Uitspraak
200405488/1.
Datum uitspraak: 15 juni 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting Duinbehoud", gevestigd te Leiden,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. het college van burgemeester en wethouders van Goedereede,
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
5. [appellanten sub 5], allen wonend te [woonplaats],
6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],
8. de Westelijke Land- en Tuinbouworganisatie (hierna: WLTO), gevestigd te Haarlem,
9. [appellanten sub 9], beide gevestigd te [plaats],
10. [appellant sub 10] en de vereniging "Vereniging Poldersbos", wonend te [woonplaats], respectievelijk gevestigd te Amstelveen,
11. [appellanten sub 11], allen wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2003 heeft de gemeenteraad van Goedereede, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 21 oktober 2003 en 23 oktober 2003, vastgesteld het bestemmingsplan "Landelijk gebied, 1e herziening".
Verweerder heeft bij zijn besluit van 15 juni 2004, DRM/ARB/03/16573A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 2 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 5 juli 2004, appellant sub 2 bij brief van 9 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 12 juli 2004, appellant sub 3 bij brief van 22 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 28 juli 2004, appellant sub 4 bij brief van 9 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 10 augustus 2004, appellanten sub 5 bij brief van 5 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 10 augustus 2004, appellant sub 6 bij brief van 9 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 10 augustus 2004, appellant sub 7 bij brief van 9 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 12 augustus 2004, appellante sub 8 bij brief van 11 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 12 augustus 2004, appellanten sub 9 bij brief van 11 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2004, appellanten sub 10 bij brief van 13 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 16 augustus 2004, en appellanten sub 11 bij brief van 11 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2004, beroep ingesteld. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 17 augustus 2004.
Bij brief van 18 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 februari 2005 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2005, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door drs. M.P.J.M. Janssen, gemachtigde, appellant sub 2 in persoon, appellant sub 3, vertegenwoordigd door A.C. Lokker en D. Groenenboom, ambtenaren van de gemeente, appellanten sub 5 in de persoon van [gemachtigde], appellant sub 6, vertegenwoordigd door mr. C.W. Kniestedt, advocaat te Utrecht, appellant sub 7 in persoon, appellante sub 8, vertegenwoordigd door J. van de Wende, gemachtigde, appellanten sub 9, vertegenwoordigd door H. van der Meer, gemachtigde, appellanten sub 11 in de persoon van [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door C. Schoneveld, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Appellant sub 4 en appellanten sub 10 zijn niet verschenen.
Voorts zijn de gemeenteraad van Goedereede, vertegenwoordigd door A.C. Lokker en D. Groenenboom, ambtenaren van de gemeente, Vereniging Natuurmonumenten, vertegenwoordigd door G.N. de Groot, gemachtigde, Vereniging voor Natuur- en Landschapsbescherming Goeree-Overflakkee, vertegenwoordigd door P.C. Appel, gemachtigde, en [belanghebbenden] daar gehoord.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het standpunt van [appellanten sub 9]
2.2. Appellanten voeren in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plan, voor zover dat voorziet in de zogenoemde jaarrondexploitatie van strandpaviljoens. Appellanten stellen dat verweerder zijn besluit in zoverre heeft gebaseerd op onjuiste gronden.
Het bestreden besluit
2.3. Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten, voor zover het plan jaarrondexploitatie van strandpaviljoens mogelijk maakt.
Dat de voorliggende planregeling de mogelijkheid biedt de bestaande strandpaviljoens uit te breiden, acht verweerder evenwel niet aanvaardbaar.
Verweerder heeft daarom artikel 16, derde lid, sub f en g, van de planvoorschriften in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft daarom in zoverre goedkeuring aan het plan onthouden.
In het kader van de verplichting ingevolge artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verzoekt verweerder de gemeenteraad een regeling op te nemen voor de bestaande strandpaviljoens met hun bestaande omvang.
Vaststelling van de feiten
2.4. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.4.1. Het strand en de duinen in het plangebied hebben de bestemming "Natuurgebied (N)" of de bestemming "Dagrecreatieve doeleinden (dR)" met de subbestemming "Natuurgebied (dRn)" en de nadere aanwijzing "zonder gebouwen (z)" gekregen. Voorts is op de plankaart binnen de laatstgenoemde bestemming zeven keer de nadere aanwijzing "strandtoegang" opgenomen.
2.4.2. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart als Dagrecreatieve doeleinden (dR) aangewezen gronden onder meer bestemd voor dagrecreatieve voorzieningen.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel mogen op deze gronden uitsluitend gebouwen, bedrijfswoningen met daarbijbehorende gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten dienste van de genoemde bestemmingen worden gebouwd.
Ingevolge het derde lid, sub b, van dat artikel mogen op de gronden met de nadere aanwijzing (z) geen gebouwen worden gebouwd.
Ingevolge het derde lid, sub f, van dat artikel is, in afwijking van het bepaalde sub b op een afstand van ten minste 150 meter en ten hoogste 500 meter vanuit de nadere aanwijzing strandtoegang niet meer dan één strandpaviljoen toegestaan, met dien verstande dat detailhandel niet is toegestaan.
Ingevolge het derde lid, sub g, van dat artikel mag het grondoppervlak van een strandpaviljoen zoals bedoeld sub f inclusief het terras ten hoogste 800 m2 bedragen, waarbij het gezamenlijk grondoppervlak van de gebouwen niet meer dan 285 m2 mag bedragen. Ingeval het gezamenlijk grondoppervlak van bestaande gebouwen meer bedraagt dan 285 m2, mag dit grondoppervlak als maximum worden aangehouden.
In artikel 10, eerste lid, tweede lid en derde lid, sub a, j en k en l, van de planvoorschriften is een vergelijkbare regeling opgenomen ten behoeve van strandpaviljoens op gronden met de bestemming "Natuurgebied (N)"
Het oordeel van de Afdeling
2.5. De Afdeling stelt vast dat appellanten ageren tegen de onthouding van goedkeuring aan de regeling voor strandpaviljoens, voor zover hierin is voorzien in jaarrondexploitatie van strandpaviljoens.
Verweerder heeft blijkens de overwegingen van het bestreden besluit echter nadrukkelijk ingestemd met de jaarrondexploitatie die is opgenomen in het plan. Verweerder heeft om een andere reden, namelijk de in het plan voorziene uitbreidingsmogelijkheden voor de bestaande strandpaviljoens, goedkeuring onthouden aan de regeling met betrekking tot strandpaviljoens, zoals neergelegd in artikel 16, derde lid, sub f en g, van de planvoorschriften. Het is aan de gemeenteraad om ingevolge artikel 30 van de WRO een nieuwe regeling voor strandpaviljoens in het bestemmingsplan vast te leggen. Het bestreden besluit verzet zich niet tegen de mogelijkheid dat dit plan wederom in jaarrondexploitatie van strandpaviljoens voorziet.
Gelet op het vorenstaande mist het beroep van appellanten feitelijke grondslag.
Het beroep is ongegrond.
Het standpunt van de Stichting Duinbehoud
2.6. Appellante voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, voor zover het de exploitatie van een aantal (bestaande) strandpaviljoens gedurende het gehele jaar mogelijk maakt. Voor zover goedkeuring is onthouden aan de planregeling voor strandpaviljoens, richt appellante zich tegen de motivering die daaraan ten grondslag is gelegd. Zogenoemde jaarrondexploitatie gaat ten koste van de rust op het strand en in de duinen. Het plan is op dit punt in strijd met het provinciale beleid, zoals besproken in het Provinciaal Kust Overleg en het rijksbeleid in de 3e Kustnota en de 4e Nota Waterhuishouding. In het verleden afgegeven vergunningen kunnen volgens appellante geen rechtvaardiging vormen voor het niet uitvoeren van nieuw beleid. Voor slechts één paviljoen is duidelijk geworden wat de in het verleden verkregen rechten zijn. Voorts ontbreken in de voorschriften specifieke voorwaarden die moeten worden gesteld aan strandpaviljoens met een jaarrondexploitatie.
Appellante voert verder aan dat plaatsing en uitbreiding van strandpaviljoens ten koste gaat van de kustveiligheid en de natuurwaarden.
Het bestreden besluit
2.7. Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten, voor zover het plan jaarrondexploitatie van strandpaviljoens mogelijk maakt.
Gelet op de door de gemeenteraad gegeven toelichting en de in voorbereiding zijnde Beleidslijn voor de Kust heeft verweerder de jaarrondregeling voor uitsluitend de bestaande strandpaviljoens in deze situatie vanuit rechtszekerheidsoverwegingen aanvaardbaar geacht.
Dat de voorliggende planregeling de mogelijkheid biedt de bestaande strandpaviljoens uit te breiden, acht verweerder evenwel niet aanvaardbaar.
Verweerder heeft daarom artikel 16, derde lid, sub f en g, van de planvoorschriften in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft in zoverre goedkeuring aan het plan onthouden.
In het kader van de verplichting ingevolge artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verzoekt verweerder de gemeenteraad een regeling op te nemen voor de uitsluiting van uitbreiding van bestaande strandpaviljoens met hun bestaande omvang.
Vaststelling van de feiten
2.8. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.8.1. In artikel 10, derde lid, sub j, en artikel 16, derde lid, sub f, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk gebied" was ten aanzien van gronden bestemd als "Natuurgebied (N)", respectievelijk "Dagrecreatieve doeleinden (dR)" onder meer bepaald dat gedurende de periode 1 april - 1 oktober van ieder kalenderjaar vanuit de nadere aanwijzing "strandtoegang" niet meer dan één strandpaviljoen is toegestaan.
Bij de voorliggende herziening is het tijdvak, waarbinnen een strandpaviljoen wordt toegestaan, geschrapt, enerzijds op grond van bedrijfseconomische overwegingen en anderzijds in verband met de behoefte om buiten het seizoen gebruik te kunnen maken van deze voorzieningen.
Voorts is de maximum oppervlakte van het strandpaviljoen, inclusief terras, vergroot van 600 m2 naar 800 m2. De maximum oppervlakte van de bebouwing is bepaald op 285 m2.
2.8.2. Het strand en de duinen in het plangebied hebben de bestemming "Natuurgebied (N)" of de bestemming "Dagrecreatieve doeleinden (dR)" met de subbestemming "Natuurgebied (dRn)" en de nadere aanwijzing "zonder gebouwen (z)" gekregen. Voorts is op de plankaart binnen de laatstgenoemde bestemming zeven keer de nadere aanwijzing "strandtoegang" opgenomen.
2.8.3. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart als Dagrecreatieve doeleinden (dR) aangewezen gronden onder meer bestemd voor dagrecreatieve voorzieningen.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel mogen op deze gronden uitsluitend gebouwen, bedrijfswoningen met daarbijbehorende gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten dienste van de genoemde bestemmingen worden gebouwd.
Ingevolge het derde lid, sub b, van dat artikel mogen op de gronden met de nadere aanwijzing (z) geen gebouwen worden gebouwd.
Ingevolge het derde lid, sub f, van dat artikel is, in afwijking van het bepaalde sub b op een afstand van ten minste 150 meter en ten hoogste 500 meter vanuit de nadere aanwijzing strandtoegang niet meer dan één strandpaviljoen toegestaan, met dien verstande dat detailhandel niet is toegestaan.
Ingevolge het derde lid, sub g, van dat artikel mag het grondoppervlak van een strandpaviljoen zoals bedoeld sub f inclusief het terras ten hoogste 800 m2 bedragen, waarbij het gezamenlijk grondoppervlak van de gebouwen niet meer dan 285 m2 mag bedragen. Ingeval het gezamenlijk grondoppervlak van bestaande gebouwen meer bedraagt dan 285 m2, mag dit grondoppervlak als maximum worden aangehouden.
In artikel 10, eerste lid, tweede lid en derde lid, sub a, j en k en l, van de planvoorschriften is een soortgelijke regeling opgenomen ten behoeve van strandpaviljoens op gronden met de bestemming "Natuurgebied (N)".
2.8.4. Thans bevinden zich zes strandpaviljoens binnen het plangebied.
2.8.5. Tussen partijen is niet in geschil dat in dit geval bij de goedkeuring van een bestemmingsregeling voor strandpaviljoens terecht is getoetst aan het rijksbeleid ter bescherming van de zeewering, zoals dat is neergelegd in de door de minister van Verkeer en Waterstaat in 2000 vastgestelde 3e Kustnota.
Op grond van de 3e Kustnota wordt permanente bebouwing op het strand vanuit veiligheidsoogpunt in principe ongewenst geacht. Buiten het badseizoen is een verhoogde kans op stormen aanwezig. Gelet op dit verhoogde risico is een jaarrondexploitatie (van strandpaviljoens) niet aan te bevelen. In de 3e Kustnota wordt aangegeven dat jaarrondexploitatie alleen is toegestaan op die locaties waar sprake is van een directe functionele relatie met een kustplaats deels gelegen in of direct achter de waterkering of een recreatieconcentratiepunt in of achter de waterkering.
Onder voorwaarden van kustveiligheid, ruimtelijke ordening en natuur en landschap is het mogelijk om recreatieconcentratiepunten aan te wijzen voor jaarrond aanwezigheid en exploitatie van strandpaviljoens. Dit kan echter pas ingaan nadat de recreatieconcentratiepunten en de contouren van kustplaatsen afdoende planologisch verankerd zijn.
Het oordeel van de Afdeling
2.9. Wat betreft de goedkeuring van de in artikel 10 van de planvoorschriften opgenomen mogelijkheid om strandpaviljoens op te richten op gronden met de bestemming "Natuurgebied (N)" is ter zitting vast komen te staan dat op de plankaart binnen de genoemde bestemming geen nadere aanwijzing "strandtoegang" is opgenomen.
Aangezien de mogelijkheid om strandpaviljoens op te richten op gronden met de bestemming "Natuurgebied (N)" is gekoppeld aan de nadere aanwijzing "strandtoegang", is de regeling voor strandpaviljoens in artikel 10, derde lid, sub j, k en l, van de planvoorschriften, wegens het ontbreken van de genoemde nadere aanwijzing op de plankaart, zinledig.
Ter zitting is in dit verband van de zijde van verweerder gesteld dat een en ander ten onrechte in het bestreden besluit niet is opgemerkt. Voorts heeft verweerder de Afdeling verzocht om zelf in de zaak te voorzien door alsnog in zoverre goedkeuring aan het plan te onthouden. Van de zijde van de gemeenteraad is in reactie hierop aangegeven dat hiertegen geen bezwaren bestaan.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover artikel 10, derde lid, sub j, k en l, van de planvoorschriften is goedgekeurd, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Voorts ziet de Afdeling aanleiding om zelf goedkeuring aan de genoemde bepalingen te onthouden.
2.10. Appellante richt zich in beroep voorts tegen de zogenoemde jaarrondexploitatie van strandpaviljoens. Hiermee wordt in dit geval bedoeld dat het oprichten en in bedrijf hebben (exploiteren) van een strandpaviljoen niet in tijd is begrensd, zoals in het vorige plan wel het geval was, waarin de mogelijkheid hiertoe was beperkt tot de periode 1 april tot en met 1 oktober van ieder kalenderjaar.
Afgezien van hetgeen hiervoor in overweging 2.9. is besproken, voorziet artikel 16, derde lid, sub f en g, van de planvoorschriften in een regeling ten aanzien van strandpaviljoens. Deze zijn toegestaan op gronden met de bestemming "Dagrecreatieve doeleinden (dR)" met de subbestemming "Natuurgebied (dRn)". Verweerder heeft evenwel goedkeuring aan de desbetreffende bepalingen onthouden, vanwege de in de regeling opgenomen uitbreidingsmogelijkheden. Thans maakt het plan derhalve binnen deze bestemming geen strandpaviljoen mogelijk. In het bestreden besluit heeft verweerder echter aangegeven met de jaarrondexploitatie van strandpaviljoens in te stemmen.
Gelet op het vorenstaande is het beroep dan ook gericht tegen de motivering van de onthouding van goedkeuring op dit punt, voor zover daarbij de aanvaardbaarheid van de jaarrondexploitatie van strandpaviljoens is gegeven.
Blijkens het bestreden besluit was verweerder in eerste instantie van oordeel dat van gemeentewege onvoldoende inhoudelijke argumenten zijn aangevoerd op grond waarvan het standpunt kan worden ingenomen dat er in het voorliggend geval geen strijd is met de uitgangspunten van de 3e Kustnota. Het volstaan met het naar voren brengen van enkel bedrijfseconomische argumenten is door verweerder terecht als onvoldoende beschouwd.
Vervolgens heeft het gemeentebestuur op de hoorzitting aanvullende argumenten naar voren gebracht, zoals de omstandigheden dat slechts de bestaande locaties met een strandpaviljoen zijn opgenomen in de onderhavige planherziening en dat het direct achter de waterkering gelegen gebied aan de Oude Nieuwlandseweg en de Vrijheidsweg kan worden beschouwd als een recreatieconcentratiepunt. Voor zover verweerder op grond van deze toelichting van de zijde van het gemeentebestuur tot de slotsom is gekomen dat in dit geval van strijd met de 3e Kustnota geen sprake is, schiet de motivering van het bestreden besluit naar het oordeel van de Afdeling tekort. Uit de stukken blijkt niet dat het door de gemeenteraad genoemde gebied in het bestemmingsplan of in een ander plan of beleidsdocument als recreatieconcentratiepunt is vastgelegd, of dat het voornemen hiertoe bestaat.
Voor zover verweerder een jaarrondregeling aanvaardbaar acht, omdat het enkel bestaande strandpaviljoens betreft, stelt de Afdeling vast dat in dit geval een mogelijke vestigingslocatie voor één strandpaviljoen is opgenomen, waarop thans nog geen strandpaviljoen is gevestigd, zodat van enkel bestaande locaties met een strandpaviljoen niet kan worden gesproken.
Voorts is ter zitting gebleken dat de gemeenteraad en verweerder van mening verschillen over de vraag wat moet worden verstaan onder de bestaande omvang van de strandpaviljoens. Van een inventarisatie aangaande de oppervlakte van de strandpaviljoens en de bijbehorende terrassen is niet gebleken.
Verder heeft verweerder verwezen naar een Beleidslijn voor de Kust, waarin nieuw rijksbeleid ter zake van de kust, waaronder de zeewering, wordt neergelegd. In het bestreden besluit is in dit verband aangegeven dat het de bedoeling is dat vanuit een oogpunt van rechtszekerheid rekening wordt gehouden met de verworven rechten voor exploitanten met een vergunning van Rijkswaterstaat. Ter zitting is gebleken dat de genoemde Beleidslijn voor de Kust zich nog in het stadium van voorbereiding bevindt. Overigens is hieromtrent niets komen vast te staan. Dergelijk onzeker toekomstig beleid is onvoldoende om als grondslag van het bestreden besluit te kunnen dienen. Bovendien is uit de stukken noch ter zitting duidelijk geworden welke strandpaviljoens over een vergunning van Rijkswaterstaat beschikken en wat hierin precies is neergelegd.
Voor zover is betoogd dat er uit een oogpunt van rechtszekerheid tevens rekening moet worden gehouden met de omstandigheid dat de bestaande strandpaviljoens in het vorige bestemmingsplan als zodanig waren bestemd, merkt de Afdeling op dat in het vorige plan jaarrondexploitatie nadrukkelijk was uitgesloten. In zoverre is van verkregen rechten, ook al werd tegen zodanige exploitatie door het gemeentebestuur niet opgetreden, geen sprake.
Voor zover de gemeenteraad heeft betoogd dat het Waterschap Goeree-Overflakkee (thans: Hollandse Delta) in beginsel kan instemmen met de permanente aanwezigheid van strandpaviljoens, overweegt de Afdeling dat, wat daar verder van zij, blijkens het deskundigenbericht het waterschap wel de voorwaarde heeft gesteld dat de bebouwing eenvoudig verplaatsbaar moet zijn. Hierover is in de planvoorschriften niets bepaald. Voorts is met de permanente aanwezigheid van de bebouwing de permanente exploitatie van strandpaviljoens niet zonder meer gegeven.
Verder is verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet ingegaan op de bedenking van appellante, voor zover daarin is gewezen op negatieve effecten van de strandpaviljoens op de natuurwaarden in het plangebied. In dit verband wijst de Afdeling op het feit dat het plan voorziet in gebruik van de strandpaviljoens gedurende het gehele kalenderjaar en dat de exploitatiemogelijkheden van de strandpaviljoens in het plan niet zijn geregeld. De effecten van jaarrondexploitatie op mogelijk aanwezige natuurwaarden zijn niet onderzocht.
Al het vorenstaande klemt in dit geval te meer, daar uit de stukken is gebleken dat de Kop van Goeree ter hoogte van het Flaauwe Werk - en derhalve ter hoogte van het plangebied - is aangewezen als prioritaire zwakke schakel in de kustverdediging waarvoor op korte termijn maatregelen moeten worden getroffen ter waarborging van de veiligheid van de primaire waterkering. De aanwezigheid van permanent gevestigde strandpaviljoens met jaarrondexploitatie kan bij de uitvoering van deze werken een beperkende factor zijn.
Alles overziende is de Afdeling van oordeel dat aan de conclusie van verweerder, dat jaarrondexploitatie van bestaande strandpaviljoens in deze situatie aanvaardbaar is, geen draagkrachtige motivering ten grondslag ligt.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover goedkeuring aan artikel 16, derde lid, sub f en g, van de planvoorschriften is onthouden, niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Hetgeen appellante overigens met betrekking tot de strandpaviljoens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
Het standpunt van [appellant sub 2]
2.11. Appellant voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan artikel 17, lid 5A, van de planvoorschriften, waarin een vrijstellingsmogelijkheid is opgenomen voor uitbreiding van voormalige agrarische bedrijfswoningen. Hij stelt in dat verband dat, gelet op de gezinssamenstelling, dringend behoefte is aan woninguitbreiding. De woning zal worden uitgebreid in de bestaande schuur, zodat van uitbreiding van de bebouwing geen sprake is. Het plan is op dit punt in overeenstemming met de Nota Planbeoordeling. Voorts doet appellant, onder verwijzing naar de bouwmogelijkheid voor een beheerderswoning op een naburig kampeerterrein, een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Het bestreden besluit
2.12. Verweerder heeft de in artikel 17, lid 5A, van de planvoorschriften opgenomen vrijstellingsbepaling in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft hieraan goedkeuring onthouden.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Nota Planbeoordeling op zich enige ruimte biedt tot uitbreiding van woningen in het buitengebied. De huidige regeling in het bestemmingsplan is evenwel zo ruim geformuleerd dat dit zal kunnen leiden tot rechtsongelijkheid en precedentwerking in Zuid-Holland.
Verweerder is van mening dat de gemeenteraad onvoldoende op de vereisten die in de Nota Planbeoordeling staan is ingegaan.
Vaststelling van de feiten
2.13. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.13.1. Appellant is eigenaar en bewoner van de woning [locatie 1] te [plaats]. De woning en het bijbehorende erf zijn, samen met de naastgelegen woning [locatie 2], bestemd voor "Woondoeleinden" met de nadere aanwijzing "maximaal twee woningen toegestaan (t)".
2.13.2. In artikel 17, derde lid, onder b, van de planvoorschriften is onder meer bepaald dat woningen die ten tijde van het in ontwerp ter inzage leggen van dit plan een inhoud hebben van minder dan 500 m3 tot 500 m3 mogen worden vergroot. Woningen die ten tijde van het in ontwerp ter inzage leggen van dit plan een inhoud hebben van meer dan 500 m3 mogen niet worden vergroot.
Ingevolge artikel 17, lid 5A, van de planvoorschriften, kan van het vorenstaande vrijstelling worden verleend ten behoeve van de inhoud van voormalige agrarische bedrijfswoningen met dien verstande dat
a. de overschrijding niet meer mag bedragen dan 250 m3;
b. de uitbreiding uitsluitend mag worden gerealiseerd in de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan aanwezige en aan de woning gebouwde schuur;
c. uitbreiding van de inhoudsmaat van de woning uitsluitend is toegelaten indien ten minste 75 m2 aan bijgebouwen binnen de bestemming "Woondoeleinden" overblijft.
2.13.3. De bebouwing op het perceel [locatie 1] is in de jaren vijftig opgericht ten behoeve van een agrarisch bedrijf. Reeds in de jaren zestig heeft het perceel zijn agrarische functie verloren. Appellant woont sinds tien jaar in de woning, die met een aangebouwd middendeel is verbonden met de ruimte die destijds als agrarische bedrijfsruimte is opgericht. In het middendeel bevinden zich keuken, toilet en badkamer. In de schuur zijn twee kamers met een zolder gebouwd. Voor het overige is de schuur in gebruik als bergruimte en garage. Het gehele gebouw heeft een inhoud van meer dan 500 m3. Het bouwplan van appellant ziet op vergroting van de zolder in de schuur en verbouwing daarvan in de vorm van slaapkamers.
Het oordeel van de Afdeling
2.14. De Afdeling stelt vast dat appellant met zijn beroep beoogt de door hem gewenste verbouwing van de schuur mogelijk te maken. Partijen gaan er van uit dat artikel 17, derde lid, onder b, van de planvoorschriften aan deze verbouwing in de weg staat, en dat hiervoor de vrijstellingsbepaling nodig is, zoals opgenomen in artikel 17, lid 5A, van de planvoorschriften, waaraan verweerder thans goedkeuring heeft onthouden.
De Afdeling ziet zich echter voor de vraag gesteld of de in geding zijnde vrijstellingsbepaling noodzakelijk is om de gewenste verbouwing te realiseren. Ter beantwoording hiervan is bepalend of de verbouwing in de reeds aanwezige schuur moet worden aangemerkt als vergroting van de woning. In het plan is geen onderscheid gemaakt in schuren en woningen aangezien op de plankaart aan het gehele perceel de bestemming "Woondoeleinden" is toegekend. Voorts is ingevolge het plan iedere woning groter dan 500 m3 overeenkomstig de bestaande omvang bestemd, omdat in de planregeling alleen beperkingen worden gesteld aan vergroting van de woning en over de bestaande omvang niets is bepaald. Blijkens het deskundigenbericht wordt in dit geval de gehele bebouwing, met inbegrip van hetgeen door verweerder en de gemeenteraad schuur wordt genoemd, ten behoeve van de woonfunctie gebruikt. Dat, naast een gedeelte dat wordt gebruikt als slaapruimte, tevens een gedeelte van deze schuur als berging wordt gebruikt maakt dit niet anders. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat in dit geval de gehele bebouwing, met inbegrip van het smalle middengedeelte en de oorspronkelijk als schuur met een agrarische functie opgerichte bebouwing, moet worden beschouwd als woning. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ter zitting is komen vast te staan dat de bebouwing reeds veertig jaar geleden haar agrarische functie heeft verloren. Het gebruik van de gehele bebouwing is gericht op de woonfunctie en deze planregeling maakt dit ook mogelijk.
Het realiseren van slaapkamers in de tot de woning behorende bebouwing dient te worden aangemerkt als een interne verbouwing zonder dat sprake is van vergroting van de woning, als bedoeld in dit plan.
Gelet op de omstandigheden van dit geval komt de Afdeling tot de slotsom dat de in artikel 17, derde lid, onder b, van de planvoorschriften opgenomen bestemmingsregeling niet in de weg staat aan het realiseren van slaapkamers in de onderhavige bestaande tot de woning behorende bebouwing en dat de omstreden vrijstellingsbepaling in artikel 17, lid 5A, van de planvoorschriften, die voorziet in uitbreiding van de inhoud van voormalige agrarische bedrijfswoningen, hiervoor niet van belang is.
Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
2.15. Appellant richt zich in beroep tegen de onthouding van goedkeuring aan artikel 17, lid 5A, van de planvoorschriften. Ten aanzien van de in het genoemde artikel neergelegde vrijstellingsbepaling somt verweerder in zijn bestreden besluit een aantal punten op uit de Nota Planbeoordeling waaraan de voorliggende planregeling volgens hem niet voldoet. Appellant heeft in beroep niet aangegeven waarom de omstreden vrijstellingsbepaling ten onrechte niet in overeenstemming is geacht met de Nota Planbeoordeling. Ten aanzien van de door appellant gemaakte vergelijking met de bouwmogelijkheid van een beheerderswoning bij een camping overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat die situatie zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden geen goedkeuring heeft kunnen onthouden aan artikel 17, lid 5A, van de planvoorschriften.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
Het beroep is ongegrond.
Het standpunt van WLTO
2.16. Appellante voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 8, lid A, sub 1, van de planvoorschriften, voor zover daarin is bepaald dat de doelstelling om voor agrarische bedrijven voldoende ruimtelijke perspectieven te bieden niet geldt voor gronden die zijn of worden aangewezen als reservaats- of beheersgebieden. Appellante stelt dat de desbetreffende bepaling in strijd is met de Nota ruimte, waarin is gesteld dat bij de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur het principe van vrijwilligheid voorop dient te staan.
Voorts voert appellante in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 9, derde lid, sub j, van de planvoorschriften, voor zover daarin is bepaald dat mestsilo's uitsluitend mogen worden gebouwd binnen bouwvlakken die niet grenzen aan gronden met de subbestemming "Al" of "Aln". Deze bepaling brengt met zich dat een deel van de agrarische bedrijven geen mestsilo kan oprichten terwijl daaraan wel behoefte bestaat.
Het bestreden besluit
2.17. Verweerder heeft geen reden gezien deze voorschriften in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft deze goedgekeurd.
Hij stelt zich op het standpunt dat artikel 8, lid A, sub 1, van de planvoorschriften slechts marginaal gewijzigd is ten opzichte van het bestemmingsplan "Landelijk gebied". Verweerder acht het voorts redelijk dat, uit een oogpunt van landschappelijke waarden, een terughoudend beleid wordt gevoerd met betrekking tot mestsilo's.
Vaststelling van de feiten
2.18. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.18.1. In artikel 8, lid A, sub 1, van de planvoorschriften (beschrijving in hoofdlijnen) is neergelegd dat op landbouwkundig gebied het beleid er op is gericht voldoende ruimtelijke perspectieven te bieden voor de agrarische bedrijven, waarbij een verdere ontwikkeling van grondgebonden agrarische bedrijven wordt voorgestaan. Uitzondering op deze doelstelling vormen de gronden die zijn of worden aangewezen als reservaats- of beheersgebieden. Binnen de beheersgebieden dient de agrarische bedrijfsvoering na het afsluiten van een beheersovereenkomst te worden afgestemd op het beoogde natuurbeheer.
2.18.2. Ingevolge artikel 9, eerste lid, sub a, van de planvoorschriften is de subbestemming "Al" mede gericht op behoud, herstel en versterking van aan de betreffende gronden eigen zijnde landschappelijke waarden.
Ingevolge het eerste lid, sub b, van dat artikel is de subbestemming "Aln" mede gericht op behoud, herstel en versterking van aan de betreffende gronden eigen zijnde landschappelijke en natuurlijke waarden.
2.18.3. Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de planvoorschriften mogen op de gronden met de bestemming "Agrarische doeleinden (A)" bedrijfsgebouwen, bedrijfswoningen met de daarbij behorende bijgebouwen, kassen, mestsilo's en bouwwerken geen gebouwen zijnde worden gebouwd.
Ingevolge het derde lid, sub a, van dat artikel mogen deze gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, uitsluitend worden gebouwd binnen het op de kaart aangegeven bouwvlak.
Ingevolge het derde lid, sub g, van dat artikel is de maximum bouwhoogte voor hooibergen, krachtvoer-, kunstmest- en ruwvoedersilo's 12 meter.
Ingevolge het derde lid, sub i, van dat artikel is de maximum bouwhoogte van mestsilo's 6 meter, waarbij de hoogte van de verticale wand(en) van de mestsilo's - gemeten vanaf het peil - niet hoger mag zijn dan 4 meter.
Ingevolge het derde lid, sub j, van dat artikel mogen mestsilo's uitsluitend worden gebouwd binnen bouwvlakken die niet grenzen aan gronden met de subbestemming "Al" of "Aln".
2.18.4. Ten aanzien van de mestsilo's blijkt uit de stukken dat vanwege landschappelijke overwegingen in het bestemmingsplan "Landelijk gebied" de bepaling was opgenomen dat uitsluitend mestsilo's mogen worden gebouwd bij bedrijven die ten oosten van Stellendam zijn gevestigd.
Aan deze regeling is echter door de Afdeling bij uitspraak van 22 september 1997, no. E01.95.0063, goedkeuring onthouden.
De Afdeling heeft daarbij overwogen
"De gemeenteraad heeft in zijn vaststellingsbesluit opgemerkt dat hij vanwege de landschappelijke waarden van de westelijke delen van het plangebied en de recreatieve en toeristische functie daarvan, een terughoudend beleid voert ten aanzien van het realiseren van mestsilo's. Verweerders hebben naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid dit standpunt kunnen onderschrijven.
De Afdeling acht het evenmin onredelijk dat verweerders hebben aanvaard dat mestsilo's enkel binnen het bouwvlak kunnen worden opgericht.
Verweerders hebben overwogen dat appellant sub 6 kan worden toegegeven dat het toestaan van mestsilo's op bestaande bouwpercelen binnen gronden met een ongekwalificeerde agrarische bestemming het landschap niet onevenredig zal beïnvloeden.
Daar verweerders evenwel niet is gebleken van enige behoefte aan dergelijke mestsilo's hebben zij geen aanleiding gezien daaraan gevolgen te verbinden.
De Afdeling kan verweerders hierin niet volgen.
Niet valt immers uit te sluiten dat gedurende de planperiode behoefte zal kunnen ontstaan aan genoemde mestsilo's.
Gelet hierop wordt het besluit van verweerders in zoverre niet gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering."
Het oordeel van de Afdeling
2.19. In artikel 8 van de planvoorschriften is een beschrijving in hoofdlijnen opgenomen. Een beschrijving in hoofdlijnen maakt deel uit van het bestemmingsplan en kan, afhankelijk van de bewoordingen, bindende bepalingen bevatten.
Gezien de formulering en het gebruik van het woord "dient" in de zinsnede "Binnen de beheersgebieden dient de agrarische bedrijfsvoering na het afsluiten van een beheersovereenkomst te worden afgestemd op het beoogde natuurbeheer" uit artikel 8, lid A, sub 1, van de planvoorschriften is in dit geval sprake van een bindende bepaling uit de beschrijving in hoofdlijnen. De inhoud van dit planvoorschrift moet bindend worden geacht bij de beoordeling van bouw- en aanlegvergunningen.
Het aangaan van een beheersovereenkomst is bepalend voor de werking van dit voorschrift. Dit biedt echter onvoldoende zekerheid, omdat niet vaststaat wat publiekrechtelijk het gevolg is van ontbinding van de overeenkomst, niet nakoming ervan en andere voor het voortbestaan van de overeenkomst bepalende gebeurtenissen.
Voorts is onduidelijk wat onder "afgestemd" in de zinsnede, dat de agrarische bedrijfsvoering dient te worden afgestemd op het beoogde natuurbeheer, moet worden verstaan.
Gelet op het vorenstaande is artikel 8, lid A, sub 1, van de planvoorschriften in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Door dit planvoorschrift niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel 8, lid A, sub 1, van de planvoorschriften.
2.20. Naar aanleiding van de in overweging 2.18.4. genoemde uitspraak van de Afdeling van 22 september 1997 heeft de gemeenteraad aanleiding gezien de planvoorschriften zodanig aan te passen dat mestsilo's alleen worden uitgesloten op bouwvlakken die grenzen aan een "Al" of "Aln" bestemming, hetgeen thans is neergelegd in artikel 9, derde lid, sub j, van de planvoorschriften.
De Afdeling ziet geen aanleiding om thans een ander standpunt in te nemen dan zij in de genoemde uitspraak heeft gedaan met betrekking tot de aanvaardbaarheid van een terughoudend beleid ten aanzien van de bouw van mestsilo's met het oog op de landschappelijke waarden in het gebied. Door appellante is echter terecht naar voren gebracht dat op bouwvlakken grenzend aan een bestemming "Al" of "Aln" geen mestsilo's met een maximale hoogte van 6 meter mogen worden gebouwd, terwijl de bouw van hooibergen, krachtvoer-, kunstmest- en ruwvoedersilo's met een maximale hoogte van 12 meter aldaar wel is toegestaan.
In de stukken noch ter zitting heeft verweerder aangegeven op grond waarvan het genoemde onderscheid, en daarmee een verdergaande beperking ten aanzien van de mogelijkheid om mestsilo's te bouwen, kan worden gerechtvaardigd.
Voorts heeft appellante aangevoerd dat er, ook bij agrarische bedrijven met een bouwvlak, grenzend aan een bestemming "Al" of "Aln", binnen de planperiode behoefte is aan de mogelijkheid om een mestsilo te bouwen. Hierbij wordt gewezen op een aanpassing van de milieuwetgeving, zodat per 1 januari 2006 voor een veehouderij de mogelijkheid dient te bestaan om gedurende 6 maanden de mest op het bedrijf te bewaren.
Ook in dit opzicht schiet de motivering van het bestreden besluit tekort.
Zoals de Afdeling reeds in de voornoemde uitspraak van 22 september 1997 heeft overwogen, valt niet uit te sluiten dat gedurende de planperiode behoefte zal kunnen ontstaan aan genoemde mestsilo's. Het bestreden besluit geeft er geen blijk van dat dit aspect een rol heeft gespeeld in de afweging van belangen.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering.
Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op artikel 9, derde lid, sub j, van de planvoorschriften wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Het standpunt van het college van burgemeester en wethouders
2.21. Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming "Water" en de subbestemming "Waterberging (Wwb)" betreffende de kreken, watergangen inclusief overhoeken, welke deel uitmaken van de Salamander- en Stekelbaarsroute. De subbestemming "Natuur" of een ecologische functie, zoals door verweerder wordt voorgestaan, levert een beperking op voor de uitoefening van de agrarische functie.
Het bestreden besluit
2.22. Verweerder heeft het plandeel met de bestemming "Water" en de subbestemming "Waterberging (Wwb)" betreffende de kreken, watergangen inclusief overhoeken, welke deel uitmaken van de Salamander- en Stekelbaarsroute in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft aan dit plandeel goedkeuring onthouden.
Hij stelt zich op het standpunt dat de gemeenteraad niet heeft gemotiveerd waarom de subbestemming "Natuur", die in het ontwerpplan aan dit plandeel was toegekend, geen recht doet aan het door het waterschap voorgestane op natuur gerichte beheer van de kreken en watergangen. Hierbij acht verweerder van belang dat de Salamander- en Stekelbaarsroute is aangelegd als onderdeel van een ecologisch netwerk op de Kop van Goeree en een ecologische functie heeft. Voorts acht hij niet gemotiveerd waarom de subbestemming "Natuur" belemmerend zou zijn voor de aan deze route grenzende agrarische bedrijven. Voorts concludeert verweerder dat door de toegekende subbestemming "Waterberging Wwb" geen nieuwe functie wordt toegekend aan de kreken en watergangen omdat de waterbergingsfunctie al impliciet in de bestemming "Water" is begrepen.
Vaststelling van de feiten
2.23. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.23.1. In het Herinrichtingsplan Ouddorp-West is de Salamander- en Stekelbaarsroute aangewezen voor natuurontwikkeling. In artikel 8 (beschrijving in hoofdlijnen) van de planvoorschriften, juncto figuur 2 bij de voorschriften (waarnaar in artikel 8 wordt verwezen) is hiermee rekening gehouden.
2.23.2. Aan het plandeel ten westen van Ouddorp betreffende de kreken, watergangen inclusief overhoeken in de polder Het West Nieuwland, welke deel uitmaken van de Salamander- en Stekelbaarsroute, die min of meer parallel aan de Westduinweg en de Langedijk loopt, is de bestemming "Water" en de subbestemming "Waterberging (Wwb)" toegekend. Een regeling ten aanzien van deze bestemming is neergelegd in artikel 26 van de planvoorschriften.
2.23.3. In de plantoelichting is opgenomen dat in het kader van een herinrichtingsplan aan de Salamander- en Stekelbaarsroute een functie is toegedacht als ecologische verbinding tussen de verschillende natuurgebieden op de Kop van Goeree. Het is de bedoeling dat de oevers natuurvriendelijk worden ingericht en beheerd.
In het ontwerpplan was daartoe aan dit plandeel een natuurbestemming toegekend. Naar aanleiding van door agrariërs ingebrachte zienswijzen is het plan gewijzigd vastgesteld, waarbij de in overweging 2.23.2. genoemde bestemming en subbestemming is toegekend.
Het oordeel van de Afdeling
2.24. Onder verwijzing naar hetgeen in overweging 2.1. is neergelegd, overweegt de Afdeling dat verweerder bij zijn besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan rekening heeft te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Het primaat in de ruimtelijke ordening ligt derhalve bij de gemeenteraad.
Na afweging van alle betrokken belangen heeft de gemeenteraad besloten dat een natuurvriendelijke inrichting en beheer van de Salamander- en Stekelbaarsroute voldoende kan worden gewaarborgd door aan de desbetreffende gronden de bestemming "Water" en de subbestemming "Waterberging (Wwb)" toe te kennen.
In het bestreden besluit heeft verweerder onvoldoende verwoord waarom de door hem en de gemeenteraad voorgestane natuurontwikkeling van de gronden die behoren tot de Salamander- en Stekelbaarsroute geheel of in enige mate wordt gefrustreerd door de thans in het plan voorziene (sub)bestemming. Ter zitting is evenmin aannemelijk geworden dat de bestemming "Water" en de subbestemming "Waterberging (Wwb)" zich verzetten tegen een zogenoemde ecologische inrichting en beheer van de oevers van de desbetreffende watergangen. Voorts is vast komen te staan dat waterberging de primaire functie van deze watergangen blijft.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover aan het plandeel met de bestemming "Water" en de subbestemming "Waterberging (Wwb)" betreffende de kreken, watergangen inclusief overhoeken, welke deel uitmaken van de Salamander- en Stekelbaarsroute goedkeuring is onthouden, niet berust op een deugdelijke motivering.
Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Het standpunt van het college van burgemeester en wethouders, [appellant sub 4], [appellanten sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 10] en de Vereniging Poldersbos en [appellanten sub 11]
2.25. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan een strook grond met een breedte van 30 meter in de polder "Het Volgerland" met de bestemming "Natuurgebied (N)" en de subbestemming "Extensieve dagrecreatie (Ner)".
Deze strook grond is in het kader van de landinrichting aangewezen als alternatief tracé voor een bestaand weggedeelte van de Vrijheidsweg tussen de Groeneweg en de West-Nieuwlandseweg. Appellanten stellen onder meer - samengevat - dat het Landinrichtingsplan 1996 noch het Streekplan Zuid-Holland Zuid zich verzet tegen handhaving van het bestaande gedeelte van de Vrijheidsweg. Het Landinrichtingsplan is niet doorslaggevend voor de inhoud van een bestemmingsplan. Vanuit historisch perspectief bezien is handhaving van het desbetreffende gedeelte van de Vrijheidsweg van groot belang. Aan de belangen van de bewoners en recreanten komt een zwaarder gewicht toe dan aan de aanleg van een nieuwe alternatieve verbindingsweg. Het alternatieve tracé zal leiden tot een toename van hinder voor bewoners en recreanten. De aanleg van de nieuwe weg gaat ten koste van de bereikbaarheid van de campings en de woningen en leidt tot verhoging van de verkeersdruk op de Oudelandseweg en verkeersonveilige situaties en parkeerproblemen bij de recreatiewoningen en campings. In dat verband heeft één van de appellanten een rapportage van DHV Mobiliteit en Infrastructuur overgelegd. Bovendien zal de aanleg van de nieuwe weg leiden tot verstoring van het natuurgebied. Het door verweerder aangehaalde verkeersrapport bevat een aantal onjuistheden en onduidelijkheden. Verweerder heeft voorts ten onrechte overwogen dat het desbetreffende gedeelte van de Vrijheidsweg in een artikel 30-plan moet worden opgenomen, omdat dit gedeelte buiten de grenzen van het bestemmingsplan is gebleven. De financiële uitvoerbaarheid van het alternatieve tracé is niet onderzocht.
Het bestreden besluit
2.26. Verweerder heeft het plandeel betreffende een strook grond met een breedte van 30 meter in de polder "Het Volgerland" met de bestemming "Natuurgebied (N)" en de subbestemming "Extensieve dagrecreatie (Ner)" in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft aan dit plandeel goedkeuring onthouden. Voorts heeft hij de gemeenteraad uitgenodigd om in de herziening in het kader van artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening het gedeelte van de Vrijheidsweg dat door het Volgerland loopt weer in die herziening op te nemen en daaraan een bestemming "Natuur" toe te kennen, alsmede een nieuwe verkeersontsluiting aan de zuidwestzijde langs de West Nieuwlandseweg op te nemen.
Hij stelt zich op het standpunt dat het te verwijderen gedeelte van de Vrijheidsweg geen cultuurhistorische waarde heeft omdat daaraan in de provinciale Culturele Hoofdstructuur geen cultuurhistorische waarde is toegekend. Voorts stelt verweerder dat het woon- en leefklimaat van de bewoners van de West Nieuwlandseweg niet ernstig te lijden zal hebben wanneer achter deze woningen langs deze weg de vervangende weg zal worden aangelegd. Door de andere ontsluitingsstructuur die verweerder voor ogen staat zal de bereikbaarheid van dit gebied verbeteren en het verkeer op het veranderde wegennet zal veiliger worden. Daarnaast zal handhaving van de Vrijheidsweg door het natuurgebied nadelen met zich brengen, aldus verweerder. In dat verband wijst hij op versnippering van het natuurgebied en barrièrewerking, problemen rond de beoogde vernatting van het natuurgebied.
Vaststelling van de feiten
2.27. Het Volgerland ligt direct achter het meest westelijke duingebied van Goeree-Overflakkee en heeft een oppervlakte van ongeveer 99 hectare. Voorheen was het Volgerland agrarisch in gebruik maar thans ligt het braak. Het Volgerland wordt over een lengte van ongeveer 700 meter doorsneden door de Vrijheidsweg. Deze weg heeft een belangrijke ontsluitingsfunctie voor de in het westelijk duingebied gelegen (recreatie)woningen en twee campings.
2.27.1. In het ontwerpplan heeft het desbetreffende gedeelte van de Vrijheidsweg de bestemming "Natuurgebied (N)" met de subbestemming "Extensieve recreatie (Ner)" gekregen. Voorts was aan een strook langs de (zuid)westzijde van het Volgerland de bestemming "Verkeersdoeleinden" toegekend. Hiermee werd het tracé aangegeven dat moest dienen om het gedeelte van de Vrijheidsweg in het Volgerland te vervangen.
Met deze bestemmingen werd beoogd om het bestemmingsplan "Landelijk gebied" aan te passen aan de planuitwerking ingevolge artikel 85 van de Landinrichtingswet van het Landinrichtingsplan "Ouddorp-West". De verwijdering van een gedeelte van de Vrijheidsweg is in deze planuitwerking opgenomen met het oog op de natuurontwikkeling van het Volgerland.
Naar aanleiding van de ingebrachte zienswijzen tegen het ontwerpplan op dit punt is de gemeenteraad tot de conclusie gekomen dat de belangen van de bewoners en recreanten zwaarder wegen dan het belang van natuurontwikkeling en heeft het plan gewijzigd vastgesteld.
2.27.2. Door een wijziging van de plangrens is het in geding zijnde gedeelte van de Vrijheidsweg niet in het plangebied van het bestemmingsplan opgenomen. Dit gedeelte van de Vrijheidsweg is in het bestemmingsplan "Landelijk gebied" bestemd als "Verkeersdoeleinden".
Het Volgerland, met inbegrip van de strook aan de (zuid)westzijde die thans onderwerp van geschil is, heeft de bestemming "Natuurgebied (N)" en de subbestemming "Extensieve dagrecreatie (Ner)" gekregen.
Oordeel van de Afdeling
2.28. Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan de bestemming "Natuurgebied (N)" en de subbestemming "Extensieve dagrecreatie (Ner)" in het Volgerland, voor zover het een 30 meter brede strook betreft aan de zuidwestzijde. Verweerder wenst aldaar een nieuwe ontsluitingsweg, zodat de Vrijheidsweg, die door het Volgerland loopt, kan worden verwijderd, ten behoeve van natuurontwikkeling.
De gemeenteraad heeft in het ontwerpplan uitvoering gegeven aan de plannen, die in het kader van de landinrichting voor dit gebied zijn ontwikkeld, zoals hiervoor in overweging 2.27.1. is beschreven. Hiertegen zijn verschillende zienswijzen ingediend, en de gemeenteraad heeft zich na afweging van alle betrokken belangen op het standpunt gesteld dat het belang van de bewoners en recreanten van het westelijk duingebied, in het bijzonder de West Nieuwlandseweg, zwaarder weegt dan het belang van natuurontwikkeling in het Volgerland.
De Afdeling wijst op de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Het primaat in de ruimtelijke ordening ligt bij de gemeenteraad.
Deze heeft alle ruimtelijk relevante belangen af te wegen, en niet slechts de belangen die bij de landinrichting en natuurontwikkeling zijn betrokken.
De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van het plan de begrenzing gewijzigd, zodanig dat het desbetreffende gedeelte van de Vrijheidsweg buiten de grenzen van dit plan is komen te liggen. De bestemming "Verkeersdoeleinden" van deze gronden ligt thans derhalve onherroepelijk vast in het bestemmingsplan "Landelijk gebied" en kan geen onderwerp van geschil zijn. Voorts stelt de Afdeling vast dat de plangrenzen van het in geding zijnde bestemmingsplan evenmin in geschil zijn.
De "uitnodiging" om in een planherziening in het kader van artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening dit gedeelte van de Vrijheidsweg alsnog op te nemen in het plan en dan een natuurbestemming te geven mist dan ook wettelijke grondslag.
Dit betekent eveneens dat de grondslag om aan een 30 meter brede strook aan de zuidwestzijde van het Volgerland met de bestemming "Natuurgebied (N)" en de subbestemming "Extensieve dagrecreatie (Ner)" goedkeuring te onthouden ontbreekt. Voor de grondslag onder de onthouding van goedkeuring aan de genoemd plandeel, namelijk het verleggen van de verkeersontsluiting, is immers de bestemming van de Vrijheidsweg bepalend. Nu het desbetreffende weggedeelte de onherroepelijke bestemming "Verkeersdoeleinden" heeft ligt de aanleg van een nieuwe ontsluitingsweg niet in de rede, zeker nu op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de gemeenteraad alle bij een nieuwe ontsluiting van het gebied in samenhang met natuurontwikkeling van het Volgerland betrokken belangen zorgvuldig heeft afgewogen en niet voornemens is medewerking te verlenen aan de door verweerder gewenste aanleg van een nieuwe ontsluitingsweg voor het westelijk duingebied.
De Afdeling komt tot de slotsom dat verweerder aan de bestemming "Natuurgebied (N)" en de subbestemming "Extensieve dagrecreatie (Ner)" van de in geding zijnde gronden goedkeuring heeft onthouden en ten aanzien daarvan aanwijzingen heeft gegeven voor het ingevolge artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening op te stellen plan, hetgeen er toe zou leiden dat in het plan voor het plandeel waaraan verweerder thans goedkeuring heeft onthouden een verkeersbestemming moet worden opgenomen waarvan niet aannemelijk is dat die uitvoerbaar is binnen de planperiode.
Gelet op het vorenstaande behoeft hetgeen appellanten overigens hebben aangevoerd geen bespreking meer.
2.29. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel betreffende een strook grond met een breedte van 30 meter in de polder "Het Volgerland" met de bestemming "Natuurgebied (N)" en de subbestemming "Extensieve dagrecreatie (Ner)" in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Door niettemin om deze reden goedkeuring aan dit plandeel te onthouden heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van het college van burgemeester en wethouders is in zoverre en de overige beroepen terzake zijn geheel gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
Proceskosten
2.30. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant sub 6] te worden veroordeeld.
Ten aanzien van [appellant sub 2] en [appellanten sub 9] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Ten aanzien van de overige appellanten is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van de Stichting Duinbehoud, het college van burgemeester en wethouders van Goedereede, [appellant sub 4], [appellanten sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], WLTO, [appellant sub 10] en de Vereniging Poldersbos en [appellanten sub 11], gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 15 juni 2004, DRM/ARB/03/16573A, voorzover dat betrekking heeft op artikel 10, derde lid, sub j, k en l, van de planvoorschriften, artikel 16, derde lid, sub f en g, van de planvoorschriften, artikel 8, lid A, sub 1, van de planvoorschriften, artikel 9, derde lid, sub j, van de planvoorschriften, het plandeel met de bestemming "Water" en de subbestemming "Waterberging (Wwb)" betreffende de kreken, watergangen inclusief overhoeken, welke deel uitmaken van de Salamander- en Stekelbaarsroute, zoals in rood op de plankaart is aangegeven en het plandeel betreffende een strook grond met een breedte van 30 meter in de polder "Het Volgerland" met de bestemming "Natuurgebied (N)" en de subbestemming "Extensieve dagrecreatie (Ner)", zoals in rood op de plankaart is aangegeven;
III. onthoudt goedkeuring aan artikel 10, derde lid, sub j, k en l, van de planvoorschriften en artikel 8, lid A, sub 1, van de planvoorschriften;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd, voor zover het betreft de onderdelen genoemd onder III.;
V. verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en [appellanten sub 9] ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellant sub 6] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) voor de Stichting Duinbehoud, het college van burgemeester en wethouders van Goedereede, WLTO en [appellant sub 10] en de Vereniging Poldersbos, en € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) voor [appellant sub 4], [appellanten sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7] en [appellanten sub 11] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Van Dorst
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2005
357.