Uitspraak
200502609/2.
Datum uitspraak: 27 april 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Sonac Burgum B.V.", gevestigd te Burgum,
verzoekster,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2003, kenmerk 523692, heeft verweerder een verzoek van [partijen], zichzelf noemende "Werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel" om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de door verzoekster gedreven inrichting op het adres Damsingel 27 en 30 te Suameer afgewezen.
Bij besluit van 3 maart 2004, kenmerk 552177, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar, voorzover het betrekking heeft op de handhaving van de werktijden, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 november 2004 in zaak no.
200403326/1heeft de Afdeling het besluit van 3 maart 2004 vernietigd, voorzover het betreft het ongegrond verklaren van het bezwaar tegen het afwijzen van het verzoek om handhavend op te treden tegen de overschrijding van de werktijden.
200403326/1heeft de Afdeling het besluit van 3 maart 2004 vernietigd, voorzover het betreft het ongegrond verklaren van het bezwaar tegen het afwijzen van het verzoek om handhavend op te treden tegen de overschrijding van de werktijden.
Bij een aan verzoekster gerichte brief van 1 maart 2005 heeft verweerder vervolgens lasten onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd, wegens overtreding van de voor de inrichting bij besluit van 20 december 1995 verleende milieuvergunning verbonden voorschriften 16.1, 17.1, 18.1.1 en 18.1.2.
Bij een aan de Werkgroep Gezond Tytsjeksteradiel gerichte brief van 2 maart 2005 heeft verweerder, onder verwijzing naar de brief van 1 maart 2005, het bezwaar omtrent handhaving van de werktijden gegrond verklaard.
Verzoekster heeft bij brieven van 23 maart 2005 en 7 april 2005 beroep ingesteld. Bij brief van 23 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2005, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 18 april 2005, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. W. Sleijfer en mr. drs. J.C. Ozinga, respectievelijk advocaat te Leeuwarden en Den Haag, en ing. W.A.J.M. Dekkers, P. Jellema, ir. J.W.N. van Lijssel en drs. F.J.H. Vossen, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, en mr. H. Brakels, R. Dijkstra, ing. N. Kistemaker en H. Medemblik, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn [partijen], zichzelf noemende "Werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel", van wie [gemachtigde] in persoon, bijgestaan door mr. H.W. Knottenbelt, gemachtigde, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. De Voorzitter overweegt allereerst dat naar zijn oordeel de brieven van 1 en 2 maart 2005, gezien de strekking en samenhang ervan, tezamen een nieuw besluit op het bezwaar vormen. Bij dat besluit is het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving gegrond verklaard, en is alsnog overgegaan tot het nemen van een handhavingbesluit.
2.3. Verzoekster betoogt dat verweerder niet bij de beslissing op bezwaar kon overgaan tot het opleggen van de lasten onder dwangsom, maar hiertoe een nieuw primair besluit had behoren te nemen.
Dit betoog slaagt niet. In artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat voorzover de heroverweging in bezwaar daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en zo nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt. Uit deze bepaling volgt dat het bestuursorgaan dat - zoals hier - op grond van de heroverweging alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, bij de beslissing op bezwaar een handhavingbesluit voor de aanvankelijke afwijzing van het handhavingverzoek in de plaats moet stellen. Verweerder heeft de lasten onder dwangsom dan ook terecht opgelegd bij de beslissing op bezwaar, en niet bij een nieuw primair besluit.
2.4. De lasten onder dwangsom zijn opgelegd wegens overtreding van de in het eerste lid van de voorschriften 16.1, 17.1, 18.1.1 en 18.1.2 (hierna: de voorschriften) genoemde werktijden. Verweerder heeft per abuis vermeld dat een last wordt opgelegd vanwege overtreding van voorschrift 16.1, tweede lid. Dit moet worden gelezen als: voorschrift 16.1, eerste lid.
Tussen zaterdag 15.00 uur en maandag 15.00 uur mogen ingevolge het eerste lid van de voorschriften de verdampers van de destructieafdeling niet in bedrijf zijn en mogen geen varkenshaar, bloed en veren worden verwerkt. Van deze tijden mag onder meer worden afgeweken na toestemming van verweerder.
Ingevolge het tweede lid van de voorschriften - kort weergegeven en voorzover hier van belang - moet vergunninghoudster, indien de bedrijfsduur wordt overschreden of zal worden overschreden, dit vooraf melden en daarna schriftelijk bevestigen.
2.5. Verzoekster bestrijdt dat de voorschriften worden overtreden, omdat overschrijdingen van de werktijden volgens haar altijd vooraf aan verweerder worden gemeld en achteraf schriftelijk worden bevestigd. Verweerder zou in dat kader impliciet toestemming verlenen om van de tijden af te wijken. Daartoe wijst zij erop dat vanaf 1995 nimmer is gebleken van bezwaren van verweerder tegen overwerk en verweerder naar aanleiding van een melding van overwerk ook nimmer heeft verboden van de tijden af te wijken. Volgens verzoekster kan, indien verweerder zich niet langer in de praktijk van het impliciet toestemming verlenen kan vinden, niet op basis van nieuw beleid handhavend worden opgetreden alvorens dit nieuwe beleid kenbaar is gemaakt aan haar.
2.6. De Voorzitter is van oordeel dat toestemming om van de werktijden af te wijken, als bedoeld in het eerste lid van de voorschriften, expliciet door verweerder moet worden verleend. Het uitblijven van een reactie van verweerder op meldingen van een (op handen zijnde) overschrijding van de werktijden, die verzoekster op grond van het tweede lid van de voorschriften doet, kan niet als een dergelijke toestemming worden beschouwd.
Niet in geschil is dat veelvuldig van de in het eerste lid van de voorschriften genoemde werktijden wordt afgeweken. Voor deze afwijkingen is, gezien het voorgaande, geen toestemming verleend door verweerder. Verder is gesteld noch gebleken dat in alle gevallen één van de andere in het eerste lid van de voorschriften genoemde uitzonderingen (te weten: afwijkingen in verband met het opstarten van procesapparatuur, technische storingen en pieken in de aanvoer) van toepassing waren.
Gelet hierop heeft verweerder terecht geconcludeerd dat verzoekster de voorschriften 16.1, 17.1, 18.1.1 en 18.1.2 heeft overtreden. Hij was derhalve bevoegd tot het opleggen van de lasten onder dwangsom.
2.7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.8. Verzoekster betoogt dat verweerder had moeten afzien van handhavend optreden, onder meer nu er concreet zicht is op legalisatie. Zij wijst er daartoe op dat een aanvraag is ingediend voor het verlenen van een revisievergunning, nadat eerst een aanvraag is gedaan voor het verlenen van een veranderingsvergunning. Voorts heeft zij ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer verzocht om wijziging van de voorschriften. Tot slot voert zij in dit kader aan dat een verruiming van de werktijden gerealiseerd kan worden middels een melding in de zin van artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer.
De Voorzitter overweegt dat de aanvraag om een veranderingsvergunning bij besluit van 22 maart 2005 buiten behandeling is gelaten. Een aanvraag om een revisievergunning was voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit nog niet ingediend. Een eventueel na het nemen van dit besluit ingediende aanvraag kan niet bij de beoordeling van dit besluit worden betrokken. Omtrent het verzoek om wijziging van de voorschriften is ter zitting gebleken dat, nadat een eerder besluit tot afwijzing van dit verzoek is ingetrokken omdat de verkeerde procedure was gevolgd, thans een ontwerpbesluit met dezelfde strekking is opgesteld. Een melding als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer is tot slot niet gedaan.
Gelet op het bovenstaande is de Voorzitter van oordeel dat er geen concreet zicht was op legalisatie. In dit opzicht is er derhalve geen sprake van een bijzondere situatie die verweerder wellicht aanleiding zou kunnen geven om af te zien van handhavend optreden. Ook voor het overige ziet de Voorzitter in hetgeen verzoekster naar voren brengt geen bijzondere omstandigheden waaronder van verweerder zou kunnen worden gevergd om af te zien van handhavend optreden.
2.9. Verzoekster vindt de per overtreding te verbeuren dwangsom van € 25.000 te hoog. Deze stelling heeft zij niet nader onderbouwd. De Voorzitter ziet geen grond voor het oordeel dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.10. Verzoekster meent tot slot dat de gestelde begunstigingstermijn te kort is. Zij wijst daartoe op haar contractuele verplichtingen.
In het bestreden besluit is bepaald dat gedurende de eerste twee maanden na inwerkingtreding van het bestreden besluit geen dwangsommen worden verbeurd.
Nu van verzoekster slechts wordt verlangd zich in de toekomst aan de vergunde werktijden te houden, komt het de Voorzitter voor dat verzoekster met de gestelde begunstigingstermijn niet bepaald te kort is gedaan. Dat verzoekster er kennelijk voor heeft gekozen contractuele verplichtingen aan te gaan waaraan zij niet kan voldoen zonder de op grond van de Wet milieubeheer geldende regels te overtreden, komt primair voor haar risico. Verweerder behoefde hierin geen reden te zien om een langere begunstigingstermijn te stellen.
2.11. Gelet op het bovenstaande ziet de Voorzitter aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Van der Zijpp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2005
262-446.