Uitspraak
200407090/1.
Datum uitspraak: 22 juni 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de staatssecretaris van Defensie,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2003 heeft de gemeenteraad van Leeuwarden, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 6 november 2003, het bestemmingsplan "Buitengebied Leeuwarden" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 1 juni 2004, nummer 561208, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 24 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 26 augustus 2004, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. H. Zilverberg en mr. J.H.G. Sennema, beiden ambtenaar van het Ministerie van Defensie en verweerder, vertegenwoordigd door drs. S.B. Douma, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden, vertegenwoordigd door P.J. Woudstra en R.P. Broers, beiden ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het buitengebied van Leeuwarden. In het plan is de vliegbasis Leeuwarden als "Militaire doeleinden" bestemd. Rondom de vliegbasis zijn in het plan veiligheidszones ten aanzien van munitieopslagplaatsen opgenomen.
Artikel 39 van Pro de planvoorschriften
Standpunt van appellant
2.2. Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 39 van Pro de planvoorschriften. Appellant stelt daartoe dat in dit artikel ten onrechte niet wordt uitgesloten dat de op het perceel Bitgumerlân 1 gelegen woning met 10% wordt vergroot. Een dergelijke vergroting is naar de mening van appellant in strijd met het Structuurschema Militaire Terreinen (verder: het SMT) en de circulaire Van Houwelingen (verder: de circulaire).
Standpunt verweerder
2.3. Verweerder heeft artikel 39 van Pro de planvoorschriften niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft het voorschrift goedgekeurd. Verweerder is van mening dat onthouding van goedkeuring aan dit voorschrift haar doel voorbij schiet gezien het karakter van de bepaling.
Vaststelling van de feiten
2.4. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.4.1. Op de vliegbasis Leeuwarden wordt munitie opgeslagen. Op deze munitieopslag is het beleid van toepassing zoals dit is neergelegd in het SMT en de circulaire. Dit beleid houdt - voor zover relevant - in dat rondom een munitiecomplex drie veiligheidszones worden geprojecteerd, die hun neerslag dienen te krijgen in onder andere bestemmingsplannen:
A-zone: De kleinste zone, die direct om het complex is gelegen. Binnen de A-zone mogen zich geen bebouwing, openbare wegen, spoorwegen of druk bevaren waterwegen bevinden. Evenmin mogen zich hier parkeerterreinen bevinden, terwijl ook recreatie binnen deze zone niet is toegestaan. Agrarisch grondgebruik is mogelijk, mits zich slechts incidenteel personen in deze zone ophouden.
B-zone: Deze zone ligt om de A-zone. (…) Binnen de B-zone is geen bebouwing toegestaan waarin zich regelmatig personen bevinden, zoals woonhuizen, winkels, kantoren, fabrieken, cafés en dergelijke. Wegen met beperkt verkeer zijn toelaatbaar, evenals beperkte dagrecreatie, doch sportvelden, zwembaden, kampeerterreinen, caravanparken, jachthavens en dergelijke zijn niet toegestaan.
C-zone: Deze zone ligt om de B-zone (…). De restrictie die binnen deze zone geldt betreft gebouwen met vlies- of gordijngevelconstructies en voorts gebouwen met zeer grote glasoppervlakten, waarin zich als regel een groot aantal personen bevindt.
Het beleid houdt voorts in dat in de genoemde veiligheidszones rond bestaande opslagplaatsen, waar sprake is van een historisch gegroeide, strijdige situatie, het groeps- en individueel risico aan bepaalde normen moet voldoen. In die gevallen waarin de situatie volgens deze normen als voldoende veilig wordt beschouwd dient te worden uitgegaan van het minimaal handhaven van de bestaande risiconiveaus ter plaatse. In gevallen waarin de situatie als onvoldoende veilig moet worden beschouwd zal de Minister van Defensie, in overleg met de Minister van VROM en de betrokken lagere overheden, saneringsmaatregelen voorstellen, zodanig dat de risiconormen worden bereikt. Deze saneringsmaatregelen kunnen gericht zijn op de munitieopslagplaats of op de activiteiten in de omgeving.
2.4.2. Artikel 39 van Pro de planvoorschriften luidt - voor zover van belang -:
A. bouwwerken, welke ten tijde van de eerste terinzagelegging van dit plan bestaan dan wel worden gebouwd of kunnen worden gebouwd krachtens een voor dat tijdstip aangevraagde bouwvergunning en in enigerlei opzicht van het plan afwijken, mogen, mits de bestaande afwijkingen naar de aard en omvang niet worden vergroot:
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de bouwvergunning geschiedt binnen 2 jaar na het tenietgaan.
Vrijstellingsbepaling
B. 1. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid A, dat de bestaande afwijkingen naar de omvang niet mogen worden vergroot en toestaan dat een eenmalige vergroting plaatsvindt van de inhoud van de in lid A toegelaten bouwwerken met ten hoogste 10%.
(…)
2.4.3. Op het perceel Bitgumerlân 1 staat een eengezinswoning met bijgebouwen. Deze bebouwing ligt in veiligheidszone A. De bebouwing is in het plan niet overeenkomstig de feitelijke situatie bestemd. Het gemeentebestuur heeft hiertoe besloten omdat deze bebouwing in strijd is met het veiligheidsbeleid omtrent munitieopslag zoals neergelegd in het SMT en de circulaire en voorts aannemelijk is dat deze strijdige situatie binnen de planperiode zal worden opgeheven. Omdat het hier een algemene vrijstellingsbevoegdheid betreft waarvoor bovendien een nadere beleidsmatige belangenafweging noodzakelijk is, bestaat er volgens het gemeentebestuur echter geen noodzaak om expliciet te bepalen dat juist deze woning niet mag worden vergroot.
2.4.4. Niet in geding is dat de situatie ter plaatse van het pand op het perceel Bitgumerlân 1 volgens de normen neergelegd in het veiligheidsbeleid omtrent munitieopslag onvoldoende veilig is.
Het oordeel van de Afdeling
2.5. Gelet op de ligging van de woning op het perceel Bitgumerlân 1 binnen zone A, doet zich ten aanzien van dit bouwwerk een historisch gegroeide, met het beleid omtrent munitieopslagdepots strijdige situatie voor. De Afdeling acht het veiligheidsbeleid omtrent munitieopslag zoals neergelegd in het SMT en de circulaire niet onredelijk en leidt uit dit beleid af dat, in bestaande situaties waarin de risiconorm wordt overschreden, in de eerste plaats moet worden gestreefd naar sanering en dat het risico in elk geval niet verder mag toenemen. Uit het beleid vloeit niet zonder meer voort dat de woning in afwachting van de sanering in geen geval mag worden vergroot, nu daarmee niet noodzakelijkerwijs ook het risiconiveau toeneemt.
Voor zover de vergroting van de woning op het perceel Bitgumerlân 1 zou leiden tot een verhoging van het risiconiveau, overweegt de Afdeling voorts dat de in artikel 39, lid B, onder 1, genoemde vrijstellingsbepaling een algemeen karakter heeft. Een uitzondering voor een specifiek geval zoals appellant voorstaat past niet in het algemene karakter van het artikel, daar dit juist beoogt een algemene regeling te geven waarbij in de afweging omtrent eventuele vrijstellingverlening de specifieke omstandigheden van het geval kunnen worden meegewogen. In het voorkomend geval dat vrijstelling voor het perceel Bitgumerlân 1 wordt gevraagd, moet bij de toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid een belangenafweging plaatsvinden. Bij deze belangenafweging moet met het rijksbeleid rekening worden gehouden. Ook zijn in onder meer artikel 23 van Pro de planvoorschriften criteria opgenomen die aansluiten bij dit beleid en die bij de toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid moeten worden gehanteerd. De Afdeling merkt hierbij op dat ter zitting is gebleken dat het gemeentebestuur van mening is dat toepassing van de in artikel 23 van Pro de voorschriften neergelegde toetsingscriteria aan toepassing van de vrijstellingsbepaling op de bebouwing op het perceel Bitgumerlân 1 in de weg staat. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat artikel 39 van Pro de planvoorschriften niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het planvoorschrift.
Het beroep is op dit punt ongegrond.
Artikel 23, lid B, onder 3 en artikel 23, lid C, onder 3 van de planvoorschriften
Standpunt van appellant
2.6. Appellant stelt voorts in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 23, lid B, onder 3 en artikel 23, lid C, onder 3, van de planvoorschriften. Appellant stelt daartoe dat deze voorschriften in strijd zijn met de beleidsuitspraken in het SMT en de circulaire. De voorschriften leiden er volgens appellant toe dat, door het ontbreken van de zinsnede "waarin zich als regel een groot aantal personen bevindt", strijd met het beleid bestaat. De voorschriften gaan volgens appellant verder dan de circulaire beoogt, nu ook voor gebouwen in zone C waarin zich als regel niet een groot aantal personen bevindt de in deze artikelonderdelen genoemde constructies niet mogen worden gebruikt. Appellant acht kassen en tunnelkassen met uitsluitend agrarisch gebruik binnen de C-zone aanvaardbaar. Voorts gaat het voorschrift in artikel 23, lid C, onder 3, volgens hem anderzijds niet ver genoeg, omdat hierdoor is toegestaan dat gebouwen met een gezamenlijke glasoppervlakte gelijk aan of minder dan 1000 m2 per bedrijf kunnen worden gebouwd zonder dat daaraan de beperking wordt gesteld ten aanzien van het aantal aanwezige personen. Met name gelet op twee percelen aan de Mr. P.J. Troelstraweg met een bedrijfsbestemming is het volgens appellant van belang dat de hiervoor genoemde zinsnede in de voorschriften wordt opgenomen.
Standpunt verweerder
2.7. Verweerder heeft artikel 23, lid B, onder 3 en artikel 23, lid C, onder 3 van de planvoorschriften niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft deze voorschriften goedgekeurd. Verweerder is van mening dat deze voorschriften niet in strijd zijn met de beleidsuitspraken omtrent munitieopslagdepots in het SMT en de circulaire, nu de normen uit dit beleid zijn overgenomen. Dat de voorschriften op enkele punten verder gaan dan het beleid, doet hier niet aan af. Verweerder stelt met betrekking tot deze voorschriften voorts dat het grootste deel van het gebied bestaat uit "Agrarisch gebied" zonder bebouwingsmogelijkheden. Volgens verweerder zijn de feitelijke mogelijkheden dan ook afgestemd op de veiligheidszones, zonder de veiligheidszones met de mogelijkheden en onmogelijkheden uitgebreid in het plan te beschrijven of op de plankaart tot uitdrukking te brengen in al hun variaties.
Vaststelling van de feiten
2.8. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.8.1. Voor de inhoud van het beleid omtrent munitieopslagdepots wordt verwezen naar overweging 2.4.1.
2.8.2. Artikel 4, lid C, onder 1b, van de planvoorschriften heeft betrekking op de bestemming "Agrarisch gebied" en luidt:
De gebouwen zullen uitsluitend worden gebouwd op gronden die op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "bouwperceel".
2.8.3. Artikel 23, lid B, onder 3, van de planvoorschriften luidt:
De op grond van de basisbestemmingen binnen de veiligheidszone na wijziging of vrijstelling toelaatbare bebouwing binnen zone C mag niet worden opgericht met vlies- en/of gordijngevelconstructies of met grote glasoppervlakten.
2.8.4. Artikel 23, lid C, onder 3, van de planvoorschriften luidt:
In afwijking van het bepaalde bij de andere op de kaart aangewezen bestemmingen mogen op of in de gronden, die gelegen zijn buiten zone A en B en binnen zone C, geen gebouwen met vlies- of gordijngevelconstructies of met gezamenlijke glasoppervlakten groter dan 1.000 m2 per bedrijf worden gebouwd.
2.8.5. De gronden binnen zone C hebben hoofdzakelijk de bestemming "Agrarisch gebied". Op de gronden met de bestemming "Agrarisch gebied" binnen zone C geldt niet de aanduiding "bouwperceel".
Aan de mr. P.J. Troelstraweg zijn onder meer gronden gelegen met de bestemmingen "Agrarisch gebied", "Tuincentrum", "Bedrijfsdoeleinden", "Woondoeleinden" en "Maatschappelijke doeleinden".
Het oordeel van de Afdeling
2.9. De voorschriften zoals neergelegd in artikel 23, lid B, onder 3 en artikel 23, lid C, onder 3, bevatten niet de zinsnede "waarin zich als regel een groot aantal personen bevindt". Uit deze voorschriften vloeit voort dat binnen zone C geen gebouwen met vlies- en/of gordijngevelconstructies of grote glasoppervlakten mogen worden gebouwd. De Afdeling stelt vast dat de planvoorschriften door het ontbreken van de zinsnede 'waarin zich in de regel een groot aantal personen bevindt' in zoverre een verdere beperking van de bebouwingsmogelijkheden inhouden dan is vereist ingevolge het rijksbeleid omtrent munitieopslagdepots. De Afdeling stelt dan ook vast dat de voorschriften niet in strijd zijn met het beleid, nu aan de normen uit het beleid wordt voldaan, gelet op het doel dat hiermee wordt nagestreefd. Dat de voorschriften daarbij een verdergaande beperking van de bebouwingsmogelijkheden inhouden dan in het rijksbeleid is neergelegd, doet hier niet aan af. De gemeenteraad komt vrijheid toe om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening nodig acht. Het enkele feit dat uit het oogpunt van het rijksbeleid inzake veiligheidszones rondom munitiedepots geen bezwaar bestaat tegen elke vorm van kassen- of glasbouw, houdt niet in dat de gemeenteraad deze bebouwingsmogelijkheden om die reden in het plan dient toe te staan. Nu gesteld noch gebleken is dat bijzondere belangen aanwezig zijn die zich ertegen verzetten dat de gemeenteraad de beperkingen heeft opgenomen, treft dit betoog derhalve geen doel.
2.9.1. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat artikel 23, lid C, onder 3 van de planvoorschriften in strijd is met het SMT en de circulaire omdat daarin gebouwen met gezamenlijke glasoppervlakten van minder dan 1.000 m2 kunnen worden opgericht zonder dat daaraan een beperking is gesteld wat betreft het aantal personen. Gelet op de bestemmingen en bebouwingsbepalingen die ingevolge het plan binnen zone C gelden, is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen menen dat het rijksbeleid omtrent munitieopslagdepots hiermee op juiste wijze in het plan is vertaald. In het gebied dat is aangeduid als zone C zijn gelet op de bestemmingen in samenhang met de bouwvoorschriften geen gebouwen met vlies- of gordijngevelconstructies of met grote glasoppervlakten toegestaan. Het bezwaar van appellant mist in zoverre feitelijke grondslag.
2.9.2. Overigens zou het letterlijk opnemen van de betrokken zinsnede in het planvoorschrift zoals appellant beoogt in strijd zijn met de rechtszekerheid nu dit begrip onvoldoende eenduidig is om als rechtstreeks toetsingskader te dienen. In dit verband is van belang dat de begrippen "in de regel" en "een groot aantal personen", zoals appellant heeft erkend, niet eenvoudig nader gedefinieerd kunnen worden, omdat de toelaatbaarheid in elk specifiek geval moet worden bekeken naar aanleiding van een risicoanalyse en sterk afhangt van de specifieke combinatie van het aantal personen en het aantal vierkante meters bebouwing. Verweerder heeft derhalve niet ten onrechte gesteld dat dit criterium zijn werking dient te vinden door middel van de in het plan toegestane bestemmingen en bouwvoorschriften en niet door het letterlijk overnemen van de zinsnede.
2.9.3. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de artikelen 23, lid B, onder 3 en artikel 23, lid C, onder 3, van de planvoorschriften niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan deze planvoorschriften.
Het beroep is ook op dit punt ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2005
317-481.