Uitspraak
200409143/1, 200409158/1, 200409162/1, 200409165/1, 200409178/1, 200409193/1 en 200409199/1.
Datum uitspraak: 29 juni 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellanten sub 2], gevestigd te [plaats],
3. [appellanten sub 3], gevestigd te [plaats],
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
5. [appellante sub 5], gevestigd te [plaats],
6. de vereniging "Nederlandse Melkveehouders Vakbond", gevestigd te Ingen,
7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2004, kenmerk 6.5/2004001091, heeft verweerder krachtens artikel 2, tweede lid, van de Wet ammoniak en veehouderij (hierna: de Wet) vastgesteld welke gebieden in de provincie Drenthe deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur (hierna: de EHS).
Bij besluiten van 1 oktober 2004, kenmerken 38/8.4/2004004442, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerder de hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben appellanten sub 1 t/m 3 bij brieven van 9 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag per fax, appellant sub 4 bij brief van 8 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 10 november 2004, appellanten sub 5 en 6 bij brieven van 10 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 11 november 2004, en appellant sub 7 bij brief van 11 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag per fax, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 8 december 2004. Appellanten sub 6 en 7 hebben hun beroep aangevuld bij brieven van 9 december 2004.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en appellante sub 6. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2005, waar appellanten in persoon zijn verschenen en/of zich hebben doen vertegenwoordigen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door A. Venekamp en ing. K. Folkertsma, ambtenaren van de provincie.
2. Overwegingen
2.1. In artikel 1, eerste lid, van de Wet is bepaald dat onder EHS wordt verstaan de EHS, als bedoeld in het Natuurbeleidsplan (Kamerstukken II, 1989/90, 21 149, nrs. 2-3), zoals deze is begrensd door het provinciaal bestuur, of, voorzover deze begrenzing nog niet heeft plaatsgevonden, zoals deze is aangegeven in een plan als bedoeld in artikel 2a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet worden als kwetsbaar gebied aangemerkt gebieden die deel uitmaken van de EHS, en:
a. onmiddellijk voorafgaand aan het vervallen van de Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: de Iav) als voor verzuring gevoelig krachtens artikel 1, tweede lid, van de Iav waren aangemerkt, of
b. waarop onmiddellijk voorafgaand aan het vervallen van de Iav een convenant als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b, van de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij van toepassing was, met ingang van het tijdstip waarop dat convenant niet meer van toepassing is.
Krachtens artikel 2, tweede lid, van de Wet stellen gedeputeerde staten voor de toepassing van het eerste lid bij besluit vast welke gebieden in hun provincie deel uitmaken van de EHS, voorzover dat onderscheidenlijk op zodanige wijze als noodzakelijk is om te kunnen vaststellen welke van de in het eerste lid, onder a of b, bedoelde gebieden als kwetsbaar moeten worden aangemerkt. Een zodanig besluit gaat vergezeld van één of meer kaarten.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Wet worden, voorzover binnen een provincie of een deel van een provincie het in het tweede lid bedoelde besluit niet is bekend gemaakt, in die provincie of dat deel van die provincie als kwetsbaar gebied aangemerkt alle gebieden, bedoeld in het eerste lid onder a en b.
2.2. Appellanten sub 2, 3 en 7 hebben betoogd dat verweerder bij het primaire besluit van 3 februari 2004 mogelijk onbevoegd kwetsbare gebieden in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Wet heeft vastgesteld.
2.2.1. De Afdeling stelt vast dat verweerder op de bij het primaire besluit behorende kaarten heeft aangegeven welke gebieden van de provincie Drenthe deel uitmaken van de EHS, voorzover dit noodzakelijk is om door het bevoegd gezag in het kader van een procedure tot vergunningverlening voor een veehouderij te kunnen vaststellen welke van de in artikel 2, eerste lid, onder a of b, bedoelde gebieden als kwetsbaar moeten worden aangemerkt. Verweerder heeft niet vastgesteld welke van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, bedoelde gebieden kwetsbaar zijn. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het oordeel dat verweerder het primaire besluit onbevoegd zou hebben genomen.
2.3. Appellante sub 1 heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op haar bezwaar aangaande het verkrijgen van subsidie voor natuurbeheer. Appellant sub 4 heeft aangevoerd dat de Commissie van advies voor de bezwaarschriften en klachten deels niet is ingegaan op zijn bezwaren.
2.3.1. Blijkens de stukken is verweerder in de bij het primaire besluit gevoegde "Antwoordnota op ingezonden zienswijzen" ingegaan op het bezwaar van appellante sub 1 en is de Commissie van advies voor de bezwaarschriften en klachten in haar advies ingegaan op alle door appellant sub 4 naar voren gebrachte bezwaren. De beroepen van appellanten sub 1 en 4 missen in zoverre feitelijke grondslag.
2.4. Blijkens de stukken heeft verweerder zich bij het nemen van het primaire besluit gebaseerd op zijn beleid neergelegd in het Provinciaal omgevingsplan (hierna: het POP) van 16 december 1998 en een aantal daarop aangebrachte wijzigingen in verband met zogeheten grensgevallen. Niet in geschil is dat verweerder in het POP de EHS als bedoeld in het Natuurbeleidsplan (Kamerstukken II 1989/90, 21 149, nrs. 2-3) globaal heeft begrensd. Volgens verweerder is de EHS in het POP opgebouwd uit de volgende elementen:
- De bestaande bos- en natuurgebieden gelegen in de aangeduide milieubeschermingsgebieden. Dit zijn de zones IV, V en VI, de aangewezen natuurbeschermingsgebieden en de beekdalen waar natuurontwikkeling voorop staat.
- De voormalige Relatienotagebieden die recentelijk zijn herbevestigd in het Gebiedsplan Drenthe. Deze begrenzingen op perceelsniveau hebben plaatsgevonden in het kader van de Subsidieregeling Natuurbeheer en de Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer.
- De ecologische verbindingszones.
Verweerder heeft in een aantal grensgevallen wijzigingen aangebracht op de EHS in het POP. Daarvoor heeft verweerder het volgende beleid gehanteerd:
- Een bedrijf moet zodanig zijn gelegen dat één of meerdere dierenverblijven worden doorsneden door de grens van een zone van 250 meter rond een kwetsbaar gebied en bovendien dient het bedrijf, indien het een bedrijf is met graas- of hokdieren, een omvang te hebben groter dan 70 Nederlandse Grootvee Eenheden of, indien het een gemengd bedrijf is, een omvang te hebben van groter dan 40 Nederlandse Grootvee Eenheden.
- Verlies aan EHS dient te worden gecompenseerd door op een andere locatie natuur te realiseren.
Overeenkomstig voornoemd beleid heeft verweerder het primaire besluit genomen. Dit beleid komt de Afdeling in het algemeen niet kennelijk onredelijk voor. In het betoog van appellant sub 7 dat de beekdalen waar natuurontwikkeling voorop staat en andere gebieden niet tot de EHS zouden moeten worden gerekend, van appellante sub 6 dat de EHS willekeurig is begrensd en van appellanten sub 2 en 3 dat verweerder voor grensgevallen een ruimhartiger beleid had moeten hanteren, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. In de betogen van appellanten sub 1 t/m 3 en 5 dat onvoldoende rekening is gehouden met individuele (bedrijfseconomische) belangen of omstandigheden, dan wel te veel gewicht is toegekend aan de natuur in de nabijheid van hun veehouderijen, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor een ander oordeel.
2.5. Appellanten sub 1 t/m 3 hebben betoogd dat verweerder bij het nemen van het primaire besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de toezeggingen die de toenmalige minister Pronk heeft gedaan inzake de begrenzing van de EHS.
2.5.1. De toenmalige minister Pronk heeft in een brief van 22 januari 2002 aan de Voorzitter van de Eerste Kamer (EK, 2001-2002, 27835 en 27 836, nr. 143g) toegezegd om in bestuurlijk overleg met de provincies in reconstructiegebieden te komen tot een zodanige begrenzing of wijziging van de begrenzing van de EHS dat een aantal gebieden van de werkingssfeer van de Wet wordt uitgezonderd. Daarbij zou het in de praktijk vooral gaan om een drietal categorieën:
1. natuurelementen die het minst gevoelig zijn voor ammoniakdepositie;
2. delen van multifunctionele bossen;
3. kleine natuurgebieden tot een grootte van ongeveer 10 ha.
2.5.2. De Afdeling stelt vast dat genoemd bestuurlijk overleg niet tot enig resultaat heeft geleid. De door de toenmalige minister Pronk genoemde categorieën zijn niet uitgezonderd van de werking van de Wet. Gelet hierop dwingen de door de minister gedane toezeggingen naar het oordeel van de Afdeling er niet toe om af te wijken van de wet of het door verweerder gehanteerde beleid.
2.6. Appellanten sub 2 en 3 hebben betoogd dat verweerder het primaire besluit niet had moeten nemen, aangezien de wetgever op termijn de werkingssfeer van de Wet zal beperken tot de zeer kwetsbare natuur. Appellanten sub 2 en 3 hebben in dit verband gewezen op de motie van Schreijer-Pierik en anderen (TK, 2002-2003, 28 600 XIV, nr 86).
2.6.1. De Afdeling overweegt dat verweerder op grond van artikel 2, tweede lid, van de Wet gehouden was het primaire besluit te nemen. De enkele omstandigheid dat de wetgever mogelijk op termijn de werkingssfeer van de Wet zal beperken tot de zeer kwetsbare natuur, maakt dit niet anders.
2.7. Appellante sub 1 heeft betoogd dat zij er op mocht vertrouwen dat de uitbreidingsmogelijkheden voor haar bedrijf niet teniet zouden worden gedaan, aangezien de directe omgeving van haar bedrijf in het bestemmingsplan en het POP is aangemerkt als agrarisch gebied met uitbreidingsmogelijkheden.
2.7.1. De Afdeling overweegt dat het primaire besluit noodzakelijk is om door het bevoegd gezag in een procedure tot vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer voor een veehouderij te kunnen vaststellen welke van de in artikel 2, eerste lid, onder a of b, van de Wet bedoelde gebieden als kwetsbaar moeten worden aangemerkt. Het primaire besluit laat de planologische status van het gebied in de directe omgeving van het bedrijf van appellante sub 1 ongemoeid.
2.8. Wat betreft de door appellanten gestelde beperkingen of schade als gevolg van het primaire besluit, overweegt de Afdeling dat deze beperkingen of schade rechtstreeks voortvloeien uit de artikelen 4 tot en met 7 van de Wet. Het primaire besluit houdt gelet op het bepaalde in artikel 2, derde lid, van de Wet een vaststelling in van de gebieden waarin deze beperkingen of schade zich kunnen voordoen, maar is niet zelf de oorzaak van deze beperkingen of schade. Hierin ligt dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder het primaire besluit niet, of niet zonder toekenning van nadeelcompensatie, had mogen nemen.
2.9. Appellanten sub 1 t/m 3, 5 en 7 hebben betoogd dat de grens van de EHS in de nabijheid van hun bedrijven zou moeten worden gewijzigd.
2.9.1. De Afdeling stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat verweerder in de door appellanten bedoelde gevallen de EHS heeft vastgesteld op de wijze als weergegeven in rechtsoverweging 2.4. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, anders dan appellanten sub 2, 3 en 7 hebben gesteld, de bos- en natuurgebieden in de nabijheid van hun bedrijven liggen in milieubeschermingsgebieden als bedoeld in het POP, te weten de zones V en/of VI. Voorts neemt de Afdeling daarbij in aanmerking dat appellante sub 5 onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder in een vergelijkbaar geval als het door appellante sub 5 bedoelde geval de EHS niet heeft vastgesteld overeenkomstig de wijze als weergegeven in rechtsoverweging 2.4. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de grens van de EHS in de genoemde gevallen niet behoeft te worden gewijzigd.
2.10. Appellante sub 5 heeft betoogd dat het gebied in de nabijheid van haar bedrijf ten onrechte als voor verzuring gevoelig is aangemerkt. Voorts heeft zij betoogd dat meer middelen beschikbaar zouden moeten worden gesteld om bedrijven te verplaatsen. Appellante sub 6 heeft betoogd dat ammoniak niet verzurend is.
2.10.1. Deze gronden hebben geen betrekking op de rechtmatigheid van het in de onderhavige procedure ter beoordeling staande krachtens artikel 2, tweede lid, van de Wet genomen besluit en kunnen om die reden niet slagen. De Afdeling merkt overigens op dat in een procedure tot vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer de vraag aan de orde kan komen of een gebied als voor verzuring gevoelig en, indien is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Wet, als kwetsbaar moet worden aangemerkt.
2.11. Appellanten sub 2 en 3 hebben zich in het beroepschrift ten aanzien van een aantal gronden beperkt tot het verwijzen naar de tegen het ontwerpbesluit ingebrachte zienswijzen en de tegen het primaire besluit ingebrachte bezwaren. Verweerder is op deze zienswijzen en bezwaren ingegaan in de bij het primaire besluit gevoegde "Antwoordnota op ingezonden zienswijzen" respectievelijk in de bestreden besluiten op bezwaar. Appellanten sub 2 en 3 hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van deze zienswijzen en bezwaren onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging onjuist zou zijn.
2.12. De beroepen zijn ongegrond.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Van Hardeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2005
312-399.