Uitspraak
200402174/1.
Datum uitspraak: 27 april 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Heros Sluiskil B.V.", gevestigd te Sluiskil,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2004, kenmerk 0400952/37/44, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting voor het bewerken van afvalwater, gelegen aan de Oostkade 5 te Sluiskil, kadastraal bekend gemeente Terneuzen, sectie P, nummers 2168, 2167, 2169, 2171, 1529 en 1127. Dit besluit is op 20 februari 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 11 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 12 maart 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 15 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 28 september 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Breda, en mr. ing. A. de Bode en ing. M. Stouten, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door M.J. Provoost en ing. C.A. de Visser, beiden ambtenaar van de provincie Zeeland, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ten behoeve van de inrichting is op 18 juli 2000 voor een periode van 10 jaar een vergunning verleend voor het op- en overslaan en opwerken van bodemassen afkomstig van afvalverbrandingsinstallaties, andere slakken en overige secundaire brandstoffen. Bij het thans bestreden besluit wordt onder meer vergunning verleend voor het verwerken van bedrijfsgebonden afvalwater en afvalwater van derden in voorbehandelingsinstallaties, het opslaan van afvalwater van derden tot een maximum van 50.000 m3, het opslaan van hulpstoffen ten behoeve van de afvalwaterzuiveringsinstallatie en de opslag van slib afkomstig van de zuiveringsinstallaties.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellante voert aan dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.2 niet duidelijk is, aangezien niet is gespecificeerd wat wordt bedoeld met de aanduiding ‘emissies naar de lucht’. Daarnaast stelt zij zich op het standpunt dat deze zinsnede overbodig is.
2.3.1. Op grond van voorschrift 2.2 dient appellante de milieubelasting veroorzaakt door de inrichting te beheersen en waar mogelijk te streven naar vermindering van de milieubelasting. Daartoe dient zij een beheerssysteem te ontwikkelen, waarin zijn opgenomen de elementen: emissies naar de lucht, afvalstoffen, energieverbruik, waterverbruik en vervoer. Per element moeten, voorzover van toepassing, de aspecten: monstername/analysemethode, meetfrequentie, wijze van registreren, berekeningsmethode, documentenbeheer en borging van genoemde aspecten zijn uitgewerkt. Het beheerssysteem dient een jaar na het van kracht worden van de vergunning ter informatie aan verweerder te worden voorgelegd.
In de voorschriften 7.1 en 7.2 zijn voorschriften opgenomen ter beperking van geuremissie.
2.3.2. Uit het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder niet verwacht dat als gevolg van de thans aangevraagde activiteiten relevante nieuwe emissies naar de lucht plaatsvinden. Mochten desondanks emissies naar de lucht plaatsvinden dan bepaalt voorschrift 7.1 dat installatie-onderdelen waar lekkages kunnen optreden, regelmatig moeten worden geïnspecteerd en dat lekkages zo snel mogelijk moeten worden verholpen. In voorschrift 7.2 is daarnaast bepaald dat de ontluchting van elke opslagtank voor afvalwater die geuroverlast kan veroorzaken, moet worden voorzien van een actiefkoolfilter. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat voorschrift 2.2 wat betreft het element 'emissies naar de lucht' alleen is opgenomen om hem te informeren hoe appellante de emissies beheert.
Nu niet aannemelijk is dat emissies naar de lucht plaatsvinden en gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat voorschrift 2.2 wat de zinsnede 'emissies naar de lucht' betreft niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu en derhalve in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking de aan de vergunning verbonden voorschriften 7.1 en 7.2. Het beroep slaagt in zoverre.
2.4. Appellante acht het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.1.7 onnodig voorzover dat verplicht tot het bemonsteren van alle bij derden te verwerken afvalstoffen. Zij stelt dat het acceptatiebeleid van de (externe) afvalverbrander reeds verplicht tot het nemen van monsters van het te verbranden en af te voeren slib.
2.4.1. Verweerder acht het voorschrift noodzakelijk om inzicht te verkrijgen in de uitgaande afvalstromen.
2.4.2. Voorschrift 5.1.7 bepaalt dat "afgescheiden afvalstoffen die intern ontstaan (bijvoorbeeld slib van DAF of biologische zuivering) per batch bemonsterd dienen te worden, voorafgaand aan eventueel mengen met andere (afval)stoffen, hetzij voor verdere be- of verwerking. Indien de ontstane afvalstof niet separaat opgevangen of opgeslagen wordt, bijvoorbeeld bij een continu proces, dient voorafgaand aan menging en voorafgaand aan afvoer periodiek bemonsterd te worden. De monstername dient plaats te vinden op vaste momenten (in verband met aselectheid van het monster). De afvalstoffen dienen afgevoerd te worden naar een erkend verwerker van deze afvalstoffen".
2.4.3. Verweerder heeft blijkens het bestreden besluit bij het voorschrijven van dit voorschrift aansluiting gezocht bij bijlagen II en VIII van het rapport ‘De verwerking verantwoord’ van de Commissie Hoogland en Inspectieonderzoek van februari 2002. In dit rapport wordt aanbevolen afvalstoffen die intern ontstaan per batch te bemonsteren, voorafgaand aan het eventueel mengen met ander afval. Vaststaat dat geen andere afvalstoffen dan slib afkomstig van de zuiveringsinstallaties binnen de inrichting ontstaan die naar een externe verwerker worden afgevoerd. Blijkens de stukken wordt het bewerkte (ontwaterde) slib afkomstig van de zuiveringsinstallaties in vloeistofdichte (ontwaterings)containers opgeslagen. De containers met het slib worden vervolgens afgevoerd naar een externe verwerker. Nu het slib dat naar een externe verwerker wordt afgevoerd blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting niet wordt vermengd met andere afvalstoffen, acht de Afdeling de motivering van verweerder van dit voorschrift niet toereikend, te meer daar de externe verwerker monsters van het slib neemt, alvorens hij het slib accepteert.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit wat voorschrift 5.1.7 betreft, uitgezonderd de laatste volzin, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond.
2.5. Wat het beroep betreft van appellante ten aanzien van voorschrift 5.1.11, voorzover daarin is bepaald dat alleen waterige afvalstromen mogen worden geaccepteerd die via de biologische afvalwaterzuivering verwerkt kunnen worden, stelt de Afdeling vast dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.1.11 geen inhoud met een dergelijke strekking heeft. Evenmin is - en dat is door appellante ter zitting ook als zodanig erkend - in de andere aan de vergunning verbonden voorschriften een voorschrift met een dergelijke strekking opgenomen. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
2.6. Appellante stelt dat verweerder in de aan de vergunning verbonden voorschriften 9.2.1 tot en met 9.2.8 ten onrechte heeft voorgeschreven dat financiële zekerheid moet worden gesteld voor het binnen de inrichting opslaan van waterige afvalstoffen van derden. Zij betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met de strekking van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer (hierna: het Besluit). Zij stelt zich in dit kader op het standpunt dat verweerder niet kan volstaan met de toepassing van de onder artikel 3, tweede lid, van het Besluit opgenomen criteria. Daarnaast heeft verweerder volgens haar miskend dat enkel zekerheid dient te worden gesteld ten aanzien van bedrijven die ernstige nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Appellante voert verder aan dat verweerder ten onrechte het standpunt inneemt dat de verplichting van financiële zekerheid kan worden voorgeschreven om de kosten te dekken die verweerder moet maken als afvalstoffen onbeheerd achterblijven. Verder stelt zij dat zij concurrentienadeel zal ondervinden van de verplichting tot het stellen van financiële zekerheid. Ook komt de continuïteit en de kredietwaardigheid van de inrichting in gevaar. Zij stelt dat, nu verweerder geen beleid heeft ontwikkeld op het terrein van financiële zekerheid, het gelijkheidsbeginsel in gedrang komt. Tot slot heeft appellante bezwaar tegen de hoogte van het bedrag van de te stellen financiële zekerheid.
2.6.1. Verweerder stelt dat het in dit geval om een inrichting in de zin van categorie 28 van Bijlage I behorende bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb) gaat en dat de kosten van beheer van de waterige afvalstoffen van derden meer dan € 10.000,- bedragen, zodat hij op basis van artikel 3, eerste lid, van het Besluit de bevoegdheid heeft om financiële zekerheid als vergunningvoorschrift voor te schrijven. Verweerder acht het in dit geval nodig de verplichting tot het stellen van financiële zekerheid op te leggen omdat de afvalstoffen in de inrichting niet nuttig kunnen worden toegepast, de frequentie van afvoer van de afvalstoffen op moment van vergunningverlening nog niet bekend was, de inrichting nog niet beschikt over een milieuzorgsysteem, de solvabiliteit van de onderneming niet door appellante is aangetoond, niet op vrijwillige basis door appellante financiële zekerheid is gesteld en de beheerskosten ver boven de € 10.000,- liggen. Op grond van deze afweging moet worden geconcludeerd dat er een risico bestaat op het moeten bekostigen van verwijdering van achterblijvende afvalstoffen, aldus verweerder. De kosten zijn begroot op € 70 per m3 opslagcapaciteit.
2.6.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit kan het bevoegd gezag aan de vergunning voor een inrichting in categorieën van gevallen als aangewezen in bijlage 1, voorschriften verbinden, die voor degene die de inrichting drijft, de verplichting inhouden tot het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van krachtens de vergunning voor hem geldende verplichtingen ten aanzien van het opslaan van in de vergunning aangegeven afvalstoffen of ten aanzien van het beheer van afvalstoffen na het beëindigen van de activiteiten in die inrichting.
In artikel 3, tweede lid, van het Besluit zijn criteria opgenomen die het bevoegd gezag bij het eventueel opleggen van financiële zekerheid moet betrekken.
In bijlage 1 behorende bij artikel 3 van het Besluit, aanhef en onder a, is - kort weergegeven - categorie 28 van bijlage I uit het Ivb, aangewezen als categorie van inrichtingen die ernstige nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken, en ten aanzien waarvan het bevoegd gezag in de vergunning het stellen van financiële zekerheid kan voorschrijven voorzover de kosten van het beheer van de betreffende afvalstoffen meer bedragen dan € 10.000,-.
In artikel 4 is bepaald dat indien het bevoegd gezag de verplichting tot het stellen van financiële zekerheid oplegt, het bedrag waarvoor de financiële zekerheid in stand wordt gehouden niet hoger is dan redelijkerwijs nodig is ter dekking van de kosten voor nakoming van de in artikel 3 bedoelde verplichtingen voor degene die de inrichting drijft.
2.6.3. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 9.2.2 stelt de vergunninghouder, voorzover hier van belang, financiële zekerheid voor de waterige afvalstoffen van derden, welke op grond van de vergunning binnen de inrichting worden opgeslagen, be- of verwerkt.
Voorschrift 9.2.3 bepaalt dat te stellen zekerheid € 70,- per m3 opslagcapaciteit voor waterige afvalstromen van derden bedraagt.
De voorschriften 9.2.4 tot en met 9.2.8 bevatten bepalingen omtrent het wijzigen en beëindigen van activiteiten in de inrichting.
2.6.4. In de Nota van Toelichting behorende bij het Besluit wordt overwogen dat het oogmerk van artikel 8.15, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer - waarin het Besluit zijn grondslag vindt - is om te voorkomen dat het milieu wordt aangetast en tevens dat de overheid of een derde niet met de (potentiële) schade aan het milieu blijft zitten omdat de veroorzaker niet in staat is de schade te vergoeden. De grond van appellante dat geen financiële zekerheid gesteld kan worden met als oogmerk te voorkomen dat verweerder de kosten van het verwerken van de afvalstoffen moet financieren, kan dan ook niet slagen.
Uit artikel 3, eerste lid, van het Besluit volgt dat indien wordt voldaan aan de voorwaarden uit bijlage 1 behorende bij artikel 3 - en daar wordt blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting aan voldaan - verweerder de bevoegdheid heeft financiële zekerheid te stellen. Op grond van artikel 3, tweede lid, dient verweerder in zijn afweging of hij de verplichting tot het opleggen van financiële zekerheid aan de vergunning gaat verbinden, in ieder geval bepaalde criteria te betrekken.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder ter bepaling van de hoogte van het bedrag van financiële zekerheid informatie ingewonnen bij het Riza. Hierin is door het Riza onder meer aangegeven dat zij op grond van de door verweerder aangeleverde gegevens van onderhavige inrichting geen uitspraak kan doen over de hoogte van financiële zekerheid ter zake. Wel wordt voor het verwerken van afvalstromen met een zeker risico een bedrag van € 60 tot € 70 per m3 als een ondergrens aangegeven. Op basis van deze informatie heeft verweerder de kosten van het be- of verwerken van afvalstoffen begroot op € 60 per m3. Daarnaast heeft verweerder de kosten voor het ledigen van de tanks door een gespecialiseerd bedrijf, het vervoer van de afvalstoffen naar een derde be- of verwerker en het reinigen van de geledigde tanks begroot op € 10 per m3. Gelet hierop heeft verweerder het bedrag van € 70 per m3 aan de vergunning verbonden als te stellen zekerheid.
De Afdeling stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit ten aanzien van de kosten van de te verwerken afvalstoffen volstaan heeft met een verwijzing naar bovengenoemde ingewonnen informatie. Niet is gebleken dat verweerder bij het vaststellen van de hoogte van het bedrag de criteria van artikel 3, tweede lid, van het Besluit, heeft betrokken. Ook ter zitting heeft verweerder geen specificatie kunnen geven van de in dit geval te verwachten kosten voor het be- en verwerken van de waterige afvalstromen. Gelet hierop acht de Afdeling de motivering van verweerder voor de hoogte van het bedrag van financiële zekerheid niet toereikend.
Gezien het vorengaande is het bestreden besluit, voorzover het betreft voorschrift 9.2.3, in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dat eist dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Nu voorschrift 9.2.2 en de voorschriften 9.2.4 tot en met 9.2.8 samenhangen met voorschrift 9.2.3 komen deze voorschriften eveneens voor vernietiging in aanmerking. Het beroep treft in zoverre doel.
2.7. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het betreft het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.2, voor wat betreft de zinsnede 'emissies naar de lucht', voorschrift 5.1.7, uitgezonderd de laatste volzin, en de voorschriften 9.2.2 tot en met 9.2.8.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling ziet aanleiding de vergoeding van de reis- en verblijfkosten achterwege te laten, aangezien ten aanzien hiervan reeds een kostenvergoeding is uitgesproken in het kader van het op dezelfde dag behandelde beroep tegen de vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in zaak no. 200402173/1.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 3 februari 2004, 0400952/37/44, voorzover het betreft het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.2, voor wat betreft de zinsnede 'emissies naar de lucht', voorschrift 5.1.7, uitgezonderd de laatste volzin, en de voorschriften 9.2.2 tot en met 9.2.8;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00; het bedrag dient door de provincie Zeeland te worden betaald aan appellante;
V. gelast dat de provincie Zeeland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 273,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Driel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2005
414.