Uitspraak
200406961/1.
Datum uitspraak: 16 maart 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
"Marlinz Investment Group Holding B.V."(hierna: Marlinz),
gevestigd te Rotterdam,
2. [appellanten sub 2], gevestigd te Rotterdam,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2003 heeft de gemeenteraad van Rotterdam, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 30 september 2003, het bestemmingsplan "Katendrecht-Pols" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 29 juni 2004,
kenmerk DRM/ARB/03/16662A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 19 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 20 augustus 2004, en appellanten sub 2 bij brief van 20 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 23 augustus 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 27 oktober 2004 heeft verweerder medegedeeld in de inhoud van de ingediende beroepschriften geen aanleiding te zien tot het indienen van een verweerschrift.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2005, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door Y.A. de Boer, appellanten sub 2, in de persoon van [een van de appellanten], bijgestaan door Y.A. de Boer, en verweerder, vertegenwoordigd door L. Berkemeijer, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Rotterdam, vertegenwoordigd door mr. K.I. Siem en P.C. van de Helm, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het plan voorziet in de ontwikkeling van het Polsgebied van Katendrecht tot een gemengd woon-, werk- en recreatiegebied.
Het plangebied wordt begrensd door de Rijnhaven, Veerlaan, Rijnhavenstraat, Maashaven en Hillelaan.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
Marlinz
2.3. Marlinz stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de aanduiding "H=IV", die betrekking heeft op het perceel Bananenstraat 5-7 met de bestemming "Gemengde Doeleinden I" en aan de aanduiding "H=III", die betrekking heeft op het perceel Brede Hilledijk 99 met de bestemming "Gemengde Doeleinden III". Appellante kan zich er niet mee verenigen dat de maximaal toegestane bouwhoogte hier achtereenvolgens 60 meter en 48 meter bedraagt. Zij stelt dat bij het bepalen van de bouwhoogten in het plangebied ten onrechte het Santos pakhuis en de Latensteijn silo medebepalend zijn geweest. Het Santos pakhuis blijft ook bij een toegestane bouwhoogte van 70 meter optimaal in beeld, aldus appellante, en de Latensteijn silo is volgens haar naar objectieve maatstaven lelijk en het behoud van het zicht op dit bouwwerk zou daarom geen reden mogen vormen de toegestane bouwhoogte te beperken tot de in het plan voorziene hoogten. Zij wijst er voorts op dat de gemeenteraad ten onrechte is afgeweken van het advies van de raadscommissie voor Fysieke Infrastructuur en Verkeer om de bouwhoogte hier te verhogen tot 70 meter. Daarnaast stelt appellante dat zij erop mocht vertrouwen dat de hoogte die volgens het gemeentelijke hoogbouwbeleid is toegestaan zou worden toegepast en dat uitvoering zou worden gegeven aan het uitgangspunt om aan de Brede Hilledijk ter hoogte van de gronden van appellante te voorzien in een opvallend hoog bouwwerk.
2.3.1. De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat het Polsgebied van Katendrecht deel uitmaakt van een gebied waarvoor als gemeentelijke beleid geldt dat tot een hoogte van 70 meter mag worden gebouwd. De dynamiek van het plangebied is in dat geval bepalend voor de toegestane bouwhoogte, aldus de gemeenteraad. Hij heeft gesteld dat in dit geval de coulissewerking en de bijzondere gebouwen in het Polsgebied daarbij een rol hebben gespeeld.
2.3.2. Verweerder heeft geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft de desbetreffende aanduidingen goedgekeurd. Verweerder stelt dat de gemeenteraad ruimtelijk heeft gemotiveerd op welke gronden een maximale bouwhoogte van achtereenvolgens 60 meter en 48 meter is toegestaan. Hij wijst er op dat de Rijksdienst voor de Monumentenzorg aandacht heeft gevraagd voor een zorgvuldige inpassing van historisch waardevolle elementen in het plangebied.
2.3.3. Niet in geschil is dat voor het perceel aan de Brede Hilledijk 99 een maximale bouwhoogte van 48 meter is voorgeschreven. Het perceel ligt aan de noordkant van de Brede Hilledijk, waar het plan voorziet in een strook bebouwing tot een maximale hoogte van 48 meter. Ter plaatse van het perceel van appellante maakt het plan ingevolge artikel 5, derde lid, onder d en e, van de planvoorschriften, bebouwing met een maximale bouwhoogte van 48 meter mogelijk die bestaat uit één of meer basementen met een maximale bouwhoogte van 18 meter, met één of meer accenten.
Voorts is niet in geschil dat voor het perceel aan de Bananenstraat 5-7 een maximale bouwhoogte van 60 meter is voorgeschreven. Het perceel ligt aan de zuidkant van de Brede Hilledijk, waar het plan voorziet in een strook bebouwing tot een hoogte van 60 meter. Ingevolge artikel 3, derde lid, onder e en f, van de planvoorschriften, bestaat deze bebouwing uit één of meer basementen met een maximale bouwhoogte van 25 meter, met één of meer accenten.
In de plantoelichting is een dwarsdoorsnede van het plangebied opgenomen, waaruit blijkt dat de verschillende bouwhoogtes die zijn toegestaan zijn afgeleid van de hoogte van de te handhaven monumentale gebouwen, te weten het Santos pakhuis en de Latensteijn silo. Het pakhuis en de silo springen er door hun afwijkende hoogte en massiviteit duidelijk uit als bijzondere objecten, aldus de plantoelichting.
Het Santos pakhuis ligt aan de noordkant van de Brede Hilledijk, op een afstand van ongeveer 35 meter van het perceel Brede Hilledijk 99 en op een afstand van ongeveer 50 meter van het perceel Bananenstraat 5-7. Het pakhuis is 30 meter hoog. De Latensteijn silo is het laatste gebouw van de strook bebouwing die is voorzien aan de noordkant van de Brede Hilledijk en ligt op een afstand van ongeveer 200 meter van Brede Hilledijk 99. De silo heeft een hoogte van 48 meter, met daarop een glazen opbouw van 12 meter.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder in redelijkheid goedkeuring kunnen verlenen aan de keuze van de gemeenteraad om de in het plan voorziene bouwhoogte aan te passen aan de hoogte van het Santos pakhuis en de Latensteijn silo. De stelling van appellante dat de silo naar objectieve maatstaven lelijk is, wat daarvan ook zij, kan hier niet aan af doen, aangezien de waarde van dit gebouw blijkens de plantoelichting gezocht moet worden in de beeldbepalendheid ervan. De Afdeling neemt voorts in aanmerking dat de Latensteijn silo blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting op korte termijn als gemeentelijk monument zal worden aangewezen en dat de Rijksdienst voor de Monumentenzorg aandacht heeft gevraagd voor een zorgvuldige inpassing van historisch waardevolle elementen in het plangebied.
2.3.4. Ten aanzien van de stelling van appellante dat de gemeenteraad ten onrechte is afgeweken van het advies van de raadscommissie overweegt de Afdeling het volgende. De bevoegdheid om bestemmingen en voorschriften voor gronden vast te stellen komt ingevolge de WRO toe aan de gemeenteraad. In de WRO noch in een andere wettelijke regeling is een voorschrift aan te wijzen op grond waarvan de gemeenteraad is gehouden een advies van een raadscommissie ten aanzien van de voorschriften van een bestemmingsplan te volgen.
2.3.5. Ten aanzien van het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel, overweegt de Afdeling dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de gemeenteraad verwachtingen zijn gewekt dat het plan in hoogbouw ter plaatse van de gronden van appellante zou voorzien. De gemeenteraad heeft bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging, dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten. Ook aan het gemeentelijke hoogbouwbeleid heeft appellante geen gerechtvaardigde verwachting ten aanzien van de bouwhoogte kunnen ontlenen. Volgens het Hoogbouwbeleid 2000-2010, zoals vastgesteld door de gemeenteraad op 14 december 2000, behoort Katendrecht niet tot een hoogbouwzone, maar tot "de rest van de stad". Voor dit gebied geldt dat alleen in geval van gemotiveerde uitzonderingen hoger dan 70 meter mag worden gebouwd. Het bouwen tot een hoogte van 70 meter wordt in de betreffende bestemmingsplannen geregeld. Gelet hierop dient de genoemde hoogte van 70 meter niet, zoals appellante veronderstelt, te worden beschouwd als uitgangspunt voor wat is toegestaan, maar veeleer als de maximumhoogte die hier zonder nadere motivering is toegestaan.
Gelet op het voorgaande bestond voor verweerder geen aanleiding om op grond van het niet honoreren van door de gemeenteraad gewekte gerechtvaardigde verwachtingen, goedkeuring aan het plan te onthouden.
2.4. Appellante stelt voorts dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan de zinsnede "Het parkeren dient bij voorkeur geheel ondergronds gerealiseerd te worden" in de artikelen 3, 4, en 5 van de planvoorschriften. Zij acht het ongebruikelijk om in een bestemmingsplan limieten te stellen aan ondergronds bouwen. Volgens appellante wordt nu de flexibiliteit van het plan aangetast doordat het aantal parkeerlagen niet kan worden afgestemd op het aantal bouwlagen boven de grond.
2.4.1. De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat het aantal toegestane bouwlagen in de grond niet beperkt is en dat daartoe ook geen noodzaak bestaat.
2.4.2. Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan deze zinsnede omdat niet is aangegeven tot welke diepte parkeervoorzieningen kunnen worden verwezenlijkt. Volgens verweerder dient een beperking ten aanzien van de diepte in de voorschriften te worden opgenomen.
2.4.3. Ingevolge de beschrijving in hoofdlijnen van artikel 3, eerste lid en artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften, dient het parkeren bij voorkeur geheel ondergronds te worden verwezenlijkt. Blijkens het hoofdstuk Verkeer en infrastructuur van de plantoelichting is het de bedoeling dat het aantal parkeerplaatsen wordt gebaseerd op de parkeernormen uit de gemeentelijke bouwverordening. Voorts zullen voor arbeids- en bezoekersintensieve functies in het gebied de maximum parkeernormen gelden zoals deze binnen de regio voor openbaar vervoersknooppunten zijn geformuleerd op grond van het Regionaal Verkeers- en Vervoersplan, aldus de plantoelichting.
Deze normen zijn niet vastgelegd in de planvoorschriften. Evenmin zijn in de planvoorschriften op andere wijze beperkingen gesteld aan de mogelijkheid ondergronds parkeerplaatsen te verwezenlijken. Op grond van de planvoorschriften is het derhalve mogelijk meer parkeerplaatsen te verwezenlijken dan blijkens de plantoelichting wenselijk wordt geacht. Verweerder heeft het plan op dit punt terecht in strijd met de rechtszekerheid geacht.
In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan dit gedeelte van het plan.
Het beroep van Marlinz is in zoverre ongegrond.
2.5. Tenslotte stelt appellante dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden I" en het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden III" omdat daarmee een langzaam verkeerscircuit mogelijk wordt gemaakt op haar percelen. Zij voert aan dat de bebouwingsmogelijkheden ter plaatse hierdoor mogelijk worden beperkt en dat het plan onvoldoende zekerheid biedt ten aanzien van de plaats waar het verkeerscircuit zal worden verwezenlijkt.
2.5.1. De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat bouwblokken niet te lang mogen zijn in verband met de bereikbaarheid van het achterliggende gebied en de beleving van de straat. Voorts heeft hij gesteld dat de wenselijke opbouw van het gebied bestaat uit enkele doorgaande routes in de lengterichting en haaks daarop dwarsroutes.
2.5.2. Verweerder heeft geen reden gezien de plandelen in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft deze goedgekeurd. Hij heeft het standpunt van de gemeenteraad niet onjuist geacht. Voorts heeft hij erop gewezen dat indien gronden nodig zijn voor de verwezenlijking van de verkeersroute, eerst overeenstemming met de eigenaar moet worden bereikt over de verwerving daarvan.
2.5.3. Ingevolge artikel 3, derde lid, onder m, van de planvoorschriften, dienen binnen de bestemming "Gemengde doeleinden I", die onder meer betrekking heeft op het perceel Bananenstraat 5-7, vanuit de Brede Hilledijk tenminste drie dwarsstraten in zuidelijke richting naar de Maashaven te worden verwezenlijkt. Ingevolge artikel 5, derde lid, onder m, van de planvoorschriften, dienen binnen de bestemming "Gemengde doeleinden III", die onder meer betrekking heeft op het perceel Brede Hilledijk 99, vanuit de Brede Hilledijk tenminste drie dwarsstraten in noordelijke richting naar de Rijnhaven te worden verwezenlijkt. Het plan maakt aldus mogelijk dat een of meer van deze dwarsstraten over de percelen van appellante zullen lopen.
De plankaart voorziet in de aanduiding "langzaam verkeerscircuit indicatief" op de percelen Brede Hilledijk 99 en Bananenstraat 5-7. Ter zitting is door de gemeenteraad betoogd dat de op de plankaart aangegeven aanduidingen indicatief zijn in die zin dat aan weerszijden tien meter van de aangegeven plaats kan worden afgeweken.
De Afdeling stelt vast dat deze aanduidingen in de planvoorschriften niet worden geregeld. Gelet hierop komt aan de aanduidingen geen juridische betekenis toe. Nu het plan voorziet in dwarsstraten op de gronden met de bestemmingen "Gemengde doeleinden I" en "Gemengde doeleinden III" zonder enige duidelijkheid te verschaffen over het maximaal toegestane aantal straten en de ligging daarvan, acht de Afdeling het plan in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Door de plandelen niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb.
Het beroep van Marlinz is in zoverre gegrond.
[appellanten sub 2]
2.6. [appellanten sub 2] stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Gemengde Doeleinden III" dat betrekking heeft op het perceel aan de Brede Hilledijk 97B. Appellanten kunnen zich er niet mee verenigen dat het daar gevestigde benzinestation niet als zodanig is bestemd. Zij stellen dat de gemeenteraad ten onrechte vooruitloopt op nieuw beleid voor motorbrandstoffenstations. Voorts stellen zij dat het gemeentebestuur nog geen voorstel heeft gedaan voor een vervangende plaats, ondanks een door het ministerie van Economische Zaken gestelde randvoorwaarde dat aan niet als zodanig bestemde bedrijven een alternatieve plaats dient te worden geboden. Tot slot betwijfelen appellanten de financiële haalbaarheid van het plan, omdat volgens hen onvoldoende rekening is gehouden met verwervings- en verplaatsingskosten.
2.6.1. De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat een benzinestation ter plaatse onwenselijk is omdat dit een grote onderbreking in de continuïteit van de wanden van het Polsgebied vormt. Voorts heeft hij gesteld dat een benzinestation niet past bij het karakter van de Brede Hilledijk als de entree van Katendrecht en bij het verblijfskarakter van het binnengebied.
2.6.2. Verweerder heeft geen reden gezien het plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het goedgekeurd. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad voldoende heeft onderbouwd waarom het benzinestation niet past binnen het stedenbouwkundige plan voor het gebied. Voorts is hij er vanuit gegaan dat het gemeentebestuur zich zal inspannen om in overleg met appellanten een voor de onderneming passende oplossing te zoeken. De financiële uitvoerbaarheid van het plan acht hij voldoende gewaarborgd.
2.6.3. Vast staat dat het plandeel met de bestemming "Gemengde Doeleinden III" ingevolge artikel 5, tweede lid, van de planvoorschriften, niet voorziet in een benzinestation.
In geschil is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen overwegen dat het niet als zodanig bestemmen van het benzinestation niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling overweegt te dien aanzien dat legaal bestaand gebruik positief moet worden bestemd, tenzij een andere bestemming is gerechtvaardigd en aannemelijk is dat deze andere bestemming binnen de planperiode zal worden verwezenlijkt. De Afdeling wijst er daarbij op dat de gemeenteraad een grote vrijheid toekomt bij het vaststellen van bestemmingen en voorschriften voor gronden.
Blijkens de plantoelichting wordt het Polsgebied gezien als een kans- en aandachtsgebied, waar geïnvesteerd dient te worden in de ontwikkeling van een hoogwaardig openbaar gebied en kansen geschapen moeten worden voor functieverandering, intensivering van gebruik en menging van wonen, werken en recreëren. De entree van Katendrecht moet aantrekkelijker en sociaal veiliger worden, aldus de plantoelichting. De Afdeling acht dit in de plantoelichting opgenomen beleid niet onredelijk.
Verweerder heeft in redelijkheid het standpunt van de gemeenteraad kunnen volgen dat een benzinestation ter plaatse uit stedenbouwkundig oogpunt niet passend is, omdat het een onderbreking vormt in de beoogde continuïteit van de bebouwing.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de mogelijkheden voor appellanten om hun bedrijf te verplaatsen zeer beperkt zijn.
Verweerder heeft dit miskend. Hierdoor heeft verweerder de belangen van appellanten niet op een zorgvuldige wijze afgewogen tegen de belangen die zijn gediend met de verwezenlijking van het plan. Hierbij heeft de Afdeling betrokken dat het op de weg van verweerder lag om zich in zijn besluit niet uitsluitend te baseren op een toezegging van het gemeentebestuur dat het zich zal inspannen een passende oplossing te vinden, maar nader te onderzoeken welke mogelijkheden bestaan voor verplaatsing van het bedrijf en of het gemeentebestuur daadwerkelijk voornemens was deze toezegging gestand te doen. Het vorenstaande klemt te meer nu ter zitting is gebleken dat ook thans nog geen enkel uitzicht bestaat op een alternatieve vestigingsplaats. De stelling van verweerder dat het plan hoe dan ook uitvoerbaar is, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders, aangezien dat niet met zich brengt dat van het op een zorgvuldige wijze afwegen van belangen kan worden afgezien.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit op dit punt is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb. Reeds hierom behoeven de overige argumenten van appellanten geen bespreking.
Het beroep van [appellanten sub 2] is gegrond.
2.7. Gelet op al het vorenstaande dient het bestreden besluit te worden vernietigd voorzover het betrekking heeft op de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Gemengde Doeleinden I" en het plandeel met de bestemming "Gemengde Doeleinden III".
Nu rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding goedkeuring te onthouden aan deze plandelen.
2.8. Verweerder dient op navolgende wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van Marlinz gedeeltelijk en het beroep van [appellanten sub 2] geheel gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 29 juni 2004, DRM/ARB/03/16662A, voorzover het betreft het plandeel met de bestemming "Gemengde Doeleinden I" en het plandeel met de bestemming "Gemengde Doeleinden III";
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II. genoemde plandelen;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. verklaart het beroep van Marlinz voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1298,57, waarvan een bedrag van € 1288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan appellanten (€ 644,00 aan Marlinz en € 654,57 aan [appellanten sub 2];
VII. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 273,00 ieder afzonderlijk) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Neuwahl
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2005
280-448.