Uitspraak
200404324/1.
Datum uitspraak: 8 juni 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2004, kenmerk 350158, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 2 een vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting voor de op- en overslag van bulkgoederen en koopmansgoederen op het adres [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 16 april 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 25 mei 2004, bij de Raad van State per fax ingekomen op dezelfde dag, en appellante sub 2 bij brief van 27 mei 2004, bij de Raad van State per fax ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 9 juni 2004. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 24 juni 2004.
Bij brief van 24 augustus 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 30 december 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2005, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, en drs. S.A.C. Adolfs, gemachtigde, appellante sub 2, vertegenwoordigd door ing. M.H.M. van Kesteren en G.J. de Jong, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. W.A.M. van Mil, ambtenaar van de provincie, en ir. J.H.H. van den Elshout, S.H. Martens en ir. G. Put, gemachtigden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten sub 1 hebben de gronden inzake de vrees voor hinder van het verkeer van en naar de inrichting en het ten onrechte niet verlangen van een revisievergunning niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Ook de grond van appellanten sub 1 dat de waterkwaliteitsbeheerder bij de procedure had moeten worden betrokken, welke grond gezien het verhandelde ter zitting moet worden opgevat als gericht tegen het niet gecoördineerd behandelen van de aanvraag om een milieuvergunning met de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, is niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht.
Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
Anders dan verweerder heeft gesteld vinden de gronden van appellanten sub 1 inzake de onduidelijke voorschriften, een risicoanalyse en de op- en overslag van kolen behorend tot de stuifklasse S1, S2 of S3 wel hun grondslag in de bedenkingen.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Het beroep van appellante sub 2 heeft betrekking op de aan de vergunning verbonden voorschriften 4.1, 5.23, 6.14 en 6.21.
2.4. Appellante sub 2 acht voorschrift 4.1 onnodig bezwarend. In dit voorschrift is, voorzover hier van belang, bepaald dat voordat brandbare vaste stoffen binnen de inrichting worden opgewerkt of in omsloten ruimten worden opgeslagen, een onderzoek moet worden uitgevoerd naar de zonering binnen het bedrijf met betrekking tot stofontploffingsgevaar. Appellante sub 2 voert aan dat kolen en kolenproducten niet stofexplosiegevoelig zijn. Ook bij ferrosilicium is er volgens haar geen stofexplosiegevaar, nu in de lashbakken, waarin deze stof wordt opgeslagen, geen elektrische installatie aanwezig is.
Verweerder staat op het standpunt dat het niet uitgesloten is dat bij de verwerking van de kolen een stofexplosie kan voorkomen. Volgens verweerder bestaat dit risico ook bij de opslag van ferrosilicium, omdat een ontsteking door statische elektriciteit of mechanische vonken mogelijk is. De Afdeling gaat er, mede gezien hetgeen op dit punt in het deskundigenbericht is vermeld, van uit dat het standpunt van verweerder juist is. Er is geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft mogen voorschrijven dat vanwege het risico van stofexplosies een onderzoek moet worden uitgevoerd.
2.5. In de voorschriften 5.23 en 6.21 is, kort weergegeven en voorzover hier van belang, bepaald dat het laden en lossen van respectievelijk ferrosilicium en kolen moet worden gestaakt bij bepaalde windsnelheden, tenzij wordt aangetoond dat geen visueel waarneembare stofverspreiding ten gevolge van de weersomstandigheden plaatsvindt.
Appellante sub 2 meent dat in deze voorschriften ten onrechte geen onderscheid wordt gemaakt naar de windrichting. Bij de overheersende windrichting hoeft volgens haar niet te worden gevreesd voor zichtbare stofverspreiding. Daarom zijn de voorschriften volgens appellante onnodig beperkend.
De Afdeling stelt vast dat indien - zoals appellante betoogt - er bij bepaalde windrichtingen geen zichtbare stofverspreiding is, de bestreden voorschriften reeds in de huidige vorm niet in de weg staan aan de laad- en losactiviteiten. Alleen al daarom kan de door appellante gewenste aanpassing van de voorschriften achterwege blijven.
2.6. Tot slot is volgens appellante sub 2 voorschrift 6.14, waarin is voorgeschreven dat kolen en kolenproducten niet hoger dan de keerwanden mogen worden opgeslagen, niet nodig ter bescherming van het milieu. Zij wijst daartoe op de voorschriften 6.15 en 6.16, waarin eveneens maatregelen zijn voorgeschreven om stofhinder te voorkomen. Verder voert zij aan dat een grote opslaghoop leidt tot minder stofverstuiving dan meerdere kleine opslaghopen.
De Afdeling overweegt als volgt. Het feit dat reeds een aantal maatregelen ter beperking van stofhinder is voorgeschreven, betekent niet dat verweerder geen aanvullende maatregelen mag voorschrijven. In het deskundigenbericht is vermeld dat de in voorschrift 6.14 opgenomen beperking van de opslaghoogte onmiskenbaar in het belang van de stofbestrijding is. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit voorschrift nodig is ter bescherming van het milieu.
2.7. Gezien het voorgaande slaagt het beroep van appellante sub 2 niet.
2.8. Het beroep van appellanten sub 1 heeft onder meer betrekking op het verlaten van de grondslag van de aanvraag, veiligheidsrisico's en de verspreiding van stof en zwevende deeltjes.
2.9. Volgens appellanten is de grondslag van de aanvraag verlaten omdat veel minder kolen mogen worden opgeslagen dan is aangevraagd, en omdat met betrekking tot stof ingrijpende maatregelen zijn voorgeschreven waarvan in de aanvraag geen melding wordt gemaakt.
2.9.1. In de aanvraag om vergunning is vermeld dat maximaal 100.000 ton kolen zal worden opgeslagen. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.13 is bepaald dat in de inrichting maximaal 10.000 ton kolen mag worden opgeslagen.
Dat de in voorschrift 6.13 genoemde opslaghoeveelheid sterk afwijkt van de in de aanvraag genoemde hoeveelheid, betekent in dit geval niet dat de grondslag van de aanvraag is verlaten. Ter zitting is gebleken dat de vermelding in de aanvraag van 100.000 ton kolen een kennelijke vergissing is; opslag van een dergelijke hoeveelheid binnen de inrichting is feitelijk onmogelijk.
Wat de verplichting betreft tot het treffen van een aantal niet in de aanvraag beschreven stofbeperkende maatregelen ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat deze maatregelen dermate ingrijpend zijn dat de grondslag van de aanvraag is verlaten.
2.10. Appellanten sub 1 menen dat het in werking zijn van de inrichting bepaalde veiligheidsrisico's met zich brengt. Zij voeren in dit kader aan dat het niet verenigbaar met elkaar is dat in de inrichting zowel activiteiten plaatsvinden met kolen als met ferrosilicium, nu kolen nat moeten worden gehouden en ferrosilicium droog moet blijven. Bovendien is naar hun mening ten onrechte geen risicoanalyse uitgevoerd. Verder betogen zij dat met betrekking tot de bovengrondse opslagtank en de afleverinstallatie aanvullende voorschriften nodig zijn.
2.10.1. Ter zitting is gebleken dat de lashbakken, waarin ferrosilicium wordt opgeslagen, bij uitstek geschikt zijn om stoffen die niet nat mogen worden in op te slaan. Gelet hierop is niet aannemelijk dat bij het bevochtigen van kolen een risico bestaat dat ferrosilicium in aanraking komt met water. In dit opzicht behoefde verweerder het niet onverenigbaar te vinden dat in de inrichting zowel activiteiten plaatsvinden met kolen als met ferrosilicium.
Verweerder staat verder op het standpunt dat, gelet op de door hem ter zake gehanteerde richtlijnen, voor een inrichting als hier aan de orde een risicoanalyse niet nodig is. Het beroep geeft geen grond voor het oordeel dat verweerder dit in het deskundigenbericht onderschreven standpunt niet in redelijkheid heeft kunnen innemen.
Omtrent het betoog met betrekking tot de bovengrondse opslagtank en de afleverinstallatie heeft verweerder aangegeven dat de bij het bestreden besluit vergunde verandering slechts het verplaatsen van de tank betreft. Deze verplaatsing brengt volgens hem niet zodanige gevolgen voor het milieu met zich dat het ter bescherming van het milieu nodig is aanvullende voorschriften te stellen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
2.11. Met betrekking tot stof en zwevende deeltjes voeren appellanten sub 1 onder meer aan dat verweerder niet zonder meer aansluiting heeft kunnen zoeken bij de Nederlandse Emissierichtlijnen Lucht (hierna: de NeR), nu de richtlijnen in de NeR over stof dateren uit september 2000. Daarnaast stellen zij dat ten onrechte niet alle in de NeR aanbevolen maatregelen zijn voorgeschreven. Voorts betogen zij dat niet aan het Besluit luchtkwaliteit wordt voldaan en dat er in het onderzoek naar stofemissie ten onrechte van is uitgegaan dat de dagproductie voor de verwerking van kolen(producten) maximaal 1.700 ton bedraagt.
2.11.1. Verweerder heeft bij de beoordeling van de stofhinder de NeR als uitgangspunt gehanteerd. Dit is, anders dan appellanten betogen, niet in strijd met het recht.
In de inrichting bevinden zich transportbanden in de buitenlucht. De NeR beveelt aan open transportsystemen in de buitenlucht af te schermen tegen windinvloeden door middel van schermen of overkappingen. In de vergunning is echter enkel voorgeschreven dat de afwerpzijde van de transportbanden moet zijn voorzien van een afscherming. Nu verweerder niet heeft aangegeven waarom het in afwijking van de door hem als uitgangspunt gehanteerde NeR niet nodig zou zijn een afscherming van de transportbanden buiten voor te schrijven, berust het bestreden besluit, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
Verder heeft verweerder erkend dat in het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.23 bij nader inzien, conform de NeR, had moeten worden voorgeschreven dat het laden en lossen van ferrosilicium behorend tot de stuifklasse S3 moet worden gestaakt bij windkracht 6, in plaats van bij windkracht 8. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich voor het overige niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ter voorkoming of beperking van stofhinder voorgeschreven maatregelen toereikend zijn.
2.11.2. Ingevolge artikel 13 van het Besluit luchtkwaliteit nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) kunnen hebben, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de volgende grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht:
a. tot 1 januari 2005, 125 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. tot 1 januari 2005, 250 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden;
c. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
d. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 50 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
De in artikel 13, onder c en d, van het Besluit luchtkwaliteit genoemde grenswaarden gelden met ingang van 1 januari 2005. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 21 april 2004 in zaak no.
200206822/1(AB 2004, 190), mag een vóór die datum genomen besluit het voldoen aan de dan geldende grenswaarden voor de concentratie van zwevende deeltjes niet in gevaar brengen.
200206822/1(AB 2004, 190), mag een vóór die datum genomen besluit het voldoen aan de dan geldende grenswaarden voor de concentratie van zwevende deeltjes niet in gevaar brengen.
Niet in geschil is dat de thans vergunde uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten gevolgen heeft voor de concentratie van zwevende deeltjes in de omgeving van de inrichting. Verweerder heeft ter zitting erkend niet te hebben beoordeeld of de concentratie zwevende deeltjes inclusief de bijdrage daaraan van de vergunde uitbreiding voldoet aan de in artikel 13, aanhef en onder d, van het Besluit luchtkwaliteit opgenomen grenswaarde voor de 24 uurgemiddelde concentratie. Gelet hierop heeft verweerder, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard.
2.11.3. Verweerder heeft zich bij de beoordeling van onder meer de emissie van zwevende deeltjes gebaseerd op een door Vrins Luchtonderzoek opgesteld rapport van december 2003. In dit rapport wordt uitgegaan van een werkdag van zeventien uur en een doorzet van 100 ton per uur, waaruit een dagproductie van maximaal 1.700 ton volgt. In de aanvraag is de dagproductie echter niet beperkt tot 1.700 ton, en evenmin is gebleken dat een hogere productie feitelijk niet mogelijk zou zijn. De dagproductie is ook niet in de aan de vergunning verbonden voorschriften beperkt.
Gelet op het voorgaande staat niet vast dat het onderzoek een representatief beeld geeft van de emissies die het gevolg kunnen zijn van de bij het bestreden besluit vergunde activiteiten. Verweerder heeft in dit opzicht, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard.
2.12. Het beroep van appellante sub 2 is ongegrond. Het beroep van appellanten sub 1 is, voorzover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige gronden van het beroep van appellanten sub 1 geen bespreking.
2.13. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de gronden inzake de vrees voor hinder van het verkeer van en naar de inrichting, het ten onrechte niet verlangen van een revisievergunning en het ten onrechte niet betrekken van de waterkwaliteitsbeheerder bij de procedure betreft;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 1 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 2 april 2004, kenmerk 350158;
IV. verklaart het beroep van appellante sub 2 ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan appellanten sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten sub 1 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. P.C.E. van Wijmen en mr. J.H. van Kreveld, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Van der Zijpp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2005
262-446.