Uitspraak
200407322/1.
Datum uitspraak: 13 april 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Noordelijke Land- en Tuinbouw Organisatie (hierna: NLTO), gevestigd te Assen,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze,
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 1997 heeft de gemeenteraad van Rolde (thans gemeente Aa en Hunze), op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 1 december 1997, het bestemmingsplan "Buitengebied Rolde" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 30 juni 1998, kenmerk 6.1/9800398, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Bij uitspraak van 11 december 2000, no. E01.98.0535 (aangehecht), heeft de Afdeling dit besluit gedeeltelijk vernietigd.
Bij besluit van 7 juni 2004, kenmerk 6.2/2004005352, heeft verweerder opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben NLTO bij brief van 27 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 30 augustus 2004, [appellant sub 2] bij brief van 31 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 1 september 2004, en het college van burgemeester en wethouders bij brief van 1 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 2 september 2004, beroep ingesteld. Het college van burgemeester en wethouders heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 28 september 2004.
Bij brief van 28 oktober 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2005, waar NLTO, vertegenwoordigd door R.B. Visser, gemachtigde, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door J. ten Cate-Pekel, ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door A. Oldenhuis, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
De gebieden H1 en H10
Uitspraak van de Afdeling van 11 december 2000, nr. E01.98.0535
2.2. In haar uitspraak van 11 december 2000, nr. E01.98.0535, heeft de Afdeling ten aanzien van de gebieden H1 en H10 het volgende overwogen:
"Gebied H1, voor zover dat is gelegen aan de zuidwestzijde van de weg Hoornse Bulten, het noordelijk deel van gebied H4, gebied H5, het noordoostelijk deel van gebied H6, gebied H9 en een deel van gebied H10 zijn in het streekplan aangeduid als zone 2. Binnen deze zone staat de uitoefening van de grondgebonden landbouw op bedrijfseconomische grondslag voorop, aldus het streekplan.
Verweerders hebben hun goedkeuring onthouden aan de in het plan voor deze gebieden opgenomen bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" aangezien zij van mening zijn dat in deze gebieden landschappelijke en natuurlijke waarden aanwezig zijn die de bestemming "Agrarisch gebied met hoge landschappelijke en natuurlijke waarden" rechtvaardigen.
Binnen de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" zijn de agrarische doeleinden bovengeschikt aan de overige doeleinden. Binnen de bestemming "Agrarisch gebied met hoge landschappelijke en natuurlijke waarden" zijn de agrarische doeleinden nevengeschikt aan de natuur- en landschapsdoeleinden. De onthouding van goedkeuring ter plaatse aan eerstgenoemde bestemming ten gunste van de laatstgenoemde bestemming is dan ook niet in overeenstemming met het in het streekplan geformuleerde beleid dat in gebieden die zijn gelegen in zone 2 de uitoefening van landbouw bovengeschikt aan de andere doeleinden dient te zijn.
Verweerders hebben niet voldoende gemotiveerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden op basis waarvan zij niet van het streekplanbeleid ter zake zijn uitgegaan. Het beroep van appellanten sub 2 en 3 is in zoverre dan ook gegrond en het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht."
Het bestreden besluit
2.3. Verweerder heeft de plandelen met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" wat betreft het gebied aangeduid als H1 en het oostelijke deel van het gebied aangeduid als H10 in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft hieraan wederom goedkeuring onthouden. De gebieden H1 en H10 liggen in zone II waarbij de uitoefening van grondgebonden landbouw op bedrijfseconomische grondslag voorop staat. Gezien de waarden in de gebieden acht verweerder de bestemming "Agrarisch gebied met hoge landschappelijke en natuurlijke waarden" voor deze gebieden gerechtvaardigd. Hij meent dat deze bestemming een betere waarborg biedt voor de landschappelijke en natuurlijke waarden in het gebied dan de toegekende bestemming, terwijl de agrarische mogelijkheden niet onevenredig worden beperkt. Hiertoe verwijst hij naar het deskundigenbericht, gedateerd 13 december 1999, dat is uitgebracht door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) in het kader van de vorige procedure. Voorts acht verweerder van belang dat de realisatie van de ecologische verbindingszone die in gebied H1 is voorzien niet op voorhand wordt gefrustreerd.
Standpunt van appellanten
2.4. NLTO en het college van burgemeester en wethouders stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" wat betreft gebied H1. NLTO meent dat de door verweerder gewenste bestemming onevenredige beperkingen oplevert voor het agrarische grondgebruik en dat de toegekende bestemming de waarden in het gebied voldoende beschermt. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat de toegekende bestemming in overeenstemming is met het POP en het uitgangspunt van verweerder dat het gebied op lange termijn landbouwkundig in gebruik kan blijven, waarbij rekening moet worden gehouden met de landschappelijke en ecologische kwaliteiten. Daarnaast stellen NLTO en het college van burgemeester en wethouders dat de ecologische verbindingszone slechts indicatief is aangeduid op de ontwikkelingskaart, zodat deze ook op een andere plaats kan worden gerealiseerd.
Verder stelt het college van burgemeester en wethouders in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" wat betreft het oostelijke deel van gebied H10. Het meent dat de toegekende bestemming voldoende waarborgen biedt voor het behoud van de natuurwaarden. Het stelt dat verweerder in zijn besluit zelf aangeeft dat de actuele ecologische betekenis van het gebied vrij beperkt is.
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Binnen de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" zijn de agrarische doeleinden bovengeschikt aan de overige doeleinden. Binnen de bestemming "Agrarisch gebied met hoge landschappelijke en natuurlijke waarden" zijn de agrarische doeleinden nevengeschikt aan de natuur- en landschapsdoeleinden.
2.5.2. In het POP is het landelijke gebied in zes zones verdeeld. De zone-indeling is blijkens het POP globaal op provinciale schaal gedaan. Dat betekent dat een ondergrens van enkele tientallen hectares is aangehouden. Binnen de aangegeven zones kunnen kleinere gebieden voorkomen met een ander karakter waarop een ander beleid van toepassing is. Het beleid in de zes zones wordt onder meer aangevuld op de kaarten Abiotisch waardevol gebied (kaart 6), Aandachtsgebieden archeologie en bodem (kaart 8), Cultuurhistorische gaafheid (kaart 9) en Ecologische structuur (kaart 7).
2.5.3. Gebied H1 en H10 zijn in het POP aangeduid als zone II met de aanduiding hydrologisch aandachtsgebied. In deze zone staat de uitoefening van de grondgebonden landbouw op bedrijfseconomische grondslag voorop. Tevens wordt gestreefd naar het instandhouden van de waarden van natuur, landschap en cultuurhistorische hoofdstructuur alsmede mogelijkheden voor recreatief medegebruik. Inrichtingsmaatregelen voor de landbouw zijn in deze zone mogelijk zolang de waarden van natuur en landschap en de cultuurhistorische hoofdstructuur in hoofdzaak gehandhaafd blijven.
2.5.4. In gebied H1 is voorts een deel van een ecologische verbindingszone neergelegd. Op kaart 6 is het gebied aangeduid als abiotisch waardevol met de toevoeging geomorfologisch en/of bodemkundig waardevol beekdal. Op kaart 9 heeft het gebied als onderdeel van het esdorpenlandschap de laagste gaafheidsgraad, aangezien het gebied herkenbaar is als een jonge veldontginning van het esdorpenlandschap. Daarnaast is het blijkens kaart 8 een belangrijk gradiëntgebied met twee belangrijke archeologische objecten.
Bovendien is het gebied vrijwel onbebouwd en grenst het aan het stroomdal van het Andersche Diep.
2.5.5. Gebied H10 is in het POP op kaart 6 aangeduid als abiotisch waardevol gebied, met de toevoeging geomorfologisch en/of bodemkundig waardevol beekdal. De actuele ecologische betekenis van het voorliggende gebied is door het huidige grondgebruik (intensief agrarisch) vrij beperkt. Uit de vegetatiekartering (1991) blijkt dat langs sloten en bermen nog steeds planten van droge en natte heide voorkomen. Voorts is het gebied op kaart 8 aangeduid als belangrijk gradiëntgebied. De cultuurhistorische gaafheid van dit deel van het esdorpenlandschap valt blijkens kaart 9 in de laagste categorie. Het gebied karakteriseert zich doordat het open en onbebouwd is. Voorts is het gebied een jonge veldontginning op de rand van het beekdal.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Het POP-beleid komt de Afdeling niet onredelijk voor. Gezien de ligging van de gebieden in zone II is de in het plan aan de gebieden toegekende bestemming in overeenstemming met het POP. De onthouding van goedkeuring aan de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" is niet in overeenstemming met het in het POP geformuleerde beleid dat in gebieden die zijn gelegen in zone II de uitoefening van landbouw bovengeschikt aan de andere doeleinden dient te zijn.
2.6.1. Het provinciale ruimtelijke beleid, zoals neergelegd in het POP, coördineert de verschillende bovengemeentelijke belangen en geeft in hoofdlijnen de toekomstige ontwikkelingen van het in dat plan begrepen gebied aan. Het is aldus het kader voor de provinciale ruimtelijke ordening en vervult een rol als toetsingskader voor het college van gedeputeerde staten bij zijn besluit over de goedkeuring van bestemmingsplannen. Een bestemmingsplan dat overeenstemt met het streekplan kan evenwel in voorkomende gevallen, mede gelet op het schaalniveau, niet zonder meer worden aangeduid als een goede ruimtelijke ordening. In een concreet geval kan onverkorte toepassing van het provinciale beleid, gelet op de bijzondere omstandigheden, voor een of meer belangen immers onevenredig nadelig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
2.6.2. Niet is gebleken dat de in het POP beschreven waarden voor gebied H1 onjuist zijn. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebied, onder andere door het onbebouwde karakter in combinatie met het aangrenzende stroomdal van het Andersche Diep, dat blijkens de stukken een landschappelijk waardevol beekdal is, in landschappelijk opzicht waardevol is. De omstandigheid dat de ecologische verbindingszone die in het POP is neergelegd indicatief is en niet het precieze verloop daarvan reeds vastlegt, betekent niet dat verweerder daar geen rekening mee behoeft te houden in zijn besluitvorming.
2.6.3. Voorts is niet gebleken dat de in het POP beschreven waarden voor gebied H10 onjuist zijn. Verweerder heeft zich, mede op basis van het door hem uitgevoerde veldonderzoek, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebied, onder andere door het open (onbebouwde) karakter en als oudere ontginning alsmede vanwege de cultuurhistorische structuur, in landschappelijk opzicht waardevol is.
2.6.4. Het vorenstaande in aanmerking genomen heeft verweerder in redelijkheid kunnen afwijken van het POP en een verdergaande bescherming van de natuurlijke en landschappelijke waarden in de gebieden nodig kunnen achten. Hierbij acht de Afdeling van belang dat uit de artikelen 5 en 6 van de planvoorschriften is af te leiden dat ten aanzien van de agrarische exploitatiemogelijkheden nauwelijks verschil bestaat tussen de gronden met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" en gronden met de bestemming "Agrarisch gebied met hoge landschappelijke en natuurlijke waarden", terwijl laatstgenoemde bestemming biedt voor de bescherming van de landschappelijke en natuurlijke waarden. De agrarische bedrijfsvoering wordt dan ook niet onevenredig in haar belangen beperkt. Voorts wordt er geen afbreuk gedaan aan het uitgangspunt dat de gebieden op lange termijn landbouwkundig in gebruik kunnen blijven.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de plandelen in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan de plandelen.
Het beroep van NLTO en het college van burgemeester en wethouders is in zoverre ongegrond.
Gebied H7
Uitspraak van de Afdeling van 11 december 2000, nr. E01.98.0535
2.7. In haar uitspraak van 11 december 2000, nr. E01.98.0535, heeft de Afdeling ten aanzien van gebied H7 het volgende overwogen:
"Verweerders hebben in de beslissing van het bestreden besluit aan bovengenoemde gronden goedkeuring onthouden voor zover deze zijn aangegeven op de bij het bestreden besluit gevoegde kaart 1. Ten aanzien van de gronden op de plankaart die worden aangeduid als het westelijk deel van de Zuideresch van Grollo en H7 alsmede de gronden op de toetsingskaart die worden aangeduid als 29, blijkt dat de aanduiding van deze gronden op de bij het bestreden besluit gevoegde kaart 1 niet overeenkomt met de op de gewaarmerkte plankaart respectievelijk toetsingskaart aangebrachte rode omlijning. Nu in de beslissing van het bestreden besluit niet naar de rode omlijning op de plankaart dan wel de toetsingskaart wordt verwezen, heeft deze rode omlijning evenwel geen betekenis. In rechte moet dan ook worden uitgegaan van de gebiedsafbakening zoals deze is aangegeven op de in de beslissing van het bestreden besluit genoemde kaart 1.
Verweerders hebben in hun verweerschrift en ter zitting evenwel gesteld dat zij hebben beoogd goedkeuring te onthouden aan de plankaart wat betreft de gronden van het westelijk deel van de Zuideresch van Grollo en gebied H7 alsmede aan de toetsingskaart wat betreft de gronden aangeduid als 29 voor zover deze gronden door middel van een rode omlijning op de plan- respectievelijk toetsingskaart zijn aangeduid. Nu uit het voorgaande blijkt dat verweerders goedkeuring hebben onthouden aan de op kaart 1 aangegeven gronden ter zake en deze gronden wat betreft voornoemde gebieden niet overeenkomen met de op de plankaart dan wel toetsingskaart met een rode omlijning aangegeven gronden, is de Afdeling van oordeel dat verweerders hun besluit in zoverre niet zorgvuldig hebben voorbereid. Het beroep van appellant sub 1 is derhalve in het geheel, het beroep van appellanten sub 2 en 3 in zoverre gegrond. Het bestreden besluit komt in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking."
Het bestreden besluit
2.8. Verweerder heeft het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" wat betreft het noordwestelijke en zuidelijke deel van het gebied aangeduid als H7 in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft hieraan wederom goedkeuring onthouden. Het gebied ligt in zone IV van het POP en grenst aan de Drentsche Aa. De Drentsche Aa wordt gekenmerkt door een besloten landschap. Het gebied H7 wordt volgens verweerder gekenmerkt door een open landschap. Teneinde de karakteristieke overgang van het open naar het besloten landschap te behouden acht verweerder de bestemming "Agrarisch gebied met hoge landschappelijke en natuurlijke waarden" voor dit gebied gerechtvaardigd. De diepe afwateringssloot door het noordelijke perceel heeft hij hierbij als grens gekozen.
Standpunt van appellanten
2.9. NLTO, [appellant sub 2] en het college van burgemeester en wethouders stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel.
NLTO stelt dat de door verweerder voorgestane bestemming de agrarische bedrijfsvoering zal belemmeren en dat in het gebied niet zodanige waarden aanwezig zijn dat die deze bestemming rechtvaardigen. Voorts meent zij dat het gebied weliswaar in zone IV ligt, doch dat de zonering in het POP globaal is en dat binnen de aangegeven zones kleinere gebieden kunnen voorkomen met een ander karakter waarop dan ook ander beleid van toepassing is. De grens van zone IV had volgens haar feitelijk moeten liggen op de harde grens van het beekdal.
[appellant sub 2] meent dat het weinig overtuigend is dat de natuurwaarden van het gebied zijn toe te kennen aan het open karakter, aangezien verweerder in zijn vorige besluit de natuurwaarden toekende aan de aanwezigheid van bosschages en houtwallen. Voorts kan hij de redenering van verweerder niet volgen dat het gebied hoge landschappelijke en natuurlijke waarde heeft vanwege de scherpe overgang van enerzijds het stroomdal van de Drentsche Aa en anderzijds het open en onbebouwde landschap, aangezien nagenoeg alle agrarische percelen grenzen aan het stroomdal van de Drentsche Aa en wel zijn bestemd als agrarisch gebied of agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden. Verder stelt appellant dat het landschap links en rechts van de sloot identiek is en dat de sloot ten onrechte als grens wordt gezien.
Het college van burgemeester en wethouders stelt dat de toegekende bestemming meer recht doet aan de agrarische belangen dan de door verweerder gewenste bestemming en dat de toegekende bestemming daarnaast voldoende waarborgen biedt voor het behoud en herstel van landschappelijke en natuurlijke waarden.
Vaststelling van de feiten
2.10. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.10.1. Gebied H7 is in het POP aangeduid als zone IV. Binnen deze zone zijn doeleinden van landbouw, natuur, landschap en cultuurhistorie van belang. De onderlinge verhouding verschilt per gebied.
2.10.2. Op kaart 6 is een deel van het gebied voorts aangeduid als abiotisch waardevol gebied. Op kaart 8 ligt het gebied binnen de aanduiding "zeer belangrijke archeologische eenheid". De cultuurhistorische gaafheid omvat blijkens kaart 9 de middelste gaafheid van het esdorpenlandschap. Daarnaast is het blijkens kaart 7 een gebied met waarden voor ganzen, zwanen en steltlopers, een gebied met botanische waarden voor sloten en stroomt er een beek door het gebied.
De noordelijke helft van het gebied is een open gebied en wordt intensief agrarisch gebruikt. In het noordwesten grenst het gebied aan het beekdal van de Drentsche Aa. Op de overgang van de Drentsche Aa naar gebied H7 staat onder meer bebossing. Voorts vertoont het noordelijke deel van het gebied een zeker grootschalig reliëf in de zin dat het middengedeelte ervan wat hoger is gelegen. Door het noordelijke perceel loopt een diepe afwateringssloot. De Drentsche Aa wordt begrensd door een (zand)weg met houtwallen en heeft een vrij besloten karakter. Karakteristiek is de scherpe overgang naar een open en onbebouwd landschap buiten het beekdal.
Het oordeel van de Afdeling
2.11. Het hiervoor genoemde POP-beleid acht de Afdeling niet onredelijk. De vraag of de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" dan wel de bestemming "Agrarisch gebied met hoge landschappelijke en natuurlijke waarden" in overeenstemming is met het POP is gezien de doelstelling in zone IV afhankelijk van de landschappelijke en natuurlijke waarden die een gebied heeft.
2.11.1. Niet is gebleken dat de in het POP genoemde waarden niet juist zijn. Voorts heeft verweerder een groot belang kunnen hechten aan de ligging van het gebied nabij de Drentsche Aa en daarmee samenhangend de scherpe overgang van een besloten landschap van de Drentsche Aa naar een open landschap. Gelet hierop heeft hij kunnen stellen dat het open karakter van de gronden gelegen dicht bij de Drentsche Aa een grotere waarde heeft, en in dit verband ook beschermingswaardiger is, dan het open karakter van de gronden die verder van de Drentsche Aa af liggen. Verweerder heeft hierbij in redelijkheid de afwateringsloot, ondanks dat deze niet van oudsher aanwezig is, als grens kunnen kiezen. De omstandigheid dat verweerder in zijn besluit van 30 juni 1998, kenmerk 6.1/9800398, de landschappelijke waarde van het gebied toeschreef aan de aanwezigheid van bosschages en houtwallen doet aan het vorenstaande niet af. Thans ligt het bestreden besluit voor waarbij verweerder naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2000, nr. E01.98.0535, opnieuw een oordeel heeft gevormd over gebied H7.
Het vorenstaande in aanmerking genomen heeft verweerder in redelijkheid groot gewicht kunnen toekennen aan de landschappelijke en natuurlijke waarden en een verdergaande bescherming dan de toegekende bestemming biedt, nodig kunnen achten. Hierbij acht de Afdeling van belang dat, zoals reeds eerder overwogen, de bestemming "Agrarisch gebied met hoge landschappelijke en natuurlijke waarden" meer bescherming biedt aan de landschappelijke en natuurlijke waarden en daarnaast de agrarische bedrijfsvoering niet onevenredig beperkt. De toegekende bestemming is derhalve niet in overeenstemming met het POP.
2.11.2. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel.
De beroepen van NLTO en het college van burgemeester en wethouders zijn in zoverre en het beroep van [appellant sub 2] is geheel ongegrond.
Gebieden die op de toetsingskaart niet zijn aangeduid als waardevol grasland
Uitspraak van de Afdeling van 11 december 2000, nr. E01.98.0535
2.12. In haar uitspraak van 11 december 2000, nr. E01.98.0535, heeft de Afdeling ten aanzien van de gebieden waaraan goedkeuring is onthouden omdat daaraan niet de aanduiding "waardevol grasland" is toegekend het volgende overwogen:
"Verweerders hebben in het bestreden besluit verder hun goedkeuring onthouden aan de toetsingskaart wat betreft alle gronden binnen de bestemming "Stroomdal Drentsche Aa" die niet zijn aangeduid als "waardevol grasland". Ondanks het feit dat bepaalde percelen ter plaatse waardevoller zijn dan andere percelen is in totaliteit deze aanduiding binnen het stroomdal van de Drentsche Aa gerechtvaardigd, aldus verweerders. Dit geldt temeer daar deze gronden in het streekplan zijn aangeduid als zone 5 in welke zone een aanlegvergunningenstelsel noodzakelijk is.
Voorts onthouden verweerders goedkeuring aan de toetsingskaart wat betreft alle percelen met de aanduiding "beekdalkarakter" bij Deurze die niet zijn aangeduid als "waardevol grasland" en wat betreft twee percelen in het gebied De Hullen ten zuidoosten van het reeds aangeduide gebied "waardevol grasland". Aan deze onthouding van goedkeuring hebben verweerders ten grondslag gelegd dat deze gronden op de vegetatiekartering zijn aangeduid als waardevol grasland.
Uit de stukken, in het bijzonder het deskundigenbericht, blijkt dat de door de gemeenteraad in het plan voorziene kwalificatie van "waardevol grasland" in het algemeen niet onjuist is. De ligging van de desbetreffende gronden in zone 5 rechtvaardigt de kwalificatie waardevol grasland niet zonder meer. Verder blijkt dat de door verweerders genoemde vegetatiekartering 20 à 25 jaar oud is. In zoverre hebben verweerders niet voldoende gemotiveerd waarom voornoemde gronden zodanig waardevol zijn dat de aanduiding "waardevol grasland" is aangewezen. Voor zover verweerders goedkeuring hebben onthouden aan de als "waardevol grasland" aangeduide gronden in het Halkerbroek en de Angelsche Landen stelt de Afdeling vast dat deze onthouding van goedkeuring in het geheel niet is gemotiveerd.
Gelet op het voorgaande hebben verweerders niet voldoende gemotiveerd waarom zij goedkeuring hebben onthouden aan de toetsingskaart wat betreft de aanduiding "waardevol grasland" ten aanzien van voornoemde percelen. Het beroep is in zoverre dan ook gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht."
Het bestreden besluit
2.13. Verweerder heeft de toetsingskaart wat betreft de gebieden aangeduid als 2, 3 en 6 t/m 14 binnen het stroomdal van de Drentsche Aa, het gebied ten zuidwesten van Deurze en het noordelijke deel van het gebied de Berkers in het gebied de Hullen in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht voorzover deze gebieden niet zijn aangeduid als waardevol grasland en heeft hier wederom goedkeuring aan onthouden. Hij meent dat de aanduiding "waardevol grasland" van toepassing is omdat deze gebieden actueel botanisch en/of ornithologisch waardevol zijn (halfnatuurlijke graslanden en graslanden met duidelijke kenmerken van verschralend beheer) en/of in het Gebiedsplan Drenthe zijn aangewezen als (te verwerven of te beheren) gebied met natuurdoelstellingen en/of zijn opgenomen in het voorstel van het Ministerie van Landbouw, natuur en voedselkwaliteit voor het habitatrichtlijngebied Drentsche Aa.
Standpunt van appellant
2.13.1. Het college van burgemeester en wethouders stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan deze delen van de toetsingskaart. Het stelt dat in het bestemmingsplan destijds de aanduiding waardevol grasland is opgenomen op basis van een veldonderzoek en dat in het deskundigenbericht van 13 december 1999 is geoordeeld dat niet is gebleken dat het uitgevoerde onderzoek tot onjuiste resultaten heeft geleid. Het is voorts van mening dat in ieder geval aansluiting moet worden gezocht bij de actuele waarden van de betreffende gebieden ten tijde van het opstellen van het bestemmingsplan. Daarnaast neemt verweerder ten onrechte opname van de gebieden in het Gebiedsplan Drenthe en de omstandigheid dat deze zijn voorgesteld als habitatrichtlijngebied tot uitgangspunt, aldus appellant.
Vaststelling van de feiten
2.14. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.14.1. De aanduiding "waardevol grasland" heeft tot gevolg dat zonder aanlegvergunning het scheuren en frezen van grasland anders dan ten behoeve van graslandverbetering en herinzaai is verboden.
2.14.2. Teneinde de actuele waarden van de gebieden te bepalen, heeft verweerder een botanische inventarisatie gemaakt van de voorkomende vegetatietypen op perceelsniveau. Hierbij heeft hij gebruik gemaakt van het onderzoek van het Bureau Everts en De Vries uit 1997 dat in opdracht van Staatsbosbeheer is uitgevoerd. Voor percelen die niet door Bureau Everts en De Vries zijn onderzocht, is gebruik gemaakt van informatie uit de provinciale milieukartering en aanvullende terreinbezoeken op 2 en 3 juni 2003. Behalve de actuele waarden van een gebied heeft verweerder ook gekeken naar de ontwikkelingsmogelijkheden voor grasland binnen de gebieden. Hierbij heeft hij onder meer van belang geacht of een gebied in het Gebiedsplan Drenthe is aangewezen als (te verwerven of te beheren) gebied met natuurdoelstellingen en/of het gebied is opgenomen in het voorstel van het Ministerie van Landbouw, natuur en voedselkwaliteit voor het habitatrichtlijngebied Drentsche Aa.
Het oordeel van de Afdeling
2.15. Verweerder dient alle relevante feiten en omstandigheden die zich voordoen tot het moment van het nemen van het besluit bij de besluitvorming te betrekken. Anders dan appellant meent dient verweerder derhalve uit te gaan van de natuurwaarden ten tijde van het nemen van zijn besluit en niet van de natuurwaarden ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan.
Niet is gebleken dat de door verweerder gemaakte inventarisatie van de actuele waarden in de gebieden onjuist is. De Afdeling ziet in hetgeen appellant aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder hier bij het nemen van zijn besluit niet vanuit heeft mogen gaan. Voorts heeft verweerder in redelijkheid behalve de actuele waarden van de gebieden de ontwikkelingsmogelijkheden binnen een gebied een rol mogen laten spelen bij de vraag of een gebied al dan niet de aanduiding "waardevol landschap" dient te krijgen. Hierbij heeft hij gewicht kunnen toekennen aan de omstandigheid dat een gebied in het Gebiedsplan Drenthe is aangewezen als (te verwerven of te beheren) gebied met natuurdoelstellingen en/of is opgenomen in het voorstel van het Ministerie van Landbouw, natuur en voedselkwaliteit voor het habitatrichtlijn gebied Drentsche Aa. In dit verband heeft hij tevens kunnen stellen dat het toestaan van het scheuren en frezen van landschap de toekomstige (natuur)ontwikkelingen kan belemmeren.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de toetsingskaart wat betreft de gebieden aangeduid als 2, 3 en 6 t/m 14 binnen het stroomdal van de Drentsche Aa, het gebied ten zuidwesten van Deurze en het noordelijke deel van het gebied de Berkers in het gebied de Hullen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan de genoemde delen van de toetsingskaart.
Het beroep van het college van burgemeester en wethouders is in zoverre ongegrond.
proceskostenveroordeling
2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. A. Kosto en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Van Onselen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2005
178-409.