Uitspraak
200501676/1.
Datum uitspraak: 30 maart 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
[verzoekster], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2005 heeft verweerder krachtens artikel 18.12 van de Wet milieubeheer de bij besluit van 21 mei 1992 krachtens de Hinderwet aan verzoekster verleende revisievergunning en de bij besluit van 13 december 1994 krachtens de Wet milieubeheer aan verzoekster verleende veranderingsvergunning voor haar inrichting voor de verwerking van slachtafval op het perceel [locatie] te [plaats] ingetrokken per 4 april 2005. Verweerder heeft verzoekster bij dit besluit meegedeeld dat hij heeft besloten bestuursdwang toe te passen indien verzoekster op of na 4 april 2005 slachtafvalverwerkingsactiviteiten uitvoert en een last onder dwangsom opgelegd indien verzoekster na 4 april 2005 slachtafval in ontvangst neemt. In het besluit is verzoekster een termijn gegund tot 15 maart 2005 om aan te tonen dat zij de overtreding van een aantal aan de genoemde vergunningen verbonden voorschriften heeft beëindigd.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bezwaar gemaakt. Bij brief van 22 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 23 februari 2005, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 maart 2005, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. J.G.M. Roijers, advocaat te Rotterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.A. van Wijmen, advocaat te Zwolle en mr. M. van Dijk-Prakken, E.B.J. Lange, P.A. Tempelman, S. Boonstra en G.J.H. Ranter, gemachtigden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1.1. Het bestreden besluit berust op de stelselmatige overtreding van de voorschriften A.2.1 en A.2.2, verbonden aan de in 1992 verleende revisievergunning, en voorschrift B.6, verbonden aan de in 1994 verleende veranderingsvergunning.
Ingevolge voorschrift A.2.1 gelden, kort weergegeven, voor het equivalente geluidniveau ter hoogte van niet tot de inrichting behorende woningen grenswaarden van 50 dB(A) in de dagperiode, 45 dB(A) in de avondperiode en op zondagen en algemeen erkende feestdagen in de dagperiode en 40 dB(A) in de nachtperiode.
Ingevolge voorschrift A.2.2 gelden, kort weergegeven, voor het maximale geluidniveau voor dezelfde perioden en immissiepunten grenswaarden van respectievelijk 55, 50 en 45 dB(A). In afwijking hiervan zijn voor het maximale geluidniveau, veroorzaakt door transportbewegingen op het terrein van de inrichting voor dezelfde perioden en immissiepunten grenswaarden gesteld van respectievelijk 70, 65 en 60 dB(A).
In voorschrift B.6 is onder meer bepaald dat een (berekende) uurgemiddelde geurimmissieconcentratie van 1 g.e./m3 ter plaatse van woningen niet vaker dan 2% van de tijd (98-percentiel) mag worden overschreden.
2.2. Verzoekster betwijfelt of verweerder het bevoegd gezag is voor de onderhavige inrichting.
Ingevolge artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, heeft het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning krachtens artikel 8.1 voor een inrichting te verlenen, tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van de betrokken wetten voor degene die de inrichting drijft, geldende voorschriften.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 22 december 2004, nummer
200401590/1geoordeeld dat verweerder het bevoegd gezag is om te beslissen op een aanvraag om milieuvergunning voor de onderhavige inrichting. In hetgeen verzoekster heeft aangevoerd ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat het oordeel van de Afdeling niet of niet langer juist zou zijn. Gelet op het bepaalde in artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer is verweerder ten aanzien van de bestuursrechtelijke handhaving eveneens het bevoegd gezag.
200401590/1geoordeeld dat verweerder het bevoegd gezag is om te beslissen op een aanvraag om milieuvergunning voor de onderhavige inrichting. In hetgeen verzoekster heeft aangevoerd ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat het oordeel van de Afdeling niet of niet langer juist zou zijn. Gelet op het bepaalde in artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer is verweerder ten aanzien van de bestuursrechtelijke handhaving eveneens het bevoegd gezag.
2.3. Niet in geschil is dat de voorschriften A.2.1, A.2.2 en B.6 ten tijde van het nemen van het bestreden besluit werden overtreden. Verweerder was derhalve bevoegd terzake van deze overtredingen toepassing te geven aan artikel 18.12 van de Wet milieubeheer.
2.4. Verzoekster voert aan dat sprake is van een ongeoorloofde samenloop van sancties, nu het besluit van verweerder van 21 december 2004, kenmerk BA/2004/2334 A'04-128, verzonden op 11 januari 2005, waarbij bestuursdwang wordt aangezegd, eveneens betrekking heeft op de overtreding van voorschrift B.6.
De Voorzitter overweegt dat indien de in 1994 verleende vergunning per 4 april 2005 is ingetrokken, de overtreding van dit voorschrift zich niet meer kan voordoen, zodat aan het besluit van 21 december 2004 in dat geval geen betekenis meer toekomt na 4 april. Indien verzoekster kan aantonen dat zij de overtreding van voorschrift B.6 heeft beëindigd en de in 1994 verleende vergunning om die reden niet wordt ingetrokken, kan evenmin sprake zijn van samenloop van sancties.
2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen te treffen, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.6. Verzoekster betoogt dat er concreet zicht bestaat op legalisatie, in die zin dat de overtredingen beëindigd kunnen worden. In dit kader voert zij aan dat haar op 25 augustus 2004 een bouwvergunning is verleend voor de oprichting van nadere geluidwerende wanden, waarmee de overtreding van de gestelde geluidgrenswaarden volgens haar kan worden beëindigd. Zij heeft voorts een bouwaanvraag ingediend voor de verhoging van de schoorsteen; deze verhoging zal er volgens verzoekster toe leiden dat de overtreding van voorschrift B.6 eveneens kan worden beëindigd.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen aanvraag tot wijziging van de vergunning of een melding op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer ingediend met betrekking tot de oprichting van nadere geluidwerende wanden, dan wel de verhoging van de schoorsteen. Gelet hierop deelt de Voorzitter de stelling van verzoekster dat concreet zicht bestaat op legalisatie niet. De Voorzitter ziet op dit punt geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
2.7. Verzoekster betoogt verder dat de intrekking van de milieuvergunningen een onevenredig zware sanctie is, aangezien de geuremissie van de inrichting inmiddels is gereduceerd, verweerder niet of nauwelijks klachten ontvangt over geluidhinder en het aantal klachten over geurhinder is verminderd. Voorts voert zij aan dat nog niet eerder een rechtsgeldig handhavingsbesluit ten aanzien van de in geding zijnde overtredingen is genomen. Volgens verzoekster heeft verweerder voorts haar bedrijfsbelang ten onrechte niet bij zijn besluitvorming betrokken.
2.7.1. Uit de stukken blijkt dat verweerder veelvuldig klachten ontvangt over ernstige geurhinder vanwege de inrichting. In opdracht van verweerder zijn in 2001 geur- en geluidrapporten opgesteld, waaruit blijkt dat de in geding zijnde voorschriften niet worden nageleefd. Blijkens de stukken heeft verweerder verzoekster vanaf die tijd herhaaldelijk verzocht de in geding zijnde overtredingen te beëindigen, waaraan verzoekster geen gevolg heeft gegeven. In de periode 2003-2004 zijn meerdere geur- en geluidonderzoeken en controles uitgevoerd, waaruit is gebleken dat voornoemde voorschriften niet werden nageleefd. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een reductie had plaatsgevonden van de door de inrichting veroorzaakte geuremissie, maar van naleving van de voorgeschreven geurnorm was geen sprake. Het college van burgemeester en wethouders van Goor heeft verzoekster reeds in 1999 een aantal lasten onder dwangsom opgelegd die verband hielden met overtreding van onder meer voorschrift B.6. Bij brief van 4 februari 2003 heeft verweerder verzoekster te kennen gegeven dat de verleende vergunningen in verband met stelselmatige overtreding van de geluid- en geurvoorschriften zouden worden ingetrokken, indien niet voor 1 september 2003 aan voornoemde voorschriften werd voldaan.
In hetgeen verzoekster aanvoert vindt de Voorzitter geen grond voor het oordeel dat sprake is van zodanige onevenredigheid dat verweerder had moeten afzien van het intrekken van de milieuvergunningen. Daarbij neemt de Voorzitter in aanmerking dat de inrichting ondanks herhaalde waarschuwingen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog steeds op belangrijke punten niet in overeenstemming met de vergunning in werking was.
2.8. Verweerder heeft zijn bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang en het opleggen van een last onder dwangsom gebaseerd op de verwachting dat verzoekster de inrichting na het van kracht worden van het intrekkingsbesluit zonder vergunning in werking zou houden. Deze onderdelen van het besluit kunnen worden aangemerkt als een preventieve last onder dwangsom en een preventieve bestuursdwangaanschrijving. Een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom en een preventieve bestuursdwangaanschrijving kunnen slechts worden genomen indien sprake is van een gevaar van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden en indien die overtreding in het besluit kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid die uit het oogpunt van rechtszekerheid is vereist. Gelet op de onvoldoende coöperatieve houding van verzoekster in het verleden ziet de Voorzitter voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het gevaar bestond dat na intrekking van de vergunningen met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid overtreding van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer zou plaatsvinden. Derhalve was verweerder bevoegd de onderhavige preventieve handhavingsbesluiten te nemen. In hetgeen verzoekster voor het overige aanvoert ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot deze besluiten heeft kunnen komen.
2.9. Verzoekster is van mening dat in het bestreden besluit ten aanzien van de ontvangst van slachtafval ten onrechte zowel een last onder dwangsom als een bestuursdwangaanschrijving is opgenomen, aangezien onder slachtafvalverwerkende activiteiten volgens haar ook het in ontvangst nemen van slachtafval kan worden verstaan. Aldus is sprake van ongeoorloofde cumulatie, aldus verzoekster.
De Voorzitter deelt de stelling van verzoekster niet, nu de beide sancties zien op twee verschillende overtredingen. Naar het oordeel van de Voorzitter bestaat er een duidelijk onderscheid tussen het in ontvangst nemen van slachtafval, waarop de last onder dwangsom ziet, en de slachtafvalverwerkingsactiviteiten. Gelet hierop staan de artikelen 5:31 en 5:36 van de Algemene wet bestuursrecht niet in de weg aan de oplegging van deze twee sancties naast elkaar.
2.10. Verzoekster stelt dat de gestelde termijn tot 15 maart 2005 te kort is om aan de in geding zijnde voorschriften te kunnen voldoen. Daarbij acht zij het van belang dat de termijn in de hierboven genoemde brief van verweerder van 4 februari 2003 is geschorst door de Voorzitter bij uitspraak van 19 mei 2003, nummer
200301693/1waarna verweerder zeer geruime tijd heeft afgezien van voortzetting van het handhavingstraject. Zij is verder van mening dat verweerder haar in zijn brief van 4 februari 2003 reeds een te korte termijn heeft gesteld om aan de vergunningvoorschriften te voldoen en haar te weinig tijd is gegund om een zienswijze in te dienen tegen het voornemen van verweerder om het onderhavige besluit te nemen. Daarnaast betoogt zij dat aan de preventieve bestuursdwangaanschrijving ten onrechte geen termijn is verbonden.
200301693/1waarna verweerder zeer geruime tijd heeft afgezien van voortzetting van het handhavingstraject. Zij is verder van mening dat verweerder haar in zijn brief van 4 februari 2003 reeds een te korte termijn heeft gesteld om aan de vergunningvoorschriften te voldoen en haar te weinig tijd is gegund om een zienswijze in te dienen tegen het voornemen van verweerder om het onderhavige besluit te nemen. Daarnaast betoogt zij dat aan de preventieve bestuursdwangaanschrijving ten onrechte geen termijn is verbonden.
2.10.1. Gelet op de voorgeschiedenis is verzoekster er sinds zeer geruime tijd van op de hoogte dat verweerder de overtredingen van de geluid- en geurvoorschriften niet wenst te gedogen. Het feit dat de gestelde termijn in de brief van verweerder van 4 februari 2003 door de Voorzitter is geschorst en verweerder het handhavingstraject enige tijd heeft stilgelegd, leidt niet tot een andersluidend oordeel, daar verzoekster aan deze handelswijze van verweerder geenszins het vertrouwen heeft kunnen en mogen ontlenen dat verweerder niet langer wenste op te treden tegen de eerder geconstateerde overtredingen. Daarbij neemt de Voorzitter in aanmerking dat het oordeel van de Voorzitter in de genoemde uitspraak onder meer was ingegeven door de omstandigheid dat een aanvraag om revisievergunning was ingediend, waarop door verweerder nog niet was beslist. In artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht wordt geen termijn genoemd voor de indiening van zienswijzen. Uit de stukken blijkt dat verzoekster in het verleden reeds meerdere malen in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijze kenbaar te maken terzake van de mogelijke intrekking van de aan haar verleende vergunningen. Onder deze omstandigheden ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat de gestelde termijnen te kort zouden zijn.
2.11. Voorzover verzoekster aanvoert dat de hoogte van de te verbeuren dwangsom niet in verhouding staat tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging, overweegt de Voorzitter dat het opleggen van een last onder dwangsom tot doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. De Voorzitter ziet geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.12. Gelet op het vorenstaande ziet de Voorzitter aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Fransen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2005
407.