Uitspraak
200409198/1.
Datum uitspraak: 20 juli 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 februari 2004 heeft de gemeenteraad van Bergh (thans: Montferland), op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 3 februari 2004, het bestemmingsplan "Buitengebied 2000, herziening 2002" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 28 september 2004, nr. RE2004.40057, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 23 november 2004, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 december 2004.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van verweerder. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. I.E. Nauta, advocaat te Arnhem, en [directeur], en verweerder, vertegenwoordigd door ing. J. Zegveld, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar namens de gemeenteraad M.G.M. Krabbe, ambtenaar van de gemeente, gehoord.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan dat mede is opgesteld om te voldoen aan artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het standpunt van appellante
2.2. Appellante stelt in beroep dat verweerder op onjuiste gronden goedkeuring heeft onthouden aan de aanduiding "B23" op de plankaart en de weergave daarvan in artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften, betreffende de gronden van haar palletbedrijf aan het [locatie] te [plaats], alsmede aan artikel 19, negende lid, van de planvoorschriften. Het bedrijf is volgens haar ten onrechte niet overeenkomstig het feitelijke gebruik bestemd. Verder heeft verweerder volgens appellante een te vergaande toets aangelegd met het stellen van de eis van gebiedskwaliteiten en de eis van gebiedsdifferentiatie gerelateerd aan de mogelijke functies. Wat betreft opslag in de open lucht is zij van mening dat verweerder er rekening mee had moeten houden dat dit gebruik op grond van het overgangsrecht zonder hoogtebeperking kan worden voortgezet. De verkeersaantrekkende werking in relatie tot de ontsluitingsmogelijkheden is volgens appellante niet anders dan bij het voorheen op het perceel gevestigde bedrijf. Voor het stellen van de eis van verkeersveiligheid bestaat geen grondslag in het streekplan Gelderland 1996 (hierna: het streekplan), aldus appellante.
Het bestreden besluit
2.3. Verweerder heeft onder meer de aanduiding "B23" op de plankaart en de weergave daarvan in artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften alsmede artikel 19, negende lid, van de planvoorschriften in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en aan deze planonderdelen goedkeuring onthouden. Hij stelt zich op het standpunt dat het plan op deze punten door een onvoldoende detaillering niet voldoet aan de volgens het provinciale beleid te stellen eisen inzake gebiedskwaliteit en gebiedsdifferentiatie.
Vaststelling van de feiten
2.4. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.4.1. Het plan voorziet in een herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" voor zover daaraan goedkeuring is onthouden. Voorts voorziet het plan in enkele nieuwe ontwikkelingen en zijn enkele voorschriften aangepast en geactualiseerd.
2.4.2. Aan het plandeel dat ziet op het perceel van appellante, is de bestemming "Bedrijven" toegekend met de nadere aanduidingen "B23" en, gedeeltelijk, "opslagterrein" en "afschermend groen".
2.4.3. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als "Bedrijven" aangewezen gronden bestemd voor:
a. bedrijven, met de nadere bestemming die is vermeld bij de code, waarmee het desbetreffende bestemmingsvlak op de plankaart is aangeduid,
b. daarbij behorende voorzieningen, waaronder begrepen groenvoorzieningen, parkeerplaatsen en tuinen, met dien verstande dat de gronden ter hoogte van de op de plankaart voorkomende aanduiding "afschermend groen" uitsluitend mogen worden gebruikt voor afschermende groenvoorzieningen en instandhouding daarvan. Code "B23" ziet ingevolge de bij artikel 19, eerste lid, behorende tabel op perceel [locatie] te [plaats] en betreft als nadere bestemming bedrijven die staan vermeld in de van de voorschriften deel uitmakende bijlage: Mogelijkheden nieuwe bedrijfsfuncties in vrijkomende (agrarische) gebouwen en waarbij in die bijlage als "index voor verkeer" een 1 is aangegeven, met dien verstande dat gronden met op de plankaart de aanduiding "opslagterrein" uitsluitend als opslagterrein mogen worden gebruikt en de hoogte van buitenopslag, gemeten van het hoogste punt tot peil, niet meer dan vijf meter mag bedragen.
2.4.4. Niet in geding is dat het bedrijf van appellante niet overeenkomstig het huidige gebruik is bestemd.
2.4.5. Ingevolge artikel 19, negende lid, van de planvoorschriften is het college van burgemeester en wethouders bevoegd, met inachtneming van het bepaalde in artikel 4 (Beschrijving in hoofdlijnen), het plan te wijzigen zodanig dat de betreffende nadere bestemming in het eerste lid wordt gewijzigd in een ander soort bedrijf, mits:
a. het andere soort bedrijf staat vermeld in de van deze voorschriften deel uitmakende bijlage: Mogelijkheden nieuwe bedrijfsfuncties in vrijkomende (agrarische) gebouwen, met dien verstande dat bedrijven waarbij in de bijlage als "index voor verkeer" een 2 is aangegeven (potentieel verkeersaantrekkende bedrijven) uitsluitend zijn toegestaan langs wegen, die zijn bestemd als "Wegen" met de categorie-aanduiding 2, en met dien verstande dat binnen gebieden met op de plankaart de aanduiding "grondwaterbeschermingsgebied" geen bedrijven zijn toegestaan waarbij in die bijlage als "opmerking" een "B" is aangegeven (bedrijven met een verhoogde kans op bodemverontreiniging), en met dien verstande dat dat andere soort bedrijf niet mag betreffen een bedrijf uit een hogere milieucategorie dan het in de betreffende nadere bestemming bedoelde bedrijf,
b. de gezamenlijke oppervlakte, goothoogte en hoogte van gebouwen ten opzichte van de ten tijde van de wijziging bestaande situatie niet worden vergroot,
c. de agrarische functie van aangrenzende, niet bij het bedrijf behorende gronden en bebouwing niet wordt belemmerd,
d. de bedrijfsactiviteiten niet leiden tot een onevenredige aantasting van het landschap en het natuurlijke milieu van de omgeving, waarin het betreffende bedrijf voorkomt,
d. het andere soort bedrijf geen opslag van goederen in de open lucht inhoudt of met zich brengt, en
e. het andere soort bedrijf geen detailhandel betreft.
2.4.6. Het plandeel ligt in landelijk gebied D, zoals bedoeld in het streekplan. Het streekplan voorziet voor nieuwe functies in een terughoudend beleid. Deze mogen de ontwikkeling naar een duurzame agrarische productiestructuur niet in de weg staan. Ontwikkelingen van andere functies worden dan ook getoetst op de combineerbaarheid met de agrarische functie. Functieverandering door hergebruik van vrijkomende (agrarische) bebouwing is mogelijk als de huidige en toekomstige agrarische bedrijfsvoering in de directe omgeving daardoor niet wordt belemmerd. Er zijn hierbij beperkte mogelijkheden voor uitbreiding, vernieuwing en vervanging van panden en voor buitenopslag, tenzij het monumentenbeleid zich hiertegen verzet.
Uit het streekplan blijkt voorts dat niet te amoveren bebouwing die zijn oorspronkelijke functie verliest, kan worden hergebruikt ook als dit functieverandering tot gevolg heeft. Daarbij wordt een aantal algemene uitgangspunten gehanteerd:
- de activiteiten dienen te passen in de desbetreffende omgeving (landbouw, natuur, landschap, cultuurhistorie, archeologie, aardwetenschappelijke waarden en milieubeschermingsgebieden zijn aspecten waarmee rekening wordt gehouden);
- er mag geen verhoging van de milieubelasting plaatsvinden;
- geen grote verkeersaantrekkende werking. De bestaande infrastructuur moet voldoende zijn voor de nieuwe functie;
- er mag geen of slechts een geringe uitbreiding van bestaande bebouwing plaatsvinden;
- vervanging van de bestaande bebouwing mag niet meer ruimtebeslag vergen dan de te vervangen bebouwing;
- karakteristieke monumentale bebouwing dient in stand te worden gehouden;
- bestaande agrarische bedrijven mogen (wat betreft milieuruimte) door nieuwe functies niet worden belemmerd in hun ontwikkelingsmogelijkheden.
2.4.7. In haar uitspraak van 24 december 2002 in zaak no.
200103690/1betreffende de goedkeuring van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" van de gemeente Bergh heeft de Afdeling over het tegen dat goedkeuringsbesluit door appellante ingestelde beroep het volgende overwogen:
200103690/1betreffende de goedkeuring van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" van de gemeente Bergh heeft de Afdeling over het tegen dat goedkeuringsbesluit door appellante ingestelde beroep het volgende overwogen:
"[appellante] exploiteert een palletbedrijf aan de [locatie]. Zij richt haar beroep tegen de onthouding van goedkeuring aan de bestemming die in het plan voor het bedrijf was opgenomen.
De gemeenteraad heeft het bedrijf van appellante bestemd als "Bedrijven" en voorzien van de aanduiding "B23". Gronden met deze bestemming en aanduiding zijn ingevolge artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften en de tabel in dit artikel, bestemd voor bedrijven die in de Staat van Bedrijfsactiviteiten bij het plan zijn vermeld als categorie 1, 2 of 3 of bedrijven die daarmee gelijk te stellen zijn.
Verweerders zijn van mening dat het bedrijf van appellante gezien de verkeersaantrekkende werking en de visuele hinder die het veroorzaakt, niet thuishoort in het landelijk gebied. Het bedrijf, dat in strijd met het geldende plan ter plaatse is gevestigd, is niet gebonden aan het landelijk gebied en dient volgens verweerders te worden verplaatst naar een bedrijventerrein.
Zij hebben daarom goedkeuring onthouden aan de bestemming "Bedrijven" met de aanduiding "B23" in artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften.
Verweerders voeren een restrictief beleid voor niet-agrarische bedrijven in het landelijk gebied. Dit beleid is erop gericht nieuwvestiging van niet-agrarische bedrijven hier zoveel mogelijk tegen te gaan. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
Het bedrijf van appellante houdt zich blijkens de stukken bezig met het opslaan, vervaardigen, repareren en verkopen van houten pallets, kisten en kratten. Uit het deskundigenbericht blijkt dat ongeveer drie keer per week goederen worden aangeleverd en dat ongeveer drie keer per dag goederen met vrachtwagens naar klanten worden gebracht. Verweerders hebben naar het oordeel van de Afdeling terecht gesteld dat het plan op dit punt niet in overeenstemming is met het provinciale beleid. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het palletbedrijf van appellante in strijd met het vorige plan ter plaatse is gevestigd. Gelet hierop hebben verweerders in redelijkheid aan hun beleid kunnen vasthouden.
Gezien het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders terecht goedkeuring hebben onthouden aan het bestreden plandeel.
Het beroep van [appellante] is ongegrond.".
Het oordeel van de Afdeling
2.4.8. Door de onthouding van goedkeuring aan de planonderdelen waartegen de inhoudelijke bezwaren van appellante zijn gericht, is in zoverre aan de bezwaren van appellante tegemoetgekomen. In verband met de verplichting van de gemeenteraad ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening om met inachtneming van het besluit tot onthouding van goedkeuring een nieuw plan vast te stellen, kan echter niet slechts deze onthouding van goedkeuring zelf maar ook de hieraan ten grondslag liggende motivering in deze procedure ter beoordeling staan.
2.4.9. In haar hiervoor in 2.4.7. weergegeven uitspraak is de Afdeling tot het oordeel gekomen dat verweerder zich in de vorige procedure op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bedrijf van appellante ter plaatse niet past binnen het provinciale beleid. De gemeenteraad heeft daarop de planregeling dusdanig aangepast dat vestiging van het bedrijf van appellante ter plaatse niet mogelijk is. Niet is gebleken dat zich sinds de vorige uitspraak van de Afdeling wijzigingen in het provinciale beleid dan wel anderszins hebben voorgedaan, die tot het oordeel zouden moeten leiden dat het bedrijf thans wel overeenkomstig het feitelijke gebruik zou moeten worden bestemd. De bezwaren die zien op de opslagactiviteiten, de verkeersaantrekkende werking alsmede de verkeersveiligheid, kunnen, wat daarvan ook zij, in dit verband niet als nieuwe feiten of omstandigheden worden aangemerkt.
Anders dan appellante stelt acht de Afdeling voorts niet gebleken dat verweerder bij de plantoetsing buiten de provinciale beleidskaders is getreden. Zij acht het provinciale beleid inzake nieuwe functies in het buitengebied en de uitgangspunten die daarbij worden gesteld, niet onredelijk. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de planregeling in dit opzicht te ruime gebruiksmogelijkheden biedt en dat de landschappelijke gevolgen van de planregeling in onvoldoende mate zijn bezien. Hij heeft de planonderdelen dan ook terecht om deze reden in strijd met het provinciale beleid geacht.
2.4.10. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder in zoverre zijn motivering in redelijkheid ten grondslag heeft kunnen leggen aan zijn besluit.
In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Bechinka
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2005
371.