Uitspraak
200409025/1.
Datum uitspraak: 22 juni 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellante sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [appellant sub 4], wonend te[woonplaats],
5. de stichting "Stichting Leefbaarheid De Heen", gevestigd te De Heen,
6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2004, kenmerk 1033600, heeft verweerder op verzoek van [vergunninghoudster] krachtens artikel 8.24 van de Wet milieubeheer een aantal voorschriften van de op 30 maart 1999 krachtens deze wet verleende oprichtingsvergunning voor een vleesvarkenshouderij op het perceel [locatie] te [plaats] ingetrokken en nieuwe voorschriften aan deze vergunning verbonden. Dit besluit is op 25 oktober 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 7 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag per fax, appellant sub 2 bij brief van 28 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 30 november 2004, appellante sub 3 bij brief van 29 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 2 december 2004, appellant sub 4 bij brief van 30 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 2 december 2004, appellante sub 5 bij brief van 1 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op 2 december 2004, en appellant sub 6 bij brief van 2 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op 3 december 2004, beroep ingesteld. Appellant sub 4 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 1 december 2004.
Bij brief van 8 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Verweerder het verweerschrift aangevuld bij brief van 23 februari 2005.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2005, waar appellanten sub 1 en 4 in persoon, appellante sub 5, vertegenwoordigd door drs. W.M. Pop, gemachtigde, appellant sub 6, vertegenwoordigd door mr. A. Vinkenborg, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door J.J.A.M. Bertens en ing. W.A.J.M. Michels, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J.J. Vermeulen, advocaat te Middelharnis.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.1.1. Appellante sub 5 heeft de grond inzake de ecologische hoofdstructuur niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 5 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 5 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. Eerst ter zitting heeft appellante sub 5 betoogd dat een schoonmaakplaats voor vrachtwagens ontbreekt en dat moet worden gevreesd voor stofhinder, vliegenoverlast, toxische deeltjes en bacteriën in de lucht. Het aanvoeren van deze gronden in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellante sub 5 deze niet eerder in de procedure naar voren had kunnen brengen. Voornoemde gronden kunnen derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.3. Appellant sub 1 heeft betoogd dat de inrichting niet conform de vigerende vergunning in werking kan worden gebracht. Appellanten sub 3, 5 en 6 hebben bezwaren aangevoerd met betrekking tot de stankhinder afkomstig van brijvoeder. Appellante sub 3 heeft betoogd dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht of de voorschriften van de vigerende vergunning nog toereikend zijn. Appellant sub 4 heeft betoogd dat de voorbereidingsprocedure, nu deze berust op onjuiste cijfers aangaande de van de inrichting te duchten ammoniakemissie, ongeldig zou moeten worden verklaard en dat de locatie van de inrichting in strijd is met het zoneringsbeleid voor veehouderijen. Appellante sub 5 heeft betoogd dat er op basis van de voor de inrichting verleende vergunning niet mag worden gebouwd en dat de plattegrondtekening van de inrichting onduidelijk is. Appellant sub 6 heeft betoogd dat er hinder is te duchten van het verkeer van en naar de inrichting.
2.3.1. Bij het bestreden besluit zijn de voorschriften van de voor de inrichting geldende vergunning zodanig aangepast dat de vleesvarkensstallen dienen te worden uitgevoerd overeenkomstig Groen-Labelno. BB 97.07.056 V2 in plaats van overeenkomstig Groen-Labelno. BB 93.06.010. De zojuist vermelde door appellanten sub 1, 3, 4, 5 en 6 aangevoerde gronden richten zich niet tegen de in onderhavige procedure ter beoordeling staande wijziging van het Groen-Labelstalsysteem en kunnen daarom - wat van die gronden ook moge zijn - niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.4. Appellante sub 5 heeft aangevoerd dat onduidelijk is of het bestreden besluit door verweerder is genomen, nu het is ondertekend door een bureauhoofd namens een gedeputeerde.
2.4.1. De Afdeling overweegt dat uit het besluit "Regeling mandaat, volmacht en machtiging Gedeputeerde Staten" van 26 maart 1999 volgt dat in het geval verweerder bevoegd is te beslissen op de aanvraag, de desbetreffende gedeputeerde hiertoe ook bevoegd is en dat het bureauhoofd bevoegd is namens hem te ondertekenen. Het bestreden besluit is in zoverre derhalve bevoegd door verweerder genomen.
2.5. Appellanten sub 1, 4 en 5 hebben betoogd dat de voor de inrichting geldende vergunning is komen te vervallen.
2.5.1. Ingevolge artikel 8.18, onder a, van de Wet milieubeheer vervalt de vergunning voor een inrichting indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking is gebracht.
2.5.2. De Afdeling stelt vast dat voor de inrichting geldende vergunning op 24 oktober 2001 onherroepelijk is geworden, nu de Afdeling op die datum heeft beslist op de tegen de verlening van deze vergunning ingestelde beroepen. Derhalve was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 8.18, onder a, van de Wet milieubeheer en was verweerder in zoverre bevoegd om met toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer de voorschriften van de voor de inrichting geldende vergunning te wijzigen. Voorzover appellanten sub 1, 4 en 5 hebben aangevoerd dat de voor de inrichting geldende vergunning na het nemen van het bestreden besluit is komen te vervallen, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid - wat daarvan ook mag zijn - de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet kan aantasten.
2.6. Appellante sub 5 heeft betoogd dat verweerder ten onrechte niet eerst een beslissing heeft genomen op de op 21 mei 2001 ingediende aanvraag om een revisievergunning.
2.6.1. Blijkens de stukken is de op 21 mei 2001 ingediende aanvraag om een revisievergunning op 13 oktober 2003 ingetrokken. Het beroep van appellante sub 5 mist in zoverre feitelijke grondslag.
2.7. Appellanten sub 3, 4 en 5 hebben betoogd dat verweerder door het nemen van het bestreden besluit de grondslag van de aanvraag van de voor de inrichting geldende vergunning heeft verlaten. Appellanten sub 4 en 5 hebben zich in dit verband op het standpunt gesteld dat verweerder een aanvraag om een revisievergunning had moeten verlangen.
2.7.1. De Afdeling overweegt dat een vergunning die krachtens de Wet milieubeheer is verleend, niet met toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer zodanig kan worden veranderd dat daarmee de grondslag van de aanvraag om die vergunning wordt verlaten. Voor een dergelijke verandering heeft de wetgever immers de weg opengesteld van de veranderings- of revisievergunning. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting bestaat de bij het bestreden besluit voorziene wijziging van het Groen-Labelstalsysteem uit een aanpassing van de mestkanalen. De op de mestkanalen rustende betonroosters worden deels vervangen door metalen driekantroosters en de in de mestkanalen geplaatste spoelgoten worden vervangen door schuine wanden. Deze aanpassing van de mestkanalen is naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig ingrijpend van aard dat verweerder door het nemen van het bestreden besluit de grondslag van de aanvraag van de voor de inrichting geldende vergunning heeft verlaten.
2.8. Appellanten sub 1, 3, 4 en 5 hebben betoogd dat een milieu-effectrapport had moeten worden opgesteld.
2.8.1. In categorie 14, onderdeel C, van de bijlage van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) is, voorzover hier van belang, aangewezen als activiteit bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport moet worden gemaakt: de oprichting van een inrichting voor het fokken, mesten of houden van varkens, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op meer dan 3.000 plaatsen voor mestvarkens.
Ingevolge onderdeel A, onder 2, van de bijlage van het Besluit wordt in deze bijlage onder oprichting van een inrichting mede verstaan: uitbreiding van een inrichting door oprichting van een nieuwe installatie.
2.8.2. De Afdeling is van oordeel dat de bij het bestreden besluit voorziene wijziging van het Groen-Labelstalsysteem niet kan worden aangemerkt als de oprichting van een inrichting of nieuwe installatie in de zin van de bijlage van het Besluit. Reeds hierom was het maken van een milieu-effectrapport niet vereist. Het betoog van appellant sub 4 dat het in de inrichting gehouden veebestand overeenkomt met 5.317 mestvarkeneenheden, is daarbij niet van belang.
2.9. Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
Ingevolge het tweede lid zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van die beperkingen en voorschriften de artikelen 8.7 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.9 van de Wet milieubeheer draagt het bevoegd gezag er bij de beslissingen op de aanvraag zorg voor dat er geen strijd ontstaat met regels die met betrekking tot de inrichting gelden, gesteld bij of krachtens deze wet, dan wel bij of krachtens de in artikel 13.1, tweede lid, genoemde wetten.
Ingevolge artikel 8.11, derde lid, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van artikel 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.10. Appellanten sub 1, 3, 4 en 5 hebben betoogd het belang van de bescherming van het milieu zich verzet tegen de bij het bestreden besluit voorziene wijziging van het Groen-Labelstalsyteem. Appellanten sub 1, 4 en 5 hebben in dit verband betoogd dat verweerder de ammoniakemissie niet juist heeft berekend. Appellant sub 4 heeft verder betoogd dat verweerder bij de beoordeling van de stankemissie ten onrechte is uitgegaan van de omrekeningsfactoren genoemd in bijlage 1 van de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn) in plaats van de omrekeningsfactoren genoemd in bijlage 1 van de Regeling stankemissie in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden (hierna: de Regeling).
2.10.1. De voor de inrichting geldende vergunning heeft betrekking op het houden van 6.912 vleesvarkens. Niet in geschil is dat de inrichting in dit geval niet geheel of gedeeltelijk is gelegen in een landbouwontwikkelings-gebied, verwevingsgebied of een extensiveringsgebied met het primaat natuur waarvoor een reconstructieplan is bekendgemaakt, zodat ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet stankemissie in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden deze wet en de Regeling niet van toepassing zijn. De Afdeling heeft bij uitspraak van 24 maart 2004, no. 200304128/1 (www.raadvanstate.nl), geoordeeld dat de omrekeningsfactoren zoals opgenomen in de Regeling in een geval als het onderhavige niet als de meest recente milieutechnische inzichten kunnen worden beschouwd. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 21 april 1998, no. E03.97.0115 (AB 1998, 199), geoordeeld dat de in bijlage 1 van de Richtlijn genoemde omrekeningsfactoren wel kunnen worden aanvaard als de meest recente milieutechnische inzichten. De Afdeling ziet in hetgeen appellant sub 4 heeft aangevoerd geen aanleiding thans anders te oordelen. Nu op grond van bijlage 1 van de Richtlijn voor vleesvarkens in Groen-Labelstallen, ongeacht het Groen-Labelnummer daarvan, een omrekeningsfactor van 1,4 geldt, is de bij het bestreden besluit voorziene wijziging van het Groen-Labelstalsysteem niet van invloed op de stankemissie.
De Afdeling stelt vast dat, indien de vleesvarkens overeenkomstig het reeds vergunde Groen-Labelstalsysteem worden gehouden, de emissiefactor van 2,0 kg NH3 per dierplaats per jaar als bedoeld in categorie D 3.2.2.2 van bijlage 1 van de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: de Rav) geldt en de ammoniakemissie 13.824 kg bedraagt. Ten gevolge van de bij het bestreden besluit voorziene wijziging van het Groen-Labelstalsysteem wordt het emitterend mestoppervlak kleiner dan 0,18 m2, waardoor de emissiefactor van 1,0 kg NH3 per dierplaats per jaar als bedoeld in categorie D 3.2.7.1.1 van bijlage 1 van de Rav van toepassing wordt en de ammoniakemissie afneemt tot 6.912 kg. Hetgeen appellanten sub 1 en 5 hebben aangevoerd aangaande het hokoppervlak per dier, is daarbij niet van belang.
Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid op verzoek van vergunninghoudster de voorschriften van de voor de inrichting geldende vergunning zodanig heeft kunnen aanpassen dat de vleesvarkensstallen dienen te worden uitgevoerd overeenkomstig Groen-Labelno. BB 97.07.056 V2 in plaats van overeenkomstig Groen-Labelno. BB 93.06.010.
2.11. Appellanten sub 1, 3 en 5 hebben betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met de Natuurbeschermingswet. Appellanten sub 1 en 5 hebben tevens betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met de Flora- en faunawet.
2.11.1. De Afdeling overweegt dat door appellanten sub 1, 3 en 5 aangevoerde gronden niet kunnen slagen, aangezien de Natuurbeschermingswet noch de Flora- en faunawet wordt genoemd in artikel 8.9 juncto artikel 13.1 van de Wet milieubeheer.
2.12. Appellanten sub 1, 4 en 5 hebben aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met de richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake de geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (Pb. 1996, L257/26; hierna: de IPPC-richtlijn).
2.12.1. Ingevolge artikel 1 van de IPPC-richtlijn, voorzover hier van belang, heeft deze richtlijn de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel.
Ingevolge rubriek 6.6, aanhef en onder b, van bijlage I van de IPPC-richtlijn geldt voor installaties voor intensieve varkenshouderijen een drempelwaarde van meer dan 2.000 plaatsen voor mestvarkens.
Op grond van artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn, voorzover hier van belang, is voor een beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie een vergunning vereist die voldoet aan de IPPC-richtlijn.
In artikel 2, onder 10b, van deze richtlijn wordt een belangrijke wijziging van de exploitatie gedefinieerd als: een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens en milieu.
In artikel 2, aanhef en onder 4, van de Richtlijn wordt het begrip bestaande installaties gedefinieerd als: een installatie die in bedrijf is of, in het kader van de voor de datum van toepassing van deze richtlijn bestaande wetgeving, een installatie waarvoor een vergunning is verleend of waarvoor naar het oordeel van de bevoegde autoriteit een volledige vergunningsaanvraag is ingediend, op voorwaarde dat die installatie uiterlijk een jaar na de datum van toepassing van deze richtlijn in werking wordt gesteld.
2.12.2. De Afdeling stelt vast dat, nu op grond van de voor de inrichting geldende vergunning meer dan 2.000 mestvarkens binnen de inrichting mogen worden gehouden, de inrichting ingevolge artikel 1 in samenhang bezien met rubriek 6.6, aanhef en onder b, van bijlage I van de IPPC-richtlijn valt onder de werkingssfeer van de IPPC-richtlijn en sprake is van een bestaande installatie in de zin van artikel 2, aanhef en onder 4, van deze richtlijn.
Het bestreden besluit voorziet in een wijziging van het Groen-Labelstalsysteem. Deze wijziging brengt gelet op rechtsoverweging 2.10.1 slechts het positieve milieueffect met zich dat de ammoniakemissie afneemt. Appellanten sub 1, 4 en 5 hebben niet aannemelijk gemaakt dat de wijziging van het Groen-Labelstalsysteem negatieve milieueffecten met zich brengt die tevens als significant kunnen worden aangemerkt. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van een belangrijke wijziging in een bestaande installatie als bedoeld in de IPPC-richtlijn. Dit houdt in dat in het in artikel 9, derde en vierde lid, van de IPPC-richtlijn opgenomen beoordelingskader in het onderhavige geval niet van toepassing is.
2.13. Appellanten sub 1, 4, 5 en 6 vrezen voor de gevolgen die het bestreden besluit heeft op het als speciale beschermingszone aangewezen natuurgebied "Krammer-Volkerak".
2.13.1. Bij besluit van 18 juli 1995, kenmerk N. 955811, is het natuurgebied "Krammer-Volkerak" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103).
Ingevolge artikel 7 van de richtlijn 92/43/ EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de habitatrichtlijn) geldt voor deze speciale beschermingszone het beschermingsregime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de habitatrichtlijn.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn, voorzover hier van belang, wordt voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
2.13.2. Gelet op rechtsoverweging 2.10.1 is niet aannemelijk geworden dat de in de onderhavige procedure ter beoordeling staande wijziging van het Groen-Labelstalsysteem significant nadelige effecten op het natuurgebied "Krammer-Volkerak" zou kunnen hebben. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook op goede gronden op het standpunt gesteld dat de habitatrichtlijn niet aan de wijziging van het Groen-Labelstalsysteem in de weg staat.
2.14. Appellant sub 2 heeft zich in het beroepschrift beperkt tot een vrijwel letterlijke herhaling van de tegen het ontwerp van het bestreden besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellant sub 2 heeft in zijn beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van deze bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn.
2.15. De beroepen, voorzover ontvankelijk, zijn ongegrond.
2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 5 niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake de ecologische hoofdstructuur betreft;
II. verklaart het beroep van appellante sub 5 voor het overige en de beroepen van appellanten sub 1, 2, 3, 4 en 6 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. J.H. van Kreveld, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. De Vink
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2005
154-399.