekent niet dat alle mogelijke vormen van gebruik die op grond van de planvoorschriften zijn toegestaan zonder meer aanvaardbaar zijn, gelet op de nabijgelegen woonbebouwing. Voor potentieel milieuhinderlijke gebruiksvormen geldt dat, alvorens deze worden toegelaten, aan de hand van geldende milieuregelgeving zal worden getoetst of bij een dergelijke gebruiksvorm aan de in deze regelgeving gestelde normen kan worden voldaan.
Niet aannemelijk is geworden dat binnen de in de doeleindenomschrijving gestelde marges geen vormen van gebruik mogelijk zijn die in overeenstemming zijn met deze milieuregelgeving en ook overigens aanvaardbaar zijn in de woonomgeving.
Naar aanleiding van de bezwaren van appellanten tegen de bouwvergunning is akoestisch onderzoek verricht door Peutz & Associés.
De uitkomsten van dit onderzoek zijn mede ten grondslag gelegd aan de door de gemeenteraad gemaakte belangenafweging in het kader van het bestemmingsplan. Voorzover appellanten in dit verband betogen dat niettemin onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen nu uit het namens hen verrichte akoestische onderzoek van Lichtveld Buis & Partners blijkt dat het door het plan mogelijk gemaakte gebruik van het gebouw buiten schooltijden tot ernstige geluidsoverlast voor omwonenden zal leiden, overweegt de Afdeling dat het plan slechts in algemene zin voorziet in een gebruiksregime voor de gronden en geen bepalingen bevat (en kan bevatten) met betrekking tot de tijden waarop bepaalde vormen van gebruik van de gronden plaatsvinden. Uit de verrichte akoestische onderzoeken blijkt niet dat het in het plan opgenomen gebruiksregime zonder meer zal leiden tot ernstige geluidsoverlast voor omwonenden. Het antwoord op de vraag of de in het plan mogelijk gemaakte vormen van gebruik zullen leiden tot ernstige geluidsoverlast, is blijkens de verrichte akoestische onderzoeken in samenhang met het deskundigenbericht afhankelijk van het concrete gebruik dat van de gronden zal worden gemaakt en de voorzieningen die aan het gebouw worden getroffen ter beperking van geluidsoverlast. Nog afgezien van de vraag of het schoolterrein een binnenterrein is in de zin van het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer, hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat binnen de marges van de in de planvoorschriften opgenomen doeleindenomschrijving niet een zodanige vorm van gebruik mogelijk is dat aan de in het Besluit gestelde normen kan worden voldaan. Daarbij is van belang dat, gelet op artikel 5, in samenhang met voorschrift 4.1.4., van bijlage B, van het Besluit, het bevoegd gezag nadere eisen kan stellen met betrekking tot de voorzieningen die binnen de inrichting moeten worden aangebracht en gedragsvoorschriften die in acht moeten worden genomen, teneinde aan de in dit besluit opgenomen normstelling voor geluidsbelasting te kunnen voldoen. Ter zitting is van de zijde van het gemeentebestuur dan ook uitdrukkelijk toegezegd dat vormen van gebruik die strijdig zijn met milieuregelgeving dan wel anderszins onaanvaardbaar zijn in verband met de belangen van omwonenden, niet zullen worden toegestaan. Voorts is daarbij aangegeven dat, indien nodig, op grond van deze milieuregelgeving nadere eisen zullen worden gesteld aan bepaalde gebruiksvormen.
Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er voldoende mogelijkheden bestaan om eventuele ernstige geluidsoverlast te voorkomen.
2.5.4. Aangaande het betoog van appellanten dat de in het plan voor de omstreden gronden geboden bebouwingsmogelijkheden te ruim zijn, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de plankaart blijkt dat het op grond van de planvoorschriften bebouwbare deel van deze gronden op een afstand van ongeveer 20 meter van de woningen aan de Professor Van Bemmelenlaan, de Professor Ritzema Boslaan en de Burgemeester Van der Voort Van Zijplaan, en op een afstand van ongeveer 10 meter van het appartementengebouw aan het Louise Kerlinghof is gelegen. Op de plankaart is voor deze gronden een maximaal bebouwingspercentage van 80% en een maximale bouwhoogte van 8 meter opgenomen. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de geboden bebouwingsmogelijkheden niet tot een ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat van appellanten zullen leiden. De omstandigheid dat in artikel 19 van Pro de planvoorschriften is voorzien in een bevoegdheid tot vrijstelling van de in het plan opgenomen maten, afmetingen en percentages, geeft evenmin aanleiding voor dit oordeel. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het recentelijk vergunde gebouw een zodanige oppervlakte heeft dat het oprichten van verdere bebouwing op grond van de planvoorschriften niet rechtstreeks mogelijk is en dat voorafgaand aan het verlenen van een eventuele vrijstelling van de in het plan opgenomen maten, afmetingen en percentages een nadere afweging dient plaats te vinden, waarbij ook de belangen van omwonenden dienen te worden meegewogen.
2.5.5. Voorzover appellanten stellen dat de door hen ingebrachte bedenkingen door verweerder onvoldoende gemotiveerd zijn weerlegd, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de stukken blijkt dat verweerder uitvoerig op de door appellanten ingebrachte bedenkingen is ingegaan.
Het feit dat daarbij niet op alle afzonderlijke argumenten is ingegaan, leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre gebrekkig is gemotiveerd. Daarbij is van belang dat verweerder in zijn besluit aan de hand van de voornaamste bezwaren van appellanten de aanvaardbaarheid van de door de gemeenteraad gekozen planregeling heeft beoordeeld.
2.5.6. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het door appellanten bestreden plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. Het beroep van [appellanten sub 3] is ongegrond.
Proceskosten
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond;
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C. Rop, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Rop
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2005
417.