Uitspraak
200408900/1.
Datum uitspraak: 8 juni 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Railinfrabeheer B.V.", tevens handelend onder de naam "ProRail B.V.", gevestigd te Zwolle,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2004, kenmerk G620/4.0030330, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd wegens het overtreden van voorschrift 10.2 dat is verbonden aan de krachtens de Wet milieubeheer (hierna te noemen: Wm) aan appellante verleende vergunning van 17 juni 2003, kenmerk WM 365/96. De dwangsom is vastgesteld op € 10.000,- per keer dat voorschrift 10.2 op het spoorwegemplacement van appellante, gelegen op het perceel Stationsplein 1-5 te Nijmegen, wordt overtreden. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 50.000,-. Voor de last onder dwangsom gold een begunstigingstermijn van vier weken.
Bij ongedateerd besluit, verzonden op 23 september 2004, met kenmerk G140/4.34648 en 04.0036715 heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na verzending van dat besluit.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 2 november 2004, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij op 2 februari 2005 verzonden brief heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. H.H. Luigies, advocaat te Rotterdam, en J.Y.M. Lafeber, C. Mensink en ing. C.T.M. Bomers, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. S.G. Blasweiler, mr. I.M.I. van den Bergh en B.L.T.M. Overes, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge het derde lid wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Ingevolge het vijfde lid wordt in de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
2.2. Appellante betoogt dat aan het in bezwaar gehandhaafde dwangsombesluit slechts een eenmalige overtreding in de nacht van 27 op 28 april 2004 is vooraf gegaan. De in het primaire besluit genoemde geluidmeting in de nacht van 25 op 26 februari 2003 had volgens appellante niet mede aan dat besluit ten grondslag mogen liggen.
2.2.1. Verweerder stelt dat uit metingen is gebleken dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau werd overschreden. Er is geen sprake van een incidentele overtreding, aldus verweerder.
2.2.2. Voor zover appellante met deze beroepsgrond beoogt te stellen dat verweerder niet bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen ter zake van de overtreding van voorschrift 10.2, verbonden aan de op 17 juni 2003, kenmerk WM 365/96, aan appellante verleende vergunning, overweegt de Afdeling dat indien een aan een vergunning verbonden voorschrift niet wordt nageleefd, het bevoegde gezag bevoegd is de naleving daarvan met het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen af te dwingen. De omstandigheid dat een overtreding een incidenteel karakter heeft, maakt dit niet anders.
De Afdeling constateert dat ingevolge voorschrift 10.2 van de vergunning met ingang van 1 januari 2004, of zoveel eerder als de ombouwwerkzaamheden van het emplacement zijn beëindigd, het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr, LT) van het invallend geluid, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen, werktuigen en activiteiten, ter plaatse van de in Bijlage III aangegeven beoordelingspunten niet meer mag bedragen dan 55, 50 en 45 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
In een in opdracht van verweerder opgesteld geluidrapport van 12 mei 2004 zijn de bevindingen neergelegd van een geluidmeting in de nacht van 27 op 28 april 2004. Vermeld wordt dat op beoordelingspunt 21, dat zich op ongeveer 7 meter van de ter plaatse aanwezige woningen bevindt, het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de nachtperiode 50,1 dB(A) bedroeg. In het bestreden besluit is overwogen dat met inachtneming van de situering van de meetpositie, de gevelreflectie en de meteocorrectie zich een normoverschrijding van ten minste 3 dB(A) heeft voorgedaan. Appellante heeft deze overtreding niet betwist, zodat de conclusie is dat is gehandeld in strijd met voorschrift 10.2 en dat verweerder terzake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.3. Appellante voert - kort weergegeven - als bijzondere omstandigheid aan dat de Afdeling bij uitspraak van 21 juli 2004 in zaak no.
200305297/1het besluit tot vergunningverlening van verweerder wat betreft de voorschriften 10.4, 10.5 en 10.6 heeft vernietigd. Omdat daardoor ten tijde van het bestreden besluit geen piekgeluidnormen golden, had naar zij stelt de bijdrage van het zogenoemde booggeluid niet meegenomen mogen worden bij de vaststelling van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de nachtperiode. Daarbij wijst zij erop dat eerst op 1 januari 2005 maatregelen moesten zijn getroffen om de booggeluiden te reduceren. Appellante betoogt voorts dat het booggeluid niet aan de voorgeschreven piekgeluidgrenswaarden kon voldoen.
200305297/1het besluit tot vergunningverlening van verweerder wat betreft de voorschriften 10.4, 10.5 en 10.6 heeft vernietigd. Omdat daardoor ten tijde van het bestreden besluit geen piekgeluidnormen golden, had naar zij stelt de bijdrage van het zogenoemde booggeluid niet meegenomen mogen worden bij de vaststelling van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de nachtperiode. Daarbij wijst zij erop dat eerst op 1 januari 2005 maatregelen moesten zijn getroffen om de booggeluiden te reduceren. Appellante betoogt voorts dat het booggeluid niet aan de voorgeschreven piekgeluidgrenswaarden kon voldoen.
2.3.1. Verweerder heeft in de omstandigheid dat nader onderzoek diende te worden verricht naar booggeluiden geen reden gezien om de naleving van voorschrift 10.2 niet af te dwingen. Daarbij heeft verweerder betekenis toegekend aan de omstandigheid dat voorschrift 10.2 onherroepelijk is. Daarnaast acht verweerder de naleving van voorschrift 10.2 haalbaar, onder meer door het treffen van organisatorische maatregelen.
2.3.2. De Afdeling oordeelt als volgt. Appellante had er op grond van de bij het besluit van 17 juni 2003, kenmerk WM 365/96, aan haar verleende vergunning rekening mee moeten houden dat zij voormeld voorschrift 10.2 uiterlijk met ingang van 1 januari 2004 diende na te leven. Weliswaar bepalen de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau het aantal toegestane pieken, waaronder die van het booggeluid, en zijn bij uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2004 in de zaak no.
200305297/1de aan genoemde vergunning verbonden voorschriften betreffende de piekgeluiden vernietigd, maar dit laat onverlet dat appellante daarmee in het kader van de naleving van het in stand gebleven voorschrift 10.2 rekening had kunnen - en derhalve moeten - houden. De enkele omstandigheid dat de pieken van het booggeluid tijdelijk niet aan een norm behoefden te voldoen kan daarom niet worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder ten aanzien van de niet-naleving van de in voorschrift 10.2 neergelegde norm voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van handhaving had moeten afzien. Bovendien staat als door appellante onvoldoende weersproken vast dat de door verweerder in de nacht van 27 op 28 april 2004 geconstateerde overtreding in niet onbelangrijke mate werd veroorzaakt door onnodige gedragingen van personeel van appellante en voorts dat met een deel van de door verweerder in het bestreden besluit genoemde (organisatorische) maatregelen een zekere geluidreductie kan worden bereikt. Wat betreft de door appellante aangevoerde omstandigheid dat slechts eenmaal is geconstateerd dat de voorgeschreven norm werd overschreden, geldt dat dit gezien de aard van de voorgeschreven norm nog niet impliceert dat het slechts om een incidentele overtreding gaat.
200305297/1de aan genoemde vergunning verbonden voorschriften betreffende de piekgeluiden vernietigd, maar dit laat onverlet dat appellante daarmee in het kader van de naleving van het in stand gebleven voorschrift 10.2 rekening had kunnen - en derhalve moeten - houden. De enkele omstandigheid dat de pieken van het booggeluid tijdelijk niet aan een norm behoefden te voldoen kan daarom niet worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder ten aanzien van de niet-naleving van de in voorschrift 10.2 neergelegde norm voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van handhaving had moeten afzien. Bovendien staat als door appellante onvoldoende weersproken vast dat de door verweerder in de nacht van 27 op 28 april 2004 geconstateerde overtreding in niet onbelangrijke mate werd veroorzaakt door onnodige gedragingen van personeel van appellante en voorts dat met een deel van de door verweerder in het bestreden besluit genoemde (organisatorische) maatregelen een zekere geluidreductie kan worden bereikt. Wat betreft de door appellante aangevoerde omstandigheid dat slechts eenmaal is geconstateerd dat de voorgeschreven norm werd overschreden, geldt dat dit gezien de aard van de voorgeschreven norm nog niet impliceert dat het slechts om een incidentele overtreding gaat.
Gelet op het vorenstaande is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid heeft mogen besluiten tot het treffen van de door hem genomen bestuurlijke handhavingsmaatregelen. De grond treft geen doel.
2.4. Appellante stelt dat in het besluit geen overwegingen met betrekking tot de begunstigingstermijn zijn opgenomen. Zij voert aan dat de begunstigingstermijn te kort is.
2.4.1. Verweerder meent een voldoende lange begunstigingstermijn gesteld te hebben door in de beslissing op bezwaar de begunstigingstermijn te verlengen met twee weken tot een termijn van zes weken vanaf de dag na verzending van die beslissing.
2.4.2. Inderdaad is in het bestreden besluit de begunstigingstermijn gesteld op zes weken vanaf de dag na de verzenddatum van die beslissing. In de omstandigheid dat verweerder de verlenging van de begunstigingstermijn niet uitgebreid heeft gemotiveerd, ziet de Afdeling geen reden voor vernietiging van het besluit. Voor zover de grond van appellante zich keert tegen de lengte van de begunstigingstermijn, is de Afdeling van oordeel dat uit hetgeen is aangevoerd en uit de stukken naar voren is gekomen, niet is gebleken dat sprake is van een onredelijk bezwarend korte termijn. Ook in dit opzicht heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat appellante er vanaf bedoeld besluit van 17 juni 2003, kenmerk WM 365/96 rekening mee had moeten houden dat zij uiterlijk met ingang van 1 januari 2004 voorschrift 10.2 zou moeten naleven. Deze beroepsgrond mist derhalve doel.
2.5. Appellante stelt de hoogte van € 10.000,- van de opgelegde last onder dwangsom onredelijk bezwarend en te hoog te vinden. Dit met name in het licht van de zwaarte van de begane overtreding. Volgens appellante dient een geringere overschrijding een lager dwangsombedrag tot gevolg te hebben. Nu in de beslissing op bezwaar de overtreding is gecorrigeerd van 5,1 dB(A) in het primaire besluit tot 3 dB(A), had het dwangsombedrag verlaagd moeten worden, aldus appellante.
2.5.1. Verweerder stelt dat de hoogte van de overschrijding niet bepalend is voor het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. Hij meent in dit verband dan ook geen onredelijk hoge dwangsom opgelegd te hebben.
2.5.2. De Afdeling oordeelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting dat het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De omstandigheid dat in het primaire besluit de dwangsom even hoog was terwijl verweerder er toen vanuit was gegaan dat de geconstateerde overschrijding groter was, maakt dit niet anders. De grond faalt.
2.6. Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Ch.W. Mouton, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Mouton w.g. Van Heusden
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2005
163-484.