Uitspraak
200403014/1.
Datum uitspraak: 2 maart 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de naamloze vennootschap "Scoribel N.V.", gevestigd te Seneffe (België),
appellante,
en
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 1998, kenmerk NL 89621, heeft verweerder bezwaar gemaakt tegen het voornemen van Gentenaar Cleaning B.V. om op grond van de Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993, betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en vanuit de Europese Gemeenschap (hierna: de Verordening) 600.000 kilogram steekvast zuiveringsslib over te brengen naar het bedrijf van appellante in België.
Bij besluit van 18 december 1998 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 oktober 2003, no. E03.99.0100, heeft de Afdeling het tegen laatstgenoemd besluit ingestelde beroep van appellante gegrond verklaard en dit besluit vernietigd.
Bij besluit van 1 maart 2004, kenmerk IMA2004-8024, heeft verweerder met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling opnieuw beslist op het door appellante tegen het besluit van 27 januari 1998, kenmerk NL 89621, gemaakte bezwaar en heeft hij daarbij het bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 8 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 11 mei 2004.
Bij brief van 20 augustus 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en E. Waeyenbergh en H. Schaap, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.A.G. Welschen en mr. M.H.M. Meijer, ambtenaren van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Gentenaar Cleaning B.V. heeft kennisgeving gedaan voornemens te zijn van 1 september 1997 tot en met 31 augustus 1998 600.000 kilogram steekvast zuiveringsslib over te brengen naar Scoribel N.V. te Seneffe in België. De overbrenging heeft tot doel dat het zuiveringsslib wordt ingezet bij Holcim (voorheen: Ciments d’Obourg) als brandstof voor cementovens en als grondstof ten behoeve van de fabricage van klinker (een grondstof voor cement), afhankelijk van de samenstelling van de afvalstroom in wisselende verhouding. In de kennisgeving is vermeld dat de onderhavige afvalstoffen zijn bestemd voor nuttige toepassing.
2.2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bij besluit van 27 januari 1998 tegen de voorgenomen overbrenging van het steekvaste zuiveringsslib naar België gemaakte bezwaar gehandhaafd, met als motivering dat er geen sprake is van nuttige toepassing, zodat bezwaar wordt gemaakt vanwege een onjuiste indeling. Verweerder heeft daarbij doorslaggevend geacht, dat de voorbehandeling die de afvalstoffen na overbrenging bij het bedrijf van Scoribel N.V. ondergaan, moet worden aangemerkt als eerste handeling.
2.3. Appellante bestrijdt dat er sprake is van een onjuiste indeling van de kennisgeving, omdat de verwerking van de afvalstoffen in België dient te worden aangemerkt als nuttige toepassing en niet als verwijdering. Zij voert hiertoe aan dat verweerder ten onrechte de voorbehandeling bij haar bedrijf van de overgebrachte afvalstoffen als eerste handeling in het verwerkingsproces, in de zin van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 3 april 2003 in de zaak C-116/01 (Verol Recycling Limburg B.V.), heeft aangemerkt. Bij een verwerkingsproces als het onderhavige dient de inzet van de afvalstoffen als brandstof voor de cementovens en als grondstof in het productieproces van klinker in de cementfabriek als eerste handeling in het verwerkingsproces te worden aangemerkt. Dit is naar de mening van appellante immers de bewerking op de plaats van bestemming waarvan het Hof in genoemd arrest spreekt. Volgens appellante is de inzet van de afvalstoffen in de cementindustrie bepalend voor het antwoord op de vraag of sprake is van nuttige toepassing of verwijdering. Gelet op de gelijktijdige inzet van de afvalstoffen als brandstof en als grondstof in dit verwerkingsproces, waarbij sprake is van een volledige benutting van de ingezette afvalstoffen, zodat met een lagere inzet van primaire brand- en grondstoffen kan worden volstaan, is volgens appellante sprake van een volledige nuttige toepassing. Vanwege deze gelijktijdige inzet in het verwerkingsproces dient er een totaal beoordeling plaats te vinden en is er geen plaats voor een beoordeling als eerste handeling als verweerder heeft gedaan. Subsidiair betoogt appellante dat er, ook wanneer alleen naar de inzet van de afvalstoffen als brandstof wordt gekeken, sprake is van een handeling van nuttige toepassing.
2.4. Het Hof heeft in zijn arrest van 3 april 2003 in de zaak C-116/01 het volgende voor recht verklaard.
Blijkens de Richtlijn en de Verordening moet een verwerkingsproces van afvalstoffen dat in de praktijk achtereenvolgens meerdere fasen van nuttige toepassing of verwijdering kan omvatten niet globaal als één enkele handeling worden beschouwd, maar dient voor de toepassing van de Verordening aan elke fase een kwalificatie te worden gegeven wanneer zij op zich zelf een afzonderlijke handeling vormt.
Wanneer de vraag van de kwalificatie van een verwerking van afvalstoffen voor de toepassing van de Verordening rijst, is alleen de kwalificatie van de eerste handeling die de afvalstoffen na hun overbrenging moeten ondergaan, relevant om het doel van die overbrenging te bepalen. Wanneer de Verordening het heeft over de overbrenging van afvalstoffen en onderscheid maakt tussen overbrengingen van afvalstoffen bestemd voor verwijdering en die van afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing, doelt zij immers op de bewerking die deze afvalstoffen moeten ondergaan wanneer zij op hun plaats van bestemming zijn aangekomen, en niet op de bewerkingen die de aldus behandelde afvalstoffen of de resten ervan later eventueel kunnen ondergaan, welke bewerkingen overigens in een andere verwerkingsinstallatie en na een nieuwe overbrenging kunnen plaatsvinden.
2.5. Het Hof heeft in zijn arrest van 27 februari 2002 in de zaak C-6/00 (Abfall Service AG) en in zijn beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 (Oliehandel Koeweit B.V. en anderen) voor recht verklaard dat, teneinde te bepalen of het gaat om een verwijderingshandeling of om een handeling van nuttige toepassing in de zin van de Richtlijn, van geval tot geval moet worden nagegaan of het belangrijkste doel van de betrokken handeling is, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen, doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, in welk geval de handeling als een nuttige toepassing moet worden aangemerkt.
2.6. De Afdeling stelt voorop dat voor de beoordeling van de onderhavige overbrenging van afvalstoffen het kennisgevingsformulier als uitgangspunt heeft te gelden. Uit het kennisgevingsformulier volgt dat de onderhavige afvalstoffen, 600.000 kilogram steekvast zuiveringsslib, door Gentenaar Cleaning B.V. worden overgebracht naar Scoribel N.V. te Seneffe in België, zijnde het bedrijf van appellante, teneinde een voorbehandeling te ondergaan, alvorens de afvalstoffen worden ingezet in de cementindustrie van Holcim. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat bij het bedrijf van appellante naast de in het kennisgevingsformulier genoemde afvalstoffen ook andere stromen van afvalstoffen ten behoeve van de inzet in de cementindustrie worden geaccepteerd. Na overbrenging worden de in de kennisgeving bedoelde afvalstoffen in meerdere of mindere mate gemengd met andere afvalstoffen dan wel wordt de aard en/of samenstelling van de overgebrachte afvalstoffen gewijzigd, zodanig dat een zo homogeen mogelijk product wordt verkregen dat vervolgens direct inzetbaar is in de cementindustrie bij Holcim, op de wijze zoals ter zitting door appellante is beschreven. Gebleken is dat deze voorbehandeling dient om afval te bewerken wanneer de fysische eigenschappen, de chemische samenstelling of de verpakkingsvorm een probleem kunnen opleveren bij rechtstreeks gebruik van de afvalstoffen als substitutiebrandstof en als grondstof in de cementindustrie. Volgens appellante is namelijk vereist dat de door haar aan Holcim geleverde afvalstoffen homogeen, regelmatig van kwaliteit en direct bruikbaar zijn. Daarmee is het voorbehandelingsproces volgens appellante specifiek gericht op de ingangscriteria van Holcim.
Hoewel van de zijde van appellante ter zitting is verklaard, dat de op grond van de onderhavige kennisgeving overgebrachte afvalstoffen als totaal uiteindelijk ingezet worden in de cementindustrie, is naar het oordeel van de Afdeling komen vast te staan dat de aard en/of samenstelling van deze overgebrachte afvalstoffen door de voorbehandeling bij het bedrijf van appellante wordt gewijzigd. Als gevolg hiervan ontstaan immers uit verschillende afvalstromen, waaronder de afvalstoffen waarop de onderhavige kennisgeving betrekking heeft, nieuw samengestelde stromen van afvalstoffen die wat aard en samenstelling betreft geschikt zijn gemaakt voor directe inzet in de cementindustrie van Holcim, welk bedrijf zich op een andere locatie op een afstand van ongeveer 23 kilometer van het bedrijf van appellante bevindt.
2.6.1. Voor de beantwoording van de vraag of er in het onderhavige geval sprake is van een verwijderingshandeling dan wel een handeling van nuttige toepassing is naar het oordeel van de Afdeling, nu sprake is van een verwerkingsproces van de in de kennisgeving genoemde afvalstoffen dat uit meerdere fasen bestaat, mede bezien in het licht van hetgeen het Hof in zijn arrest van 3 april 2003 in de zaak C-116/01 voor recht heeft verklaard, de handeling die deze afvalstoffen direct na overbrenging bij het bedrijf van appellante ondergaan, wanneer zij op hun plaats van bestemming zijn aangekomen, van betekenis. Niet van belang daarbij zijn de bewerkingen die de aldus behandelde afvalstoffen later in de verwerkingsinstallatie van Holcim ondergaan.
Gelet op het voorbehandelingsproces zoals dat in r.o. 2.6 is beschreven, alsmede op de omstandigheid dat dit proces noodzakelijk is om de inzet van de afvalstoffen als brandstof voor de cementovens en als grondstof in het productieproces van klinker bij Holcim mogelijk te maken, is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een afzonderlijke handeling. De omstandigheid dat Scoribel N.V. inmiddels een dochteronderneming is van Holcim noch de overige in dit opzicht door appellante genoemde omstandigheden rechtvaardigen de conclusie, dat ten aanzien van de verschillende bewerkingen van de in de kennisgeving genoemde afvalstoffen niettemin gesproken moet worden van één procédé, hetwelk bepalend is voor de kwalificatie van de overbrenging.
2.6.2. Nu blijkens de kennisgeving ter beoordeling staat de behandeling van steekvast zuiveringsslib in het bedrijf van appellante en deze behandeling, gezien het voorgaande, slechts bestaat uit het mengen met andere afvalstoffen dan wel het wijzigen van de aard en/of de samenstelling van de overgebrachte afvalstoffen teneinde een zo goed mogelijk homogeen product te krijgen dat vervolgens direct inzetbaar is in de cementindustrie, is de Afdeling van oordeel dat de over te brengen afvalstoffen als zodanig bij het bedrijf van appellante niet nuttig worden toegepast, zodat derhalve sprake is van een verwijderingshandeling. Dat de aldus samengestelde afvalstoffen vervolgens van het bedrijf van appellante naar de cementindustrie worden overgebracht om aldaar te worden ingezet als brandstof en als grondstof, hetgeen mogelijk als een handeling van nuttige toepassing kan worden aangemerkt, doet aan het voorgaande niet af. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder terecht bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van de in de kennisgeving bedoelde afvalstoffen op grond van een onjuiste indeling op het kennisgevingsformulier.
2.7. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2005
159.