Uitspraak
200406771/1.
Datum uitspraak: 9 maart 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Aalburg
(hierna: het college),
2. [appellante sub 2], gevestigd te Wijk en Aalburg,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2004, heeft het college van burgemeester en wethouders van Aalburg het wijzigingsplan "Rivelstaat 2003" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 8 juni 2004, nummer 985115, beslist over de goedkeuring van het wijzigingsplan.
Tegen dit besluit hebben het college bij brief van 10 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2004, en [appellante sub 2]. bij brief van 13 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 16 augustus 2004, beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 13 september 2004.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en [appellante sub 2]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2005, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G. Verweij en D.S.H. Plaggenmarsch-Fluit, ambtenaren van de gemeente, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. J.H. Hartman, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. B.C. Coolen, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voorzover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij de beslissing omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan overigens niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Met het plan wordt beoogd de vestiging van een agrarisch bedrijf mogelijk te maken op gronden aan de Rivelstraat. Het plan voorziet daartoe in wijziging van de in het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 1999" voor deze gronden opgenomen juridisch-planologische regeling, door op de plankaart een bouwperceel aan te duiden.
2.3. Verweerder acht het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft daaraan goedkeuring onthouden. Hij stelt zich op het standpunt dat nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf ter plaatse op grond van het streekplan niet is toegestaan. Verweerder heeft geen zwaarwegende en dringende redenen aanwezig geacht die noopten tot het volgen van de procedure om van het streekplan af te wijken. Hij stelt in dit verband dat het door het gemeentebestuur verrichte onderzoek naar een vrijkomende agrarische bedrijfslocatie te beperkt in opzet en daarom ontoereikend is.
2.3.1. Het college en [appellante sub 2]. stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring aan het plan heeft onthouden. Zij voeren aan dat verweerder recent goedkeuring heeft verleend aan de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden, zodat het onredelijk is om nu verdergaande eisen te stellen. Daarbij wijzen zij erop dat verweerder niet heeft gereageerd op vele soortgelijke plannen die weliswaar geen goedkeuring behoefden maar wel ter kennisneming aan verweerder zijn toegezonden. Voorts wordt volgens appellanten door verweerder miskend dat gedurende de periode 2001-2003 is gezocht naar een vrijkomende agrarische bedrijfslocatie. Ook uit de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2003 inzake 200300052/1 blijkt dat geen vrijkomende agrarische bedrijfslocaties beschikbaar zijn, aldus appellanten. Zij stellen dat verweerder terzake onvoldoende eigen, aanvullend onderzoek heeft verricht. Voorts heeft hij volgens hen onvoldoende gemotiveerd waarom in het geval het plan in strijd met het streekplanbeleid wordt geacht, gelet op de betrokken belangen, afwijking van dit beleid niet tot de mogelijkheden behoort. In dat verband wijzen zij erop dat het perceel al enige tijd volledig in gebruik is. [appellante sub 2] stelt in dit verband schade te lijden doordat zij vertrouwend op de goede afloop de gronden heeft aangekocht en de teeltactiviteiten heeft gestart. Appellanten stellen voorts dat verweerder onvoldoende is ingegaan op de in het kader van de toepassing van artikel 10:30 van de Algemene wet bestuursrecht gegeven reactie van het college inzake vrijkomende agrarische bedrijfslocaties. Het bestreden besluit is volgens hen eveneens gebrekkig gemotiveerd nu daarin niet is ingegaan op het Gebiedsplan Wijde Biesbosch waarin nieuwvestiging niet op voorhand ondenkbaar of onbespreekbaar wordt geacht.
2.3.2. Het wijzigingsplan is gebaseerd op artikel 30, derde lid, van het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 1999" (hierna: het bestemmingsplan) dat, in zoverre, bij besluit van 7 november 2000 door verweerder is goedgekeurd. Met het bestaan van de door verweerder goedgekeurde wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Niet in geschil is dat het wijzigingsplan voldoet aan de in het bestemmingsplan gestelde voorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van verweerder onverlet om in de besluitvorming omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd. Daarbij kan onder meer een rol spelen dat het provinciale ruimtelijke beleid sinds het besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan is gewijzigd. Het karakter van de toetsing van een wijzigingsplan door het college van gedeputeerde staten brengt immers in beginsel met zich dat alle feiten en omstandigheden die zich tot aan het nemen van het besluit omtrent de goedkeuring hebben voorgedaan in aanmerking moeten worden genomen. Op het tijdstip dat verweerder besloot omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan gold het streekplan 'Noord-Brabant 1992'. Op het tijdstip dat verweerder besloot omtrent de goedkeuring van het wijzigingsplan gold echter het streekplan 'Brabant in Balans'. Verweerder diende bij het bestreden besluit dan ook aan het laatstgenoemde streekplan te toetsen. In het betoog van appellanten dat het wijzigingsplan gebaseerd is op een recent bestemmingsplan heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling geen grond behoeven te zien om niet aan het van kracht zijnde streekplan te toetsen. Daarbij merkt de Afdeling op dat sinds de goedkeuring van het bestemmingsplan ruim drieënhalf jaar is verstreken.
Het betrokken perceel ligt in een gebied met de streekplanaanduiding "Agrarische hoofdstructuur, hoofdzone landbouw, subzone AHS-overig". In het streekplan is in paragraaf 3.2 vermeld dat ten aanzien van agrarische bedrijfslocaties zuinig ruimtegebruik voorop staat. Centraal staat daarbij het hergebruik van vrijkomende bouwblokken boven het toestaan van nieuwe bouwblokken. Ten aanzien van de "Agrarische hoofdstructuur, hoofdzone landbouw" houdt het beleid van het streekplan volgens paragraaf 3.4.8 in, voor zover hier van belang, dat nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf in de AHS-landbouw uitsluitend is toegestaan voor intensieve veehouderijbedrijven in een veeverdichtingsgebied en op duurzame projectlocaties voor intensieve veehouderij, voor glastuinbouwbedrijven in de vestigingsgebieden glastuinbouw, en voor grondgebonden veehouderijen in West-Brabant, als dat noodzakelijk is voor de verplaatsing van een grondgebonden veehouderij uit Midden- en Oost-Brabant. In de behoefte aan locaties voor nieuwe bedrijven kan volgens het streekplan worden voorzien door gebruik te maken van voormalige agrarische bouwblokken.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder het beleid voert dat indien deze bouwblokken aantoonbaar niet beschikbaar zijn, dan wel indien zich andere bijzondere omstandigheden voordoen, met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid als neergelegd in het streekplan een uitzondering kan worden gemaakt op het streekplanbeleid ten aanzien van nieuwvestiging van agrarische bedrijven. De Afdeling acht het hiervoor weergegeven beleid in het algemeen niet onredelijk.
Het bedrijf ten behoeve waarvan het wijzigingsplan is opgesteld, is geen bedrijf als genoemd in het hierboven weergegeven beleid ten aanzien waarvan onder voorwaarden nieuwvestiging is toegestaan. Nu het plan niettemin voorziet in nieuwvestiging, is dit in strijd met het provinciale beleid. Appellanten konden hiervan op de hoogte zijn. De Afdeling acht bij de beoordeling van de vraag of voldoende is aangetoond dat geen voormalige agrarische bouwblokken beschikbaar zijn, van belang de mate waarin en de wijze waarop appellanten onderzoek hebben verricht naar het bestaan van deze bouwblokken. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting bestaat dit onderzoek uit twee brieven van Hofstede Makelaardij uit februari 2002 en september 2002, waarin in algemene zin wordt gesteld dat in het buitengebied van de gemeente Aalburg geen of nauwelijks vrijkomende agrarische bouwblokken beschikbaar zijn. Uit deze ten tijde van het bestreden besluit beschikbare onderzoeksgegevens blijkt, anders dan appellanten stellen, niet dat gedurende een aaneengesloten periode en binnen een groter gebied dan het grondgebied van de gemeente Aalburg is gezocht naar vrijkomende agrarische bouwblokken. Het enkele feit dat het onderzoek is verricht door een regionale makelaardij, betekent niet dat uit het onderzoek blijkt dat ook in de regio geen vrijkomende agrarische bouwblokken beschikbaar waren. In het onderzoek is voorts niet ingegaan op de geschiktheid van de, blijkens het verhandelde ter zitting, wel vrijkomende agrarische bouwblokken. Ook overigens is het onderzoek niet aan de hand van concrete feiten onderbouwd. Gelet op de uit het onderzoek blijkende beperkte onderzoeksperiode en het beperkte zoekgebied alsmede het globale karakter van het onderzoek, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich bij zijn besluit in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gemeentebestuur niet heeft aangetoond dat geen voormalige agrarische bouwblokken beschikbaar zijn. Verweerder heeft zich voorts op goede gronden op het standpunt gesteld dat het aan appellanten is om te onderbouwen dat afwijking van het streekplan in dit geval gerechtvaardigd is. Anders dan appellanten stellen volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2003, 200300052/1 niet dat geen voormalige agrarische bouwblokken beschikbaar zijn. Daarin is slechts overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat het gemeentebestuur zich in dat geval niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen gebruik kon worden gemaakt van een bestaand, op de plankaart aangeduid agrarisch bouwperceel.
Bovendien betrof dit een wijzigingsplan dat niet ter goedkeuring aan verweerder behoefde te worden voorgelegd en waren binnen het kader van die beroepsprocedure alleen de in het bestemmingsplan zelf gestelde voorwaarden aan de orde en niet het provinciale beleid ten aanzien van nieuwvestiging van agrarische bedrijven.
Voorzover appellanten stellen dat er in dit geval, gelet op de bijzondere feiten en omstandigheden, niettemin aanleiding voor verweerder bestond om van het streekplan af te wijken, overweegt de Afdeling als volgt. Het feit dat verweerder niet heeft gereageerd op soortgelijke plannen die niet ter goedkeuring aan hem behoefde te worden voorgelegd maar ter informatie aan hem zijn gezonden, betekent niet dat het appellanten erop mochten vertrouwen dat verweerder ten behoeve van de goedkeuring van dit plan van het streekplan zou afwijken. Daarbij is van belang dat, gezien de aard van de bevoegdheid tot afwijking van het streekplan, door verweerder bij ieder plan afzonderlijk moet worden afgewogen of, gelet op de omstandigheden van dat geval en in aanmerking genomen de betrokken belangen, aanleiding bestaat om van deze bevoegdheid gebruik te maken. De omstandigheid dat het perceel al enige tijd volledig in gebruik is, betekent evenmin dat appellanten erop mochten vertrouwen dat verweerder van zijn afwijkingsbevoegdheid gebruik zou maken. Daarbij is van belang dat dit gebruik, afgezien van de tunnelkassen waarvoor tijdelijk vrijstelling op grond van artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is verleend, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in strijd met het bestemmingsplan plaatsvond. De door [appellante sub 2]. in dit verband gestelde schade is het gevolg van de beslissing van appellante om vooruitlopend op het afronden van de benodigde procedures reeds investeringen te doen en komt derhalve voor haar rekening. Voorts is niet gebleken dat deze schade dermate groot is dat verweerder bij zijn belangenafweging daaraan in redelijkheid een doorslaggevend gewicht had moeten toekennen.
Voorzover appellanten stellen dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd, overweegt de Afdeling als volgt. In het bestreden besluit is verweerder uitvoerig op de door het gemeentebestuur in het kader van artikel 10:30 van de Algemene wet bestuursrecht ingebrachte reactie ingegaan. Daarbij is ook ingegaan op het concept van het Gebiedsplan Wijde Bieschbosch en is aangegeven dat ook in dit toekomstige provinciale beleid voor nieuwvestiging nadrukkelijk is vereist dat is aangetoond dat geen hergebruik van een bestaande agrarische bedrijfslocatie kan worden gemaakt. Overigens wijst de Afdeling erop dat dit Gebiedsplan ten tijde van het nemen van het goedkeuringsbesluit nog geen geldend provinciaal beleid was en reeds hierom geen basis kon vormen om van het streekplan af te wijken.
2.3.3. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
De beroepen zijn ongegrond.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C. Rop, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Rop
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2005
417.