Uitspraak
200408793/1, 200408844/1, 200408849/1, 200408853/1, 200408857/1, 200408858/1.
Datum uitspraak: 11 mei 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen wonend te [woonplaats], en [appellante D], gevestigd te [plaats]
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 29 september 2004 in het geding tussen:
appellanten
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 24 september 2002 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht (hierna: het college) [appellant B] voor het [woonschip 1], [appellant C] voor het [woonschip 2] en [appellante D] voor de [woonschepen 3, 4 en 5] ontheffing geweigerd van het verbod een ligplaats in te nemen in de vletsloot plaatselijk bekend als [locatie] te [plaats], en [appellant A] ontheffing geweigerd van het verbod om ter plaatse de noodzakelijke voorzieningen te treffen voor het afmeren van vijf woonschepen.
Bij onderscheiden besluiten van 19 augustus 2003 heeft het college het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 september 2004, verzonden op 30 september 2004, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het door appellanten ingestelde beroep tegen het uitblijven van besluiten op hun bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, het college in de proceskosten van appellanten veroordeeld en het door appellanten ingestelde beroep tegen de besluiten van 19 augustus 2003 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 oktober 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 6 december 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 20 januari 2005 heeft het college van antwoord gediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college en van appellanten. Deze zijn in kopie aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2005, waar zijn verschenen [appellant A] en J[appellant B] in persoon, en [appellant C] en [appellante D], vertegenwoordigd door [appellant A]; het college is, vertegenwoordigd door J.D. Berkhof, ambtenaar bij de provincie, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Woonschepenverordening provincie Utrecht uit 1978 (hierna: de Verordening) is het de eigenaar, de bezitter, de houder of de gebruiker van een woonschip verboden daarmede ligplaats in te nemen in de door gedeputeerde staten overeenkomstig het vierde lid van dit artikel aangewezen delen van de provincie.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Verordening, voorzover hier van belang, worden woonschepen in de zin van de Wet op de woonwagens en woonschepen, Stb. 1918, 492, waarmede ligplaats wordt ingenomen op een plaats welke door de raad van een gemeente is aangewezen krachtens artikel 31, tweede lid, van vermelde wet, geacht met een ontheffing als bedoeld in artikel 3 van Pro deze verordening aanwezig te zijn.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Verordening is het in het tweede lid bepaalde van overeenkomstige toepassing op woonschepen die zich bevinden in gebieden waar het innemen van ligplaats met een woonschip uitdrukkelijk is toegestaan krachtens een onherroepelijk goedgekeurd bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, eerste volzin, van de Verordening, kunnen gedeputeerde staten van het verbod vervat in het eerste lid van artikel 2 schriftelijk Pro ontheffing verlenen en daaraan voorschriften verbinden.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Verordening kan een ontheffing worden verleend voor een periode van ten hoogste vijf jaren. Een eenmaal verleende ontheffing zal opnieuw worden verleend, tenzij er zodanige gewijzigde feiten of omstandigheden zijn, dat waren deze feiten of omstandigheden bekend geweest ten tijde van de behandeling van de eerste aanvrage om ontheffing, deze aanleiding zouden hebben gevormd tot het nemen van een afwijzende beslissing.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Verordening wordt ontheffing slechts verleend, indien voldoende waarborgen bestaan c.q. kunnen worden geschapen, dat door de aanwezigheid van het woonschip geen ontoelaatbare aantasting te verwachten is van:
a. het landschap;
b. de natuur, en
c. cultuurhistorische en archeologische waarden.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Verordening, is het verboden in de in het eerste lid van artikel 2 bedoelde Pro delen van de provincie voorzieningen ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen te treffen en/of te hebben.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Verordening, is op voorzieningen ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen, die worden getroffen op de plaatsen als bedoeld in artikel 2, tweede en derde lid, het in die leden bepaalde van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Verordening, voorzover hier van belang, kunnen gedeputeerde staten van het verbod, vervat in het eerste lid van artikel 5, schriftelijk ontheffing verlenen.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Verordening, worden ontheffingen krachtens de "Woonschepen- en vaartuigenverordening provincie Utrecht" geacht te zijn verleend ingevolge de thans vastgestelde verordening en blijven voor de in die ontheffingen gestelde termijnen van kracht, zolang zij niet met toepassing van deze verordening worden gewijzigd of ingetrokken.
Ingevolge artikel 14, derde lid, van de Verordening, worden voorzieningen als bedoeld in artikel 5, die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening aanwezig zijn, voorzover hun aanwezigheid in strijd is met de bepalingen van deze verordening, geacht aanwezig te zijn met een ontheffing krachtens deze verordening tot uiterlijk 1 januari 1981.
Ingevolge artikel 15 van Pro de Verordening, voorzover hier van belang, geldt de verordening zolang de delen van de provincie, als bedoeld in artikel 2, eerste en vierde lid, nog niet zijn aangewezen, voor het gehele gebied van de provincie.
2.2. Het hoger beroep richt zich tegen de uitspraak van de rechtbank van 29 september 2004 voorzover daarbij de beroepen tegen de besluiten van het college van 19 augustus 2003 ongegrond zijn verklaard. Voorts richt het hoger beroep zich tegen de proceskostenveroordeling die de rechtbank heeft uitgesproken.
2.3. Appellanten voeren aan dat de Verordening onverbindend is. Zij betogen dat een algeheel verbod op het innemen van ligplaatsen met een woonboot in strijd is met artikel 31, tweede lid, van de inmiddels vervallen Wet op de woonwagens en woonschepen 1918 en het daarvoor in de plaats gekomen artikel 88 van Pro de Huisvestingswet. Voorts betogen zij dat aan verbindendheid van de Verordening in de weg staat dat het college in strijd met artikel 15 geen Pro delen van de provincie heeft aangewezen waarvoor de Verordening geldt.
2.3.1. Dit betoog faalt. De Verordening behelst een verbod op het innemen van ligplaatsen waarvan op grond van artikel 3 ontheffing Pro kan worden verleend. Ook worden woonschepen waarmee een ligplaats wordt ingenomen als bedoeld in artikel 2, tweede of derde lid, van de Verordening, geacht met een ontheffing aanwezig te zijn. Derhalve is geen sprake van een algeheel verbod op het innemen van ligplaatsen. Voorts wordt in artikel 15 van Pro de Verordening niet bepaald dat het college verplicht is gebieden aan te wijzen waar de Verordening geldt, doch dat, zolang dat niet is gebeurd, de Verordening voor het gehele gebied van de provincie geldt.
2.4. Het betoog dat appellanten in aanmerking komen voor overschrijving op hun naam van de ingevolge het overgangsrecht van artikel 14 van Pro de Verordening nog steeds geldende ontheffing voor onbepaalde tijd die ooit zou zijn verleend aan ene [belanghebbende], slaagt reeds niet omdat bedoelde ontheffing niet is overgelegd en mitsdien van het bestaan ervan niet is gebleken.
Wat betreft het betoog dat in het verleden aan anderen verleende ontheffingen voor bepaalde tijd op naam van appellanten dienen te worden overschreven, overweegt de Afdeling overeenkomstig hetgeen de Afdeling rechtspraak heeft overwogen in de uitspraak van 5 juni 1991, zaak no. R03.88.6412 (aangehecht), dat uit het systeem van de Verordening en het karakter van de figuur van ontheffingsverlening beperkingen voortvloeien voor de reikwijdte van een ontheffing, zoals ten aanzien van de overdraagbaarheid van de ontheffing alsook met betrekking tot het woonschip ten behoeve waarvan de ontheffing is verleend. Niet onredelijk is derhalve een toepassing van de Verordening, waarbij een ontheffing komt te vervallen ingeval de bewoning van het woonschip door degene(n) aan wie de ontheffing is verleend wordt gestaakt, dan wel geen sprake meer is van de aanwezigheid van het woonschip waarop de ontheffing ziet. Met juistheid heeft de rechtbank dan ook overwogen dat, nu nimmer aan appellanten een ontheffing op grond van de Verordening is verleend, reeds daarom geen sprake kan zijn van verlenging van ten behoeve van het innemen van ligplaats met de [woonschip 1], de [woonschip 2], de [woonschip 3] en de [woonschip 4] in het verleden verleende ontheffingen. Dat appellanten uit de tekst op het aanvraagformulier voor ontheffingen en uit bepalingen van de provinciale Legesverordening afleiden dat overschrijving van een ontheffing op een andere naam wel tot de mogelijkheden behoort, maakt dat niet anders en vormt geen aanleiding om op hetgeen in vorengenoemde uitspraak is overwogen terug te komen.
2.4.1. Voorts betogen appellanten zonder succes dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat voor het woonschip [woonschip 6] een verlopen ontheffing wel is verlengd. Niet alleen is de [woonschip 6], anders dan de woonschepen waar appellanten ontheffing voor vragen, sinds 1963 onafgebroken in de vletsloot afgemeerd geweest; de huidige ontheffing voor de [woonschip 6] is verleend op de grond dat de ligplaats die door de [woonschip 6] wordt ingenomen, anders dan de ligplaatsen waarvoor appellanten ontheffing hebben verzocht, in het onherroepelijk goedgekeurde bestemmingsplan "Buitengebied Montfoort" is bestemd als woonschepenligplaats. Van gelijke gevallen is dan ook geen sprake.
2.4.2. Het betoog over het overschrijven van voorheen verleende ontheffingen voor het treffen en/of hebben van voorzieningen ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen treft evenmin doel.
Dat het college overschrijving van de ontheffing voor voorzieningen die is verleend ten behoeve van de [woonschip 6] in de procedure had moeten meenemen valt niet in te zien. Immers, uit de betrokken aanvraag blijkt, en door [appellant A] Jansen is ter zitting bevestigd, dat die aanvraag niet op deze ontheffing ziet.
Voorts faalt het betoog dat, nu de Verordening niet expliciet voorziet in een geldigheidstermijn voor ontheffingen voor het treffen en/of hebben van voorzieningen, in het verleden verleende ontheffingen geacht moeten worden nog te gelden. Immers, gelet op de doelstelling van de Verordening - het voorkomen van ontoelaatbare aantasting van landschap, natuur en cultuurhistorische en archeologische waarden - en het hiertoe in de Verordening opgenomen ontheffingensysteem, moet een ontheffing voor voorzieningen worden geacht te vervallen wanneer de ontheffing voor de ligplaats waarvoor de voorzieningen zijn getroffen, vervalt.
2.5. Appellanten voeren verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat de plaats waar appellanten het [woonschip 5] wensen af te meren als gemeentelijke ligplaats in de zin van artikel 31, tweede lid, van de Wet op de woonwagens en woonschepen 1918 is aangewezen. Ook dit betoog faalt.
2.5.1. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen valt uit de brief van de gemeente Linschoten van 21 april 1972 niet af te leiden dat aan de Mastwijkerdijk een gemeentelijke ligplaats in de zin van artikel 31, tweede lid, van de Wet op de woonwagen en woonschepen 1918 is aangewezen. Hetzelfde geldt voor de brief van 12 december 1972. Een dergelijke aanwijzing blijkt evenmin uit het overzicht van gemeentelijke woonschepenhavens uit de "Nadere notitie: toekomstig woonschepenbeleid van de provincie uit 1986".
2.6. Appellanten bestrijden eveneens het oordeel van de rechtbank dat het college op grond van artikel 4 van Pro de Verordening heeft mogen weigeren hun nieuwe ontheffingen te verlenen. Zij betogen dat het college zich bij de besluitvorming heeft gebaseerd op niet toepasselijk, dan wel niet bekendgemaakt, beleid. Zij betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat ingevolge artikel 4 van Pro de Verordening een ontheffing slechts kan worden geweigerd als sprake is van aantasting van daarin genoemde waarden terwijl in en rond de vletsloot geen sprake is van een bijzondere natuur. Ook dit betoog slaagt niet.
2.6.1. Blijkens de stukken is het beleid dat het college voert bij het verlenen van ontheffingen achtereenvolgens vastgelegd in de "Notitie van gedeputeerde staten voor de Commissie ROV inzake de stand van zaken van het woonschepenbeleid" van 29 mei 1989, in het beleidsplan "Natuur en landschap" uit 1992 en in de paragraaf "Woonschepen en ligplaatsen" van de "Nota volkshuisvesting 1997-2000" van juli 1997. Blijkens deze stukken voert het college met betrekking tot ligplaatsen voor woonschepen een conserverend beleid, en bevordert het dat ligplaatsen in bestemmingsplannen worden geregeld en worden gesitueerd in of in aansluiting op verstedelijkte gebieden. In de "Notitie Woonschepenbeleid 2002-2012" wordt dit beleid voortgezet en in de publieksfolder "Met passen en meten" staat eveneens vermeld dat de provincie ernaar streeft het aantal woonschepen niet verder te laten groeien. Niet valt in te zien dat dit beleid niet van toepassing is op de vletsloot. Voor de opvatting van appellanten dat het college gehouden was een specifiek op de vletsloot toegesneden beleid te formuleren bestaat geen grond. Nu het college in het besluit op bezwaar niet volstaan heeft met een verwijzing naar het beleid doch dit besluit van een uitvoerige motivering heeft voorzien, kan, wat er zij van de vraag of en op welke wijze het beleid bekend is gemaakt, niet worden geoordeeld dat het besluit van 19 augustus 2003 geen stand kan houden op de grond dat daaraan niet toepasselijk, dan wel niet bekend gemaakt, beleid ten grondslag is gelegd.
2.6.2. Blijkens de motivering van het besluit van 19 augustus 2003 en het daaraan ten grondslag gelegde advies van de Adviescommissie algemene wet bestuursrecht van 17 juli 2003 heeft het college de aanvragen van appellanten afgewezen omdat hij de openheid van het halfgesloten stroomruglandschap in de uiterwaard waarin de vletsloot is gelegen, wil behouden. Voorts maakt het gebied waarin de vletsloot ligt deel uit van de ecologische hoofdstructuur. Nu de aanvragen van appellanten betrekking hebben op vijf woonschepen, dus op een ruimtebeslag van aanzienlijke omvang, kan niet worden geoordeeld dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van de ontheffingen zou leiden tot een ontoelaatbare aantasting van de landschappelijke waarde van het gebied waarin de vletsloot is gelegen. Er is geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kan stellen dat ten behoeve van behoud en ontwikkeling van het landschap bebouwing, waartoe ook woonschepen worden gerekend, moet aansluiten op reeds aanwezige bebouwing aan de voet van de Mastwijkerdijk en dat het verlenen van de ontheffingen zou leiden tot een ontoelaatbare aantasting van voormelde waarden die door de voorgestelde afscherming met beplanting niet afdoende wordt ondervangen. De dwingende formulering van artikel 4 van Pro de Verordening bood het college geen ruimte om de door appellanten gestelde belangen bij de beoordeling te betrekken.
Nu voorts de schepen waarvoor voorheen ontheffingen zijn verleend inmiddels niet meer (zichtbaar) aanwezig zijn in de vletsloot, en appellanten niet degenen zijn aan wie de eerdere ontheffingen zijn verleend, is niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 3, tweede lid, van de Verordening.
2.7. Appellanten voeren ten slotte aan dat de rechtbank ten onrechte een wegingsfactor van 0,25 heeft toegepast op de uitgesproken proceskostenveroordeling.
2.7.1. Ook dit betoog slaagt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 13 juni 2001 in zaak no. 200003274/1 (AB 2001, 267) is de wegingsfactor "zeer licht" (0,25) op zijn plaats indien het uitsluitend gaat om de vraag of de beslistermijn is overschreden, waarbij geen beoordeling door de rechter van het materiële geschil plaatsvindt. De proceskostenveroordeling in beroep ziet op het beroep voorzover dat is gericht tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar; het beroep voorzover dat is gericht tegen de besluiten op bezwaar van 19 augustus 2003 is door de rechtbank ongegrond verklaard. Nu van bijzondere omstandigheden die in dit geval de toepassing van een hogere factor dan 0,25 rechtvaardigen niet is gebleken, heeft de rechtbank deze factor kunnen toepassen.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voorzover aangevallen, te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Mathot
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2005
413.