Uitspraak
200408526/1 en 200408677/1.
Datum uitspraak: 15 juni 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2004, kenmerk Bo/A11/2004002852, heeft verweerder vastgesteld dat ter zake van het perceel [locatie] te [plaats] sprake is van een ernstig geval van verontreiniging en dat sanering daarvan urgent is en heeft hij ingestemd met het saneringsplan.
Bij besluit van 8 september 2004, kenmerk 36/8.8/2004005235, verzonden op 9 september 2004, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van appellant sub 1 niet-ontvankelijk en het bezwaar van appellant sub 2 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 14 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op 19 oktober 2004, en appellant sub 2 bij brief van 14 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op 20 oktober 2004, beroep ingesteld.
Bij brieven van 23 december 2004 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2005, waar appellanten in persoon en verweerder, vertegenwoordigd door M.K. Portena Böhne, R.S.V. Lok en L. Dijks, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste en derde lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, en artikel 6:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen en vervolgens beroep instellen.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.2. Verweerder heeft het door appellant sub 1 ingediende bezwaar niet-ontvankelijk verklaard daar hij van mening is dat appellant sub 1 bij het besluit van 31 maart 2004 niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.3. Niet is gebleken dat appellant sub 1 een persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks bij het besluit van 31 maart 2004 is betrokken. De Afdeling stelt op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting het volgende vast. De woning van appellant sub 1 bevindt zich ongeveer 200 meter ten noorden van de noordelijke talud van de weg. De verontreiniging bevindt zich niet dieper in de grond dan tien meter onder maaiveld. De bovenste grondlaag, waarin de verontreiniging zich bevindt, bestaat uit leem. Het grondwater heeft hierin een zodanig lage verspreidingssnelheid dat de verontreiniging het perceel van appellant sub 1 via het grondwater niet zal bereiken. Verder kan op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting worden vastgesteld dat het talud tussen het perceel van appellant sub 1 en het saneringsgeval een barrière vormt voor de noordelijke verspreiding van de verontreiniging. Vóór het talud buigt de verontreiniging in oostelijke en westelijke richting af. Het grondwater in het derde watervoerend pakket stroomt niet in richting van het perceel van appellant sub 1, dat gelegen is ten noorden van het saneringsgeval, maar in zuidwestelijke richting.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat appellant sub 1 geen gevolgen zal ondervinden van de aan de orde zijnde bodemverontreiniging en bodemsanering. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat appellant sub 1 niet kan worden aangemerkt als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Gelet op het vooroverwogene heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling het bezwaar van appellant sub 1 tegen het besluit van 31 maart 2004 terecht niet-ontvankelijk verklaard.
2.4. Artikel 28, eerste lid, van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) bepaalt dat degene die voornemens is de bodem te saneren dan wel handelingen te verrichten ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst, hiervan melding doet bij gedeputeerde staten van de betrokken provincie.
Het eerste lid van artikel 29 van Pro de Wbb bepaalt dat gedeputeerde staten naar aanleiding van een nader onderzoek of naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid, in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging.
Artikel 29, tweede lid, bepaalt dat gedeputeerde staten zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen dertien weken na ontvangst van het nader onderzoek of de melding beslissen.
Artikel 37, eerste lid, van de Wbb bepaalt dat gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging, tevens vaststellen of er van urgentie om het geval te saneren sprake is, waarbij zij in ieder geval rekening houden met het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging gegeven het gebruik van de bodem op het ogenblik waarop de beschikking wordt gegeven. Indien gedeputeerde staten vaststellen dat van urgentie sprake is, bepalen zij ingevolge het tweede lid van artikel 37 dat Pro met de sanering dient te worden begonnen:
a. zo spoedig mogelijk na de beschikking, bedoeld in het eerste lid, doch uiterlijk vier jaar nadien of
b. voor een door hen vast te stellen tijdstip dat in ieder geval vier jaar ligt na de beschikking.
Ingevolge artikel 38, eerste lid, van de Wbb dient degene die de bodem saneert, de sanering zodanig uit te voeren dat daardoor de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, worden behouden of hersteld, tenzij zich omstandigheden voordoen als bedoeld in het derde lid.
Ingevolge het derde lid van dit artikel, voor zover hier van belang, wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald in welke daarbij aangewezen omstandigheden die verband houden met bijzondere kenmerken van het betrokken geval van verontreiniging, maatregelen kunnen worden genomen, die leiden tot het isoleren en het beheersen van de verontreiniging alsmede tot het controleren van de effecten van het isoleren en het beheersen.
Ingevolge artikel 39, tweede lid, eerste volzin, van de Wbb, voorzover hier van belang, behoeft het saneringsplan de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde Pro.
Bij de toepassing van artikel 39, tweede lid, in samenhang met artikel 38, eerste lid, van de Wbb komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Wat betreft de beroepsgrond dat verweerder niet bevoegd was het besluit te nemen omdat hij zelf de aanvrager daarvan is, constateert de Afdeling dat ingevolge artikel 39, tweede lid, van de Wbb verweerder bevoegd is tot instemming met een saneringsplan. Geen wettelijke bepaling is aan te wijzen op grond waarvan geoordeeld moet worden dat verweerder niet bevoegd is tot instemming met saneringsplannen waarvan hijzelf aanvrager is. Ook overigens bestaat geen aanleiding voor dit oordeel. Het bezwaar treft geen doel.
2.6. Niet in geschil is dat het gaat om een ernstig geval van bodemverontreiniging, waarvan de sanering urgent is. Het geschil betreft de gekozen saneringsvariant en het saneringstijdstip.
2.7. Appellant sub 2 betoogt dat gedurende de procedure ten onrechte wijzigingen zijn aangebracht in de omvang van het verontreinigde gebied, zoals weergegeven op een kaart behorende bij het (ontwerp van het) besluit.
Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat in een besluit als zodanig geen wijzigingen mogen worden aangebracht ten opzichte van het ontwerp daarvan. Hetzelfde geldt voor een beslissing op bezwaar ten opzichte van het besluit in primo. De beroepsgrond treft geen doel.
2.8. Appellant sub 2 voert aan dat het geval van bodemverontreiniging niet correct is afgebakend. Hij wijst er hierbij op dat het aan de litigieuze beslissing van verweerder ten grondslag liggende nader onderzoek van de firma Tauw niet deugdelijk is uitgevoerd. Hij is van mening dat het onderzoek ten onrechte niet geheel is uitgevoerd volgens het protocol Nader Bodemonderzoek, deel I. Volgens appellant sub 2 brengt dit met zich dat verweerder zijn beslissing niet mocht baseren op het nader onderzoek.
2.8.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het geval van bodemverontreiniging deugdelijk is bepaald. Hij voert aan dat van genoemd protocol mag worden afgeweken, mits dat niet ten koste gaat van de kwaliteit van het onderzoek. In dit geval is van het protocol afgeweken, omdat een gedeelte van de bodemverontreiniging is gesitueerd onder de provinciale weg N381. Om onder meer technische reden is besloten geen onderzoek uit te voeren ter plaatse van bedoelde weg. In plaats daarvan is aan de noordzijde van de weg bodemonderzoek verricht om er zeker van te zijn dat het gehele geval van bodemverontreiniging werd getraceerd.
2.8.2. Het saneringsplan is opgesteld door de firma Tauw dat daartoe een verkennend, aanvullend en nader bodemonderzoek heeft verricht.
Uit de stukken blijkt dat bij de opslag daarvan wegenzout in de bodem is terechtgekomen. De bodem is daardoor verontreinigd met zware metalen. Onder invloed van het grondwater is de verontreiniging met zware metalen en wegenzout verspreid in horizontale richting. In noordelijke richting vormt de provinciale weg N381 een barrière, aangezien aan de overzijde van deze weg niet of nauwelijks sprake is van beïnvloeding van de grondwaterkwaliteit, aldus het saneringsplan.
De Afdeling stelt vast dat het door verweerder gehanteerde protocol Nader Bodemonderzoek, deel I, een protocol is, gepubliceerd onder verantwoordelijkheid van de Minister van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Dit protocol beoogt invulling te geven aan de door het Rijk gewenste onderzoekskwaliteit. Het protocol bepaalt dat van de voorgeschreven methodes van onderzoek gemotiveerd mag worden afgeweken als hiermee resultaten kunnen worden bereikt die voldoen aan de gestelde kwaliteitsnorm en voldoende zijn voor de besluitvorming door het bevoegd gezag.
Niet in geschil is dat ten aanzien van de vaststelling van de aard en omvang van de verontreiniging is afgeweken van de aanbevolen wijze van monsterneming van genoemd protocol. Er is volstaan met een beperktere monsternemingsdichtheid. Uit onder meer technische overwegingen is geen onderzoek van de bodem uitgevoerd op de weg zelf of het aangrenzende talud.
Uit onderzoek is gebleken dat de noordelijke gevalsgrens zich ter hoogte van het talud van de N381 bevindt. De bij monsterneming aldaar gemeten waarden waren lager dan de zogenoemde interventiewaarden van de Circulaire interventiewaarden bodemsanering.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat verweerder de resultaten van het onderzoek voldoende heeft kunnen achten voor zijn besluitvorming en op juiste gronden tot de afbakening van het saneringsgeval is gekomen.
2.9. Appellant sub 2 kan zich niet verenigen met de gekozen saneringsvariant. Hij wijst erop dat uit onderzoek naar voren is gekomen dat op het perceel [locatie] te [plaats] sprake is van een ernstig geval van verontreiniging, zodat verweerder uitsluitend mocht instemmen met de multifunctionele saneringsvariant in plaats van de nu gekozen zogenoemde IBC-variant.
2.9.1. Verweerder stelt vanwege locatiespecifieke en financiële omstandigheden gekozen te hebben voor de saneringsvariant waarbij de verontreiniging wordt geïsoleerd, wordt beheerst en gecontroleerd.
2.9.2. Het Besluit locatiespecifieke omstandigheden bodemsanering, dat onder meer uitvoering geeft aan artikel 38, derde lid, van de Wbb.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van dit Besluit kan indien de kosten van de sanering, in verhouding tot de effecten ervan, niet rechtvaardigen dat de sanering zodanig wordt uitgevoerd dat daardoor de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, worden behouden of hersteld, degene die de bodem saneert volstaan met het treffen van maatregelen die leiden tot het isoleren en beheersen van de verontreiniging, alsmede tot het controleren van de effecten van het isoleren en beheersen.
2.9.3. Verweerder heeft in het onderhavige geval het standpunt ingenomen dat de herstelvariant duurder is dan de IBC-variant. In het onderhavige geval zijn de kosten voor de herstelvariant geraamd op € 1.500.000,-, terwijl de kosten voor de IBC-variant neerkomen op € 235.000,-. In dit licht heeft verweerder, gelet op artikel 1 van Pro het Besluit locatiespecifieke omstandigheden bodemsanering voor de onderhavige IBC-variant van saneren kunnen kiezen. De beroepsgrond treft geen doel.
2.9. Appellant sub 2 acht het niet juist dat in het besluit ten aanzien van het tijdstip van sanering van de bodemverontreiniging slechts is bepaald dat moet worden begonnen vóór het jaar 2015. Hij stelt dat een kortere termijn had moeten worden opgenomen.
2.9.1. Verweerder heeft op grond van de "Circulaire bepaling saneringstijdstip voor gevallen van ernstige verontreiniging waarvoor sanering urgent is" (Circulaire 1997/DBO/97080352 van 18 februari 1997, Stcrt. 1997, 47), besloten dat vóór 2015 met de sanering moet zijn begonnen.
2.9.2. In de door verweerder gehanteerde circulaire staat dat met urgente saneringen begonnen kan worden binnen vier jaar (categorie I), na vier jaar, doch vóór 10 jaar (categorie II) en 10 jaar na het afgeven van de beschikking, maar vóór 2015 (categorie III). De onderhavige bodemverontreiniging heeft op grond van bijlage 7 van de "Circulaire Saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming" een verspreidingsrisico van meer dan 100 m3/jaar en is om die reden aan te duiden als urgent. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte het onderhavige geval van verontreiniging heeft beschouwd als een categorie III-geval en heeft bepaald dat vóór 2015 met de sanering moet zijn begonnen.
2.10. De beroepen zijn ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Van Heusden
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2005
163-484