Uitspraak
200407084/1.
Datum uitspraak: 27 april 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Ede,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 februari 2003, kenmerk VH2003/311 N, heeft verweerder aan [partij] een nadere eis als bedoeld in artikel 5 van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer gesteld met betrekking tot zijn inrichting op het perceel [locatie] te [plaats].
Bij besluit van 13 juli 2004, verzonden op 21 juli 2004, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 4 februari 2003, kenmerk VH2003/311 N, herroepen wat het niet stellen van een nadere eis ten aanzien van het maximaal toegestane geluidniveau (Lmax) betreft en daarvoor in de plaats alsnog een nadere eis met betrekking tot het maximale geluidniveau gesteld.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 24 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 25 augustus 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 11 maart 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2005, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. J.W. van der Linde, advocaat te Ede, en verweerder, vertegenwoordigd door G.H. Landeweerd, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Verder is [partij], bijgestaan door mr. F.P.J.M. Otten, advocaat te Utrecht, daar als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder nadere eisen als bedoeld in artikel 5 van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (hierna: het Besluit) gesteld ten aanzien van bungalowpark "Het Lorkenbos" te Otterlo. Deze nadere eisen behelzen dat in afwijking van voorschrift 1.1.1 en voorschrift 1.1.2 van de bijlage bij het Besluit het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor geluid (voorheen: het equivalente geluidniveau) op de gevels van woningen niet hoger mag zijn dan 40 dB(A) tussen 07.00 en 19.00 uur, 35 dB(A) tussen 19.00 en 23.00 uur en 30 dB(A) tussen 23.00 en 07.00 uur en dat in afwijking van voorschrift 1.1.1, onder a, van de bijlage bij het Besluit het piekniveau (Lmax) op gevels van woningen niet hoger mag zijn dan 60 dB(A) tussen 07.00 en 20.00 uur, gemeten op een hoogte van 1,5 meter, 55 dB(A) tussen 20.00 en 23.00 uur, gemeten op een hoogte van 5 meter, en 50 dB(A) tussen 23.00 en 07.00 uur, gemeten op een hoogte van 5 meter.
2.2. Onbestreden staat vast dat het Besluit op de onderhavige inrichting van toepassing is. Op 6 december 2001 is voor deze inrichting een melding op grond van dit Besluit gedaan. Als gevolg hiervan is de eerder ten behoeve van de inrichting verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer vervallen. Ten tijde van het nemen van het thans bestreden besluit kwam aan deze vergunning en de daaraan verbonden voorschriften geen betekenis meer toe.
2.3. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen met betrekking tot de in de bijlage opgenomen voorschriften ten aanzien van onder meer geluid, voorzover dat in hoofdstuk 4 van de bijlage is aangegeven. Ingevolge het tweede lid van dit artikel gelden de nadere eisen voor een ieder die de inrichting drijft. Deze draagt er zorg voor dat de nadere eisen worden nageleefd.
Ingevolge voorschrift 1.1.1 van de bijlage bij het Besluit mag, voorzover hier van belang, het equivalente geluidniveau (LAeq) op de gevel van woningen niet meer bedragen dan 50 dB(A) tussen 07.00 en 19.00 uur, 45 dB(A) tussen 19.00 en 23.00 uur en 40 dB(A) tussen 23.00 en 07.00 uur en mag het piekniveau (Lmax) op de gevel van woningen niet meer bedragen dan 70 dB(A) tussen 07.00 en 19.00 uur, 65 dB(A) tussen 19.00 en 23.00 uur en 60 dB(A) tussen 23.00 en 07.00 uur.
Ingevolge voorschrift 4.1.1 van de bijlage bij het Besluit kan het bevoegd gezag, voorzover hier van belang, in gevallen waarin de opgenomen waarden voor equivalente geluidniveaus en piekniveaus, bedoeld in voorschrift 1.1.1, naar het oordeel van het bevoegd gezag te hoog zijn, voor een inrichting bij nadere eis waarden vaststellen die lager zijn dan de opgenomen waarden, bedoeld in voorschrift 1.1.1.
2.4. Appellant kan zich niet verenigen met de ten aanzien van het piekniveau gestelde nadere eis. Hij betoogt in dit verband dat de hoogte van het piekniveau beperkt dient te blijven tot de in de nadere eis bepaalde waarde van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau +10 dB(A), dat de dagperiode beperkt moet blijven tot 19.00 uur en dat voor de dagperiode tot 20.00 uur ten onrechte een meethoogte van 1,5 meter wordt gehanteerd. Hij meent, anders dan verweerder, dat de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) geen ruimte biedt om voor de vaststelling van de nadere eis als uitgangspunt te worden gehanteerd dan wel dat verweerder die gegeven ruimte niet in redelijkheid heeft kunnen gebruiken. Door verweerder is niet aangegeven welke bestuurlijke afweging in dit opzicht is gemaakt en welke maatregelen zijn toegepast die aan het ALARA-principe voldoen. Hij merkt daarbij op dat, nu sprake is van de wijziging en uitbreiding van het zwembad op de plaats van het thans aanwezige zwembad, de gelegenheid zich voordoet zonder noemenswaardige kosten of problemen de bestaande hinderlijke situatie te wijzigen door het zwembad op een andere, gunstigere, locatie binnen de inrichting te realiseren. Ten aanzien van de gekozen meethoogte van 1,5 meter voor de dagperiode tot 20.00 uur stelt hij dat verweerder daarbij voorbijgaat aan de omstandigheid dat hij als gevolg van zijn beroep vaak 's nachts werkt en overdag slaapt. Verweerder had bij het stellen van de nadere eis hiermee rekening moeten houden. Hij meent dat verweerder, gelet op de rustige omgeving waarin zowel zijn woning als de inrichting zijn gelegen, bij de vaststelling van de piekwaarden geen enkele aandacht aan zijn belang heeft besteed en uitsluitend rekening heeft gehouden met de bedrijfseconomische belangen van de exploitant van de inrichting. Ten slotte wijst appellant erop dat zelfs indien een scherm van 1,8 meter hoogte wordt geplaatst, de piekwaarde voor de dagperiode nog met 1 dB(A) wordt overschreden. De veronderstelling van verweerder dat de exploitant maatregelen zal treffen om die overschrijding te voorkomen alsmede de afspraak met de exploitant van de inrichting dat het zwembad uiterlijk tot 20.00 uur geopend is, zijn op geen enkele wijze gewaarborgd.
2.5. De Afdeling stelt voorop dat het instrument van het stellen van een nadere eis het voor verweerder mogelijk maakt om te komen tot een op de concrete situatie toegesneden, doelmatige oplossing. De bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen is bedoeld voor die gevallen waarin de situatie in een inrichting zodanig is dat ofwel de voorschriften nadere uitwerking behoeven ofwel deze situatie in de voorschriften niet is voorzien. Nu de onderhavige inrichting onder de werkingssfeer van het Besluit valt, kan verweerder de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen niet aangrijpen om daarmee een andere situering van het zwembad ten opzichte van de woning van appellant te bewerkstelligen, zoals appellant kennelijk wenselijk acht.
In voorschrift 1.1.1 van de bijlage bij het Besluit is zowel voor bestaande als voor nieuwe bedrijven in beginsel de voorkeursgrenswaarde van de Wet geluidhinder als de standaard geluidnorm LAeq (thans: het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau) opgenomen. Voor de in voorschrift 1.1.1 opgenomen piekniveaus zijn waarden gesteld die overeenkomen met de grenzen zoals opgenomen in de bestaande algemene maatregelen van bestuur alsmede met de gangbare praktijk bij vergunningverlening.
Blijkens de nota van toelichting bij het Besluit wordt met deze normen doorgaans een acceptabele geluidkwaliteit, in de zin van geluidbeleving en risico's voor de persoonlijke gezondheid, in de directe omgeving van het bedrijf bereikt. Door middel van het stellen van een nadere eis wordt het bevoegd gezag de mogelijkheid geboden in individuele gevallen een andere waarde dan de standaard geluidnorm vast te leggen. In de nota van toelichting bij het Besluit wordt hierover gesteld dat in beginsel de hoogte van het referentieniveau van het ter plaatse heersende omgevingsgeluid bepalend zal kunnen zijn voor de mate van afwijking van de standaard geluidnorm. Indien het referentieniveau zodanig laag is, dat de in voorschrift 1.1.1 gestelde standaard geluidnorm zal leiden tot hinder voor de omgeving, kan een lagere geluidgrenswaarde aan het bedrijf worden opgelegd. Dit kan zich voordoen in situaties waarbij bedrijven gevestigd zijn in een rustige omgeving zoals bijvoorbeeld een stille woonwijk of landelijk gebied. Bij het in overweging nemen van een lagere geluidgrenswaarde zal het bevoegd gezag rekening dienen te houden met de rechtszekerheid van gevestigde bedrijven. Alternatieve maatregelen kunnen in de afweging worden betrokken waarbij zonodig aandacht moet worden geschonken aan een evenredige lastenverdeling. Hierbij wordt nog opgemerkt dat aan de beslissing om af te wijken van de standaardnorm een afdoende akoestische motivering ten grondslag moet liggen, bij voorkeur en voorzover mogelijk ondersteund door relevante geluidmetingen.
Daarnaast is in de nota van toelichting bij het Besluit gesteld dat de nadere eis een ambtshalve beschikking is, die niet kan worden genomen dan nadat het bevoegd gezag zorgvuldig zich een beeld heeft gevormd van de relevante feiten en de betrokken belangen. Daarbij zijn niet alleen de milieubelangen en de belangen van derde-belanghebbenden aan de orde maar ook de bedrijfseconomische belangen. Er moet een duidelijke en redelijke verhouding zijn tussen het met de nadere eis beoogde doel en de kosten of inspanningen die het bedrijf of de instelling moet maken om aan de eis te kunnen voldoen. Nadere eisen kunnen in het algemeen niet zo ver gaan dat daardoor een bedrijf of een instelling - in vergelijking met soortgelijke bedrijven of instellingen uit dezelfde bedrijfstak - overmatig hoge kosten zou moeten maken om aan deze eisen te kunnen voldoen.
2.6. In de omstandigheden dat ter plaatse van de woning van appellant sprake is van een laag referentieniveau van het heersende omgevingsgeluid en uit het door de exploitant van de inrichting bij de melding overgelegde akoestisch rapport van 6 december 2001, waaruit blijkt dat het stemgeluid van de bezoekers van het zwembad een overheersende geluidbron is, heeft verweerder aanleiding gezien genoemde nadere eisen te stellen. Om daarmee een adequaat beschermingsniveau te bereiken heeft hij aansluiting gezocht bij de uitgangspunten die zijn opgenomen in de Handreiking. Wat het piekgeluid betreft heeft verweerder op basis van het nadien overgelegde akoestisch rapport van 29 april 2004 geconcludeerd, dat een piekniveau van de geldende waarde van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau +10 dB(A), zoals appellant wenst, op geen enkele wijze door het treffen van maatregelen kan worden gehaald. Dit gegeven is door appellant op zichzelf niet betwist. Zoals reeds is overwogen, is het realiseren van het zwembad op een andere locatie hierbij niet aan de orde.
Voor verweerder is dit gegeven reden geweest voor het bepalen van het piekniveau uit te gaan van een streefwaarde van de geldende waarde van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau +20 dB(A). Dat zou in dit geval betekenen een streefwaarde van 60, 55 en 50 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Aangezien volgens de Handreiking voor het piekniveau maximale geluidgrenswaarden van 70, 65 en 60 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode als ten hoogste aanvaardbaar worden geacht en het Besluit in voorschrift 1.1.1 dergelijke piekwaarden ook als uitgangspunt neemt, ziet de Afdeling geen aanleiding dit door verweerder gekozen uitgangspunt onjuist te achten.
2.7. Uit het akoestisch rapport van 29 april 2004 blijkt dat om het piekniveau ter plaatse van de gevel van de woning van appellant te beperken tot waarden lager dan 55 dB(A) - dat is de geldende waarde van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau +15 dB(A) - een geluidscherm met een hoogte van 10 meter zelfs niet toereikend zou zijn. Om het piekniveau te beperken tot waarden lager dan 60 dB(A) blijkt een geluidscherm met een hoogte van ongeveer 4 meter en een lengte van ongeveer 65 meter noodzakelijk te zijn. De geraamde kosten van een dergelijke voorziening bedragen volgens het rapport ongeveer € 73.500,00. Uitgaande van een geluidscherm met een hoogte van 1,8 meter en deels een hoogte van 1,5 meter bedraagt de waarde van het piekniveau ter plaatse van genoemde gevel gemeten op 1,5 meter hoogte 58 dB(A) en 61 dB(A) en gemeten op 5 meter hoogte 62 dB(A) en 64 dB(A). De geraamde kosten van een dergelijke voorziening bedragen volgens het rapport ongeveer € 23.000,00. Verweerder heeft verder bij zijn afweging betrokken de afspraak met de exploitant van de inrichting dat het zwembad uiterlijk tot 20.00 uur geopend zal zijn. Omdat het zwembad in de zomermaanden gedurende de avondperiode maar één uur is geopend en met een hoger geluidscherm de streefwaarde voor de avondperiode niet gehaald kan worden, acht verweerder een piekwaarde van 60 dB(A) tussen 19.00 en 20.00 uur aanvaardbaar. Daarbij heeft verweerder betrokken dat het voor de exploitant zeer belangrijk is dat het zwembad in de avondperiode toch een - zij het beperkte tijd - open kan zijn en dat een hoger geluidscherm geen extra geluidreductie geeft die in redelijke verhouding staat tot de meerkosten.
Voor de meethoogte heeft verweerder eveneens aansluiting gezocht bij de Handreiking. In de Handreiking wordt geadviseerd om per geval te bezien op welke hoogte de geluidhinder wordt ondervonden, afhankelijk van de te beschermen verblijfsruimte en afhankelijk van de periode van het etmaal. Een en ander sluit volgens de Handreiking aan bij de jurisprudentie op dit gebied, waarbij bijvoorbeeld is uitgesproken dat voor omwonenden die 's nachts werken en derhalve overdag slapen geen strengere normen in de dagperiode behoeven te worden opgelegd. Als regel wordt aanbevolen om voor een eengezinswoning overdag een meethoogte van 1,5 meter boven maaiveld aan te houden en 's avonds en 's nachts een hoogte van 5 meter. In dat verband acht verweerder het hanteren van een meethoogte van 5 meter gedurende de periode van 07.00 tot 20.00 uur niet nodig, omdat slaapvertrekken in woningen in de in het kader van het piekniveau relevante zomerperiode normaal gesproken niet voor 20.00 uur worden gebruikt. Dit door verweerder gekozen uitgangspunt acht de Afdeling in dit geval niet onjuist.
Volgens verweerder brengt de opgelegde nadere eis met zich dat het zwembad in de avondperiode vanaf 20.00 uur en in de nachtperiode niet gebruikt zal kunnen worden. Ook is het volgens verweerder voor de exploitant van de inrichting mogelijk na het treffen van de nodige maatregelen en voorzieningen aan de opgelegde nadere eis te voldoen.
2.8. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de in het akoestisch rapport van 29 april 2004 gehanteerde uitgangspunten dan wel de uitkomsten van dat onderzoek onjuist zijn. De Afdeling begrijpt uit de conclusies van het akoestisch rapport dat een investering van ongeveer € 73.500,00 in een ingrijpende voorziening ten opzichte van een investering van ongeveer € 23.000,00 in een minder ingrijpende voorziening nauwelijks een verbetering voor de geluidbelasting vanwege de inrichting betekent en dat verweerder gelet daarop het standpunt heeft ingenomen, dat een zodanige extra investering niet van de exploitant van de inrichting kan worden gevergd. Gelet op hetgeen verweerder bij de beoordeling heeft betrokken en nu niet is gebleken van andere redelijkerwijs mogelijke maatregelen om de geluidbelasting vanwege de inrichting verder te verminderen, ziet de Afdeling, mede gelet op het gestelde in artikel 5 van het Besluit en voorschrift 4.1.1 van de bijlage bij het Besluit in samenhang met de daarbij behorende nota van toelichting, bij afweging van de betrokken belangen, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid de in het geding zijnde nadere eis heeft kunnen stellen. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is het voldoende aannemelijk geworden dat de in deze nadere eis gestelde piekwaarden kunnen worden nageleefd. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking de van de zijde van de exploitant van de inrichting ter zitting uitgesproken bereidheid om door middel van het verhogen van het langs het zandpad aan te brengen geluidscherm tot 2.00 meter te bewerkstelligen dat de in het akoestisch rapport van 29 april 2004 berekende overschrijding met 1 dB(A) zal worden voorkomen. Voorzover appellant vreest voor het langer openhouden van het zwembad dan 20.00 uur en het in verband daarmee overschrijden van de in de nadere eis gestelde piekwaarden, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het ter beoordeling staande besluit en om die reden niet kan slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voor de inrichting geldende nadere eisen.
2.9. Het beroep is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Plambeck
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2005
159.