Uitspraak
200407744/1.
Datum uitspraak: 25 mei 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], gevestigd te Mariaheide,
2. de gemeenteraad van Veghel,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2004 heeft de gemeenteraad van Veghel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 13 april 2004, het bestemmingsplan "Landelijk Gebied, aanvulling" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 3 augustus 2004, no. 1000138, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 16 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2004, en appellant sub 2 bij brief van 22 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 22 september 2004, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 15 oktober 2004.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1 en van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2005, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, appellant sub 2 (hierna: de gemeenteraad), vertegenwoordigd door mr. drs. D.J.A. de Swaef, ir. W.P.S. Bloemers en mr. C.M. van Meurs, ambtenaren van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. G.R. van Bruggen, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het bestreden besluit
2.2. Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan artikel 25, lid 3l, tweede gedachtestreepje, van de planvoorschriften en lid 3p, onder 1 en 16 van genoemd artikel. Hij heeft deze voorschriften, die voorzien in, dan wel betrekking hebben op een vrijstellingsbevoegdheid ten behoeve van huisvesting van tijdelijke werknemers in de agrarische sector, in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening.
Hij stelt dat de vrijstellingsbevoegdheid in strijd met het provinciale beleid permanente woonvoorzieningen in het gehele buitengebied mogelijk maakt. Verder betwist verweerder de handhaafbaarheid van de regeling voorzover die slechts een tijdelijk verblijf van werknemers voorstaat.
Het standpunt van appellanten
2.2.1. [appellant sub 1] en de gemeenteraad stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan de genoemde vrijstellingsbevoegdheid en de daarop betrekking hebbende voorschriften.
[appellant sub 1] stelt dat de huisvesting van tijdelijke werknemers op het agrarische bedrijf waar zij werkzaam zijn in overeenstemming is met de provinciale circulaire van 13 juli 2004 inzake tijdelijke huisvesting van seizoensarbeiders in de land- en tuinbouw (hierna: de circulaire). Verweerder maakt volgens [appellant sub 1] en de gemeenteraad echter inbreuk op de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen door voor te schrijven welke huisvestingsvormen zijn toegestaan.
Verder betogen appellanten dat de voorschriften voldoende waarborgen dat permanente bewoning van het buitengebied wordt voorkomen. Tevens zijn de voorschriften voldoende handhaafbaar, hetgeen verweerder ook heeft erkend, aldus appellanten.
Zij stellen dat een aantal door verweerder genoemde alternatieve huisvestingsvormen in de gemeente Veghel niet voorhanden is. Verder zijn appellanten van mening dat huisvesting in stacaravans en tijdelijke units niet wenselijk is, vanwege de zogenoemde "verrommeling" van het buitengebied en de gevoeligheid van dergelijke voorzieningen voor weersinvloeden. De door verweerder voorgestane vrijstellingsmogelijkheid op grond van artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is volgens appellanten evenmin een reëel alternatief, gezien het tijdelijke karakter daarvan.
Vaststelling van de feiten
2.3. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
De gemeenteraad heeft de vrijstellingsbevoegdheid in het plan opgenomen om te voorzien in de behoefte aan huisvesting van tijdelijke werknemers in de agrarische sector.
Het plan heeft betrekking op het buitengebied van de gemeente Veghel.
Blijkens het streekplan is het provinciale beleid erop gericht wonen te concentreren in de kernen om zo een verdere verstening van het buitengebied te voorkomen. Het provinciale beleid staat - behoudens bijzondere omstandigheden - de toevoeging van nieuwe woonvoorzieningen in het buitengebied niet toe.
De circulaire vermeldt dat huisvesting van tijdelijke werknemers in beginsel dient plaats te vinden in stedelijk gebied. In tweede instantie kan gebruik worden gemaakt van bestaande woonvoorzieningen, zoals kloosters. Andere oplossingen voor de huisvestingsproblematiek van tijdelijke arbeidskrachten dienen zowel wat betreft hun aard als wat betreft hun bestemming een tijdelijk karakter te hebben. Volgens de circulaire is een tijdelijke vrijstelling op grond van artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening een geschikt instrument om de huisvesting van tijdelijke werknemers in de agrarische sector mogelijk te maken op het bedrijf waar zij daadwerkelijk arbeid verrichten.
De huisvesting in een bedrijfsgebouw past volgens de circulaire niet binnen het genoemde uitgangspunt, omdat daarvoor noodzakelijk is dat een bestaand gebouw wordt verbouwd voor huisvestingsdoeleinden. Een dergelijke verbouwing heeft een permanent karakter. Bovendien brengt de permanente beschikbaarheid van een gebouw ten behoeve van huisvesting volgens de circulaire het gevaar met zich dat er een permanente woonvorm in het buitengebied ontstaat. De circulaire vermeldt dat ook de handhaving van tijdelijke bewoning van een permanent aanwezig gebouw moeilijk zal zijn. Voorts kan volgens de circulaire de huisvesting van tijdelijke werknemers in een bedrijfsgebouw leiden tot verdere verstening van het buitengebied, aangezien op termijn wellicht nieuwe bebouwing moet worden opgericht teneinde de doelmatige agrarische bedrijfsvoering veilig te stellen.
Ingevolge artikel 25, lid 3l, tweede gedachtestreepje, van de planvoorschriften kunnen burgemeester en wethouders met inachtneming van de in dat artikelonderdeel genoemde voorwaarden vrijstelling verlenen ten behoeve van het oprichten van een gebouw, niet zijnde een (sta)caravan, op gronden met de bestemming "Agrarische bedrijven", dan wel de verbouwing van een bestaand bedrijfsgebouw of het inrichten van een deel van de bestaande agrarische bedrijfswoning ten dienste van (en ten behoeve van het gebruik daarvan voor) de huisvesting van uitsluitend tijdelijke werknemers in de agrarische sector (seizoensarbeiders).
Ingevolge artikel 25, lid 3p, onder 1, van de planvoorschriften vindt ten behoeve van de nevenactiviteit geen uitbreiding van de gebouwen plaats, met uitzondering van de nevenactiviteit huisvesting voor tijdelijke werknemers.
Ingevolge artikel 25, lid 3p, onder 16, van de planvoorschriften dient bij het realiseren van huisvesting voor tijdelijke werknemers in de agrarische sector voldaan te worden aan de normen van de Wet geluidhinder.
Het oordeel van de Afdeling
2.3.1. Zoals reeds overwogen onder 2.3. heeft het plan betrekking op het buitengebied van de gemeente Veghel. De Afdeling acht het genoemde provinciale beleid voor het buitengebied, zoals verwoord in het streekplan en de circulaire, in het algemeen niet onredelijk. Daarbij merkt de Afdeling op dat verweerder in een circulaire beleid kan neerleggen omtrent de verblijfsvormen in het buitengebied die hij in strijd met een goede ruimtelijke ordening acht. Evenwel dient hij daarbij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid op het terrein van de ruimtelijke ordening. De Afdeling kan appellanten niet volgen in hun stelling dat verweerder met het genoemde beleid een onaanvaardbare inbreuk op deze vrijheid maakt.
Het plan maakt door middel van de vrijstellingsbevoegdheid permanente, nieuwe woonfuncties in bestaande gebouwen mogelijk, alsmede permanent aanwezige nieuwbouw ten behoeve van de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten in de land- en tuinbouw.
Het beroep van appellanten geeft geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval niet aan zijn beleid heeft kunnen vasthouden.
De Afdeling heeft daarbij betrokken dat de woonvoorzieningen permanent aanwezig zullen zijn. Dat die woonvoorzieningen ertoe strekken tijdelijk onderdak te bieden aan seizoensarbeiders doet daaraan niet af. Voorts zijn in het plan geen voorschriften opgenomen op grond waarvan het verblijf van de seizoensarbeiders aan een maximale termijn is gebonden. Reeds hierom heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de vrijstellingsbevoegdheid uit een oogpunt van begrenzing en mogelijke handhaving van het beoogde tijdelijke verblijf eveneens onaanvaardbaar is. Dat terzake van de termijn van het verblijf voorschriften aan de vrijstelling kunnen worden verbonden zoals de gemeenteraad heeft betoogd, neemt dat bezwaar niet weg.
Ten aanzien van de wens van appellanten voor meer permanente oplossingen dan de in de circulaire genoemde tijdelijke voorzieningen, overweegt de Afdeling dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze niet passen in het provinciale streven om het toevoegen van woonfuncties aan het buitengebied te voorkomen en met het oog op het onderbrengen van seizoensarbeiders te kiezen voor tijdelijke huisvesting elders en voorzover dat redelijkerwijs onmogelijk blijkt te zijn voor huisvesting in tijdelijk bij het desbetreffende bedrijf te plaatsen verblijfsvoorzieningen.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit punt in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
De beroepen zijn ongegrond.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. R. van der Spoel, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Klein
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2005
176-425.