Uitspraak
200403730/1.
Datum uitspraak: 4 mei 2005.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting de Noordzee, gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 23 maart 2004, no. AMU/1046, een vergunning onder voorschriften ingevolge de Ontgrondingenwet verleend aan [vergunninghouder]. te [plaats] voor het tot en met 31 maart 2007 winnen van 6 miljoen m³ zeezand in de vakken L12C, L12D, L12E, L17A, M9B, M9D, Q2A, Q2B, Q5C' noord, Q5C' zuid, Q5D, Q10B, Q10F, Q13C, Q16D, Q16F, S3A, S3B, S4C, S5A, S7B, S7C, S7G, S7H, S7I en S8B binnen de blokken L12, L17, M9, Q2, Q5, Q10, Q13, Q16, S3, S4, S5, S7 en S8, welke naamgeving gebruikelijk is volgens de Mijnbouwwet.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 4 mei 2004, bij de Raad van State ingekomen op 4 mei 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 15 juli 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 oktober 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2005, waar appellante, vertegenwoordigd F.C. Groenendijk, M.M. Baretta en H.R. Offringa, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. T.M.M. Vermeer, A.C. Dijkshoorn, drs. A. Stolk en drs. M.W.M. van der Tol, ambtenaren ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De verleende ontgrondingsvergunning maakt het winnen van 6 miljoen m³ zeezand in een aantal vakken van de Noordzee mogelijk. Het zand is bestemd voor ophogingen, draineringswerken, stabiliteitswerken en voor beton- en metselzand.
2.2. Appellante stelt dat de ontgronding waarvoor vergunning is verleend geen ontgronding van eenvoudige aard betreft, waardoor ten onrechte de verkorte procedure op grond van artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet en artikel 6 van Pro het Rijksreglement ontgrondingen is gevolgd. Zij voert daartoe aan dat niet is voldaan aan de criteria die daarvoor in het Regionaal Ontgrondingenplan Noordzee (hierna: RON) en in het tweede Regionaal Ontgrondingenplan Noordzee (hierna: RON 2) zijn neergelegd. Hierbij wijst zij onder meer op de omstandigheid dat met de ontgrondingsvergunning de in het Besluit-m.e.r. 1994 neergelegde drempel van 100 hectare is overschreden.
2.2.1. Verweerder stelt dat de ontgronding waarvoor vergunning is verleend, voldoet aan de criteria die voor een ontgronding van eenvoudige aard zijn neergelegd in de Ontgrondingenwet en in het RON en het RON 2. Voorts betoogt hij dat er geen sprake is van andere belangen die bij deze ontgronding zijn betrokken. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat het toepassen van de verkorte procedure in dit geval mogelijk is.
2.2.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet, voorzover hier van belang, is het verboden zonder vergunning te ontgronden. Ingevolge artikel 8, eerste lid, onder a, van de Ontgrondingenwet, is de minister bevoegd een vergunning als bedoeld in artikel 3 te Pro verlenen, indien zij een ontgronding betreft in de zee. Voorts worden ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Ontgrondingenwet bij algemene maatregel van bestuur nadere regelen omtrent ontgrondingen, bedoeld in artikel 8, eerste lid, gesteld.
Ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet kan met betrekking tot ontgrondingen van eenvoudige aard, waarbij andere belangen niet of nauwelijks zijn betrokken, bij de regelingen, bedoeld in artikel 5, voor daarbij aangewezen gevallen worden afgeweken van het bepaalde bij de voorgaande leden 1 tot en met 5 van dit artikel. In deze artikelleden is onder meer bepaald dat de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in paragrafen 3.5.2 tot en met 3.5.5. onderscheidenlijk paragraaf 3.5.6. van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is op de voorbereiding van een beschikking betreffende de verlening van een vergunning. Bedoelde afwijking wordt de verkorte procedure genoemd. Ingevolge artikel 1, onder a, van het Rijksreglement ontgrondingen is dit besluit van toepassing op ontgrondingen in onder meer de Noordzee. In artikel 6 van Pro het Rijksreglement ontgrondingen is bepaald dat de minister, voorzover andere belangen daarbij niet of nauwelijks zijn betrokken, ten aanzien van ontgrondingen in de in artikel 1, onder a en b, bedoelde wateren, kan afwijken van het bepaalde in artikel 10, eerste en tweede lid, van de Ontgrondingenwet en artikel 5 van Pro dit Rijksreglement. Uit de Ontgrondingenwet noch uit het Rijksreglement ontgrondingen blijkt wat onder een ontgronding van eenvoudige aard moet worden verstaan.
2.2.3. Op 20 april 1993 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat het RON vastgesteld. Hierbij is gelijktijdig een milieueffectrapport (hierna: MER) gemaakt. De status van het RON/MER is die van een regionale beleidsnota en het doel is het aangeven van gebieden waar in de planperiode tot het jaar 2000, met een doorkijk naar 2010, de winning van oppervlaktedelfstoffen kan plaatsvinden. In het RON/MER is het gebied buiten de NAP -20 meter dieptelijn aangewezen voor het winnen van delfstoffen in de Noordzee. Voorts is op 22 januari 2004 het RON 2 verschenen. De status van dit plan is ook die van een regionale beleidsnota als opvolger van het RON/MER en het doel is duidelijkheid te verschaffen aan de vergunningaanvrager en andere betrokkenen over het antwoord op de vraag waar een ontgronding niet of slechts onder het stellen van voorwaarden kan plaatsvinden.
In het RON 2 is neergelegd dat de verkorte procedure wordt gevolgd als het gaat om primaire ontgrondingen buiten de NAP -20 meter dieptelijn die vallen binnen de randvoorwaarden zoals vastgelegd in het kader van het RON/MER. Hierbij kunnen slechts reguliere kleinschalige ontgrondingen worden gekwalificeerd als ontgrondingen van eenvoudige aard. Het gaat dan om een eenmalige winning van minder dan 10 miljoen m³ met een maximale windiepte van 2 meter en een eenvoudige winmethode. Tevens is in het RON 2 neergelegd dat in het RON/MER alle belangen zijn bekeken die spelen bij ontgrondingen in de Noordzee en dat belanghebbenden de mogelijkheid hebben gehad om bedenkingen in te dienen. Voorts blijkt uit het RON 2 dat op basis van het verrichte onderzoek in het kader van het RON/MER kan worden geconcludeerd dat andere belangen niet of nauwelijks betrokken zijn bij ontgrondingen buiten de NAP -20 meter dieptelijn.
2.2.4. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Daarbij worden één of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt. Ingevolge artikel 2 van Pro het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals gewijzigd bij Besluit van 7 mei 1999 (hierna: Besluit-m.e.r.) worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, van de Wm, aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven. Ingevolge onderdeel C, categorie 16.1, van de bijlage van het Besluit-m.e.r. moet voor de winning dan wel wijziging of uitbreiding van de winning van oppervlaktedelfstoffen een MER worden gemaakt in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op: 1. een winplaats van 100 hectare of meer, of 2. een aantal winplaatsen, die tezamen 100 hectare of meer omvatten en die in elkaars nabijheid liggen. Gelet op de Nota van Toelichting bij het Besluit-m.e.r. (Staatsblad 1999, no. 224, pagina 55) is door te kiezen voor een drempel van 100 hectare alleen aan de grootschalige oppervlaktedelfstoffenwinning de verplichting tot het maken van een MER verbonden. De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat geen sprake is van een ontgronding van eenvoudige aard waarbij andere belangen niet of nauwelijks zijn betrokken, indien de in het Besluit-m.e.r. neergelegde drempel van 100 hectare wordt overschreden.
2.2.5. Blijkens het deskundigenbericht kan met de aan de orde zijnde ontgrondingsvergunning, die betrekking heeft op het winnen van 6 miljoen m³ gedurende een periode van drie jaar tot een diepte van maximaal 2 meter, een oppervlakte van tenminste 300 hectare worden ontgrond. Bij ondiepere winningen kan het gaan om een oppervlakte van meer dan 500 hectare. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in dit geval sprake is van een ontgronding van eenvoudige aard, waarbij andere belangen niet of nauwelijks zijn betrokken. Het betoog van verweerder in zijn verweerschrift dat in een ontwerp houdende wijziging van het Besluit-m.e.r. een wijziging van de drempels bij de categorieën ontgrondingen op de Noordzee is aangebracht, omdat uit de huidige praktijk is gebleken dat op de Noordzee een oppervlaktegrens van 500 hectare voldoende bescherming voor het milieu biedt, doet aan het voorgaande niet af. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het, daargelaten de omstandigheid dat de aan de orde zijnde vergunning niet uitsluit dat een oppervlakte van méér dan 500 hectare wordt ontgrond, gaat om een ontwerp dat nog niet van kracht is.
Gezien hetgeen hiervoor is overwogen heeft verweerder in dit geval in strijd met artikel 10, eerste en zesde lid, van de Ontgrondingenwet en artikel 6 van Pro het Rijksreglement ontgrondingen bij het verlenen van de ontgrondingsvergunning de verkorte procedure gevolgd. Het beroep van appellante is reeds hierom gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.3. Overigens ziet de Afdeling aanleiding het volgende te overwegen.
2.3.1. Appellante stelt dat een MER had moeten worden gemaakt en dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar het MER, dat in het kader van het RON is opgesteld. Zij stelt dat dit MER op planniveau is gemaakt en niet kan voldoen als locatiespecifieke MER. Voorts twijfelt zij aan de actualiteit van dit MER.
2.3.2. Verweerder stelt dat in dit geval conform het Besluit-m.e.r. een MER is gemaakt in het kader van het besluit tot aanwijzing van een winplaats. De verplichting om een MER te maken vervalt dan voor de op die aanwijzing gebaseerde vergunningverlening, aldus verweerder. Hij stelt zich op het standpunt dat zich in dit geval een dergelijke situatie voordoet, nu de onderhavige vergunningverlening is gebaseerd op de aanwijzing van wingebieden in het RON/MER. In het kader van dit MER, zo stelt verweerder, heeft een brede afweging plaatsgevonden en hebben belanghebbenden de gelegenheid gehad om bedenkingen in te dienen. Derhalve stelt verweerder daarnaar te kunnen verwijzen bij de aan de orde zijnde vergunningverlening. Voorts bestaat er volgens verweerder geen aanleiding om het desbetreffende MER aan te vullen dan wel te actualiseren, omdat er geen veranderingen zijn opgetreden die hiertoe nopen.
2.3.3. Ingevolge onderdeel C, categorie 16.1, van de bijlage van het Besluit-m.e.r. betreft het m.e.r.-plichtige besluit het besluit tot aanwijzing van een winplaats of een aantal winplaatsen dan wel, bij het ontbreken daarvan, het besluit, bedoeld in artikel 3 van Pro de Ontgrondingenwet. Uit de Nota van Toelichting bij het Besluit-m.e.r. (Staatsblad 1999, no. 224, pagina 55) blijkt dat onder het begrip winplaats wordt verstaan een plaats waar de bodem wordt verlaagd, inclusief de omliggende rand die ook in de ontgrondingsvergunning wordt opgenomen. Voorts blijkt uit het Besluit-m.e.r. dat wanneer bij een dergelijke aanwijzing een MER wordt gemaakt, de verplichting daartoe voor de op die aanwijzing gebaseerde vergunningverlening vervalt.
In het RON/MER is bepaald dat voor winning van zeezand (en schelpen) onder meer zijn aangewezen de binnen de territoriale zee en het Nederlandse deel van het Continentale Plat aanwezige zandgebieden, zeewaarts van de NAP -20 meterlijn c.q. 20 km lijn, met uitzondering van de voor winning uitgesloten gebieden zoals weergegeven in Figuur III.4. Blijkens het deskundigenbericht gaat het om een strook met een breedte van ongeveer 30 kilometer en een lengte van ongeveer 300 kilometer, wat neerkomt op ongeveer 900.000 hectare. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de desbetreffende aanwijzing in het RON/MER niet kan worden gezien als een aanwijzing van een winplaats in de zin van het Besluit-m.e.r., maar veeleer als de aanwijzing van een zoekgebied voor zandwinning. Uit het Besluit-m.e.r. vloeit in een dergelijk geval niet de verplichting voort een MER te maken. Verweerder heeft derhalve naar het oordeel van de Afdeling miskend dat in het RON/MER geen besluit tot aanwijzing van een winplaats is genomen. Het MER dat is gemaakt moet derhalve worden aangemerkt als een onverplicht, vrijwillig opgesteld MER.
De Afdeling stelt, mede gelet op hetgeen is overwogen in 2.2.5., vast dat in het kader van de aan de orde zijnde vergunningverlening een verplichting bestaat tot het maken van een MER. Over de vraag of het reeds bestaande MER hierbij een rol kan spelen, overweegt de Afdeling als volgt. Het is mogelijk in een vroeg stadium een MER te maken en dit in een later stadium nader te actualiseren en te concretiseren, zodat de afwegingen kunnen plaatsvinden op een daarbij passende plaats in de keten van beslissingen. Indien wordt beschikt over een MER waarin de activiteit waarop de ontgrondingsvergunning betrekking heeft reeds is beschreven, kan bij de voorbereiding van het MER dat dient te worden opgesteld in het kader van de ontgrondingsvergunning die de m.e.r.-plichtige activiteit mogelijk maakt, in beginsel toepassing worden gegeven aan de artikelen 7.5 of 7.16 van de Wm.
2.4. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 23 maart 2004, no. AMU/1046;
III. gelast dat de Minister van Verkeer en Waterstaat aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Kooijman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2005.
177-445.