Uitspraak
200406415/1.
Datum uitspraak: 20 juli 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de stichting "Woonstichting Lieven De Key", gevestigd te Amsterdam,
2. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
3. het dagelijks bestuur van het Regionaal Orgaan Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak nos. AWB 03/4473 VEROR en AWB 04/2665 VEROR van de rechtbank Amsterdam van 23 juni 2004 in de gedingen tussen:
appellante sub 1
en
appellant sub 2, onderscheidenlijk appellant sub 3.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2003 heeft appellant sub 2 (hierna: het college) de aan appellante sub 1 (hierna: De Key) de bij de tweede wijzigingsbeschikking nr. 98AIA0062 van 30 januari 2002 verleende subsidies ingetrokken.
Bij besluiten van 1 juli 2003 en 27 augustus 2003 hebben het college onderscheidenlijk appellant sub 3 (hierna: het dagelijks bestuur) het daartegen door De Key gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 juni 2004, verzonden op 25 juni 2004, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het tegen die besluiten door De Key ingestelde beroep gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat het college en het dagelijks bestuur opnieuw dienen te beslissen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en het dagelijks bestuur bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 augustus 2004, en De Key bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 augustus 2004, hoger beroep ingesteld. Het college en het dagelijks bestuur hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 30 augustus 2004. De Key heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 1 september 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 15 september 2004 hebben het college en het dagelijks bestuur van antwoord gediend. Bij brief van 27 september 2004 heeft De Key dat gedaan.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2005, waar De Key, vertegenwoordigd door mr. M.B. Koetser, advocaat te Amsterdam, vergezeld door J.J.M. Meerhoff, en het college en het dagelijks bestuur, beide vertegenwoordigd door mr. M.A.H. van der Hijden en P.A.M. Limonard, ambtenaren van de gemeente Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht kan het bestuursorgaan, zolang de subsidie niet is vastgesteld, de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden.
2.1.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van het op onder meer op artikel 81 van Pro de Woningwet berustende Besluit woninggebonden subsidies 1995 (hierna: het Besluit) wordt in het Besluit en de daarop rustende bepalingen onder 'ingrijpende voorzieningen aan woningen' verstaan bouwkundige splitsingen of andere te treffen ingrijpende voorzieningen aan verhuurde of te verhuren woningen waarvan de bouw voor 1 januari 1946 is voltooid.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, van het Besluit kan het budgethoudende bestuursorgaan ten laste van de toegekende budgetten subsidie verstrekken voor uitsluitend het bouwen van woningen, standplaatsen of woonwagens of het treffen van ingrijpende voorzieningen aan woningen.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit brengt het budgethoudende bestuursorgaan een verordening in het belang van de volkshuisvesting tot stand, die in elk geval omvat de doeleinden waarvoor dat bestuursorgaan subsidie kan verstrekken.
2.1.2. Ingevolge artikel 1, onder a, van de op voormeld artikel 24 van Pro het Besluit berustende Verordening woninggebonden subsidies van het Regionaal Orgaan Amsterdam 1995 (hierna: de Verordening) is 'een aangekochte woning', voorzover hier van belang, een woning die door een toegelaten instelling in eigendom is verworven.
Ingevolge artikel 1, onder t, van de verordening is een 'huurwoning' een verhuurde of te verhuren woning.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Verordening, voorzover hier van belang, kan de bestuurscommissie op grond van deze Verordening subsidie verlenen voor het treffen van ingrijpende voorzieningen aan sociale huurwoningen onderscheidenlijk aangekochte woningen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voorzover hier van belang, kan subsidie worden verleend in de vorm van eenmalige stimuleringsbijdragen en eenmalige toeslagen voor plaatselijk verschillende omstandigheden.
Ingevolge artikel 28, aanhef en onder d, van de Verordening verleent de bestuurscommissie subsidie onder de voorwaarde dat de gereedmelding van de werkzaamheden plaatsvindt overeenkomstig artikel 31.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Verordening kan de bestuurscommissie een besluit tot verlening of vaststelling van subsidie geheel of gedeeltelijk intrekken indien:
a. niet is voldaan aan de voorwaarden gesteld bij of krachtens deze verordening;
b. in strijd is gehandeld met het Besluit.
Ingevolge artikel 96 van Pro de Verordening kan de bestuurscommissie in de vorm van een stimuleringsbijdrage alsmede een toeslag plaatselijk verschillende omstandigheden, subsidie verlenen voor het treffen van ingrijpende voorzieningen aan een huurwoning van een sociale verhuurder, dan wel een aangekochte woning.
Ingevolge artikel 102 van Pro de Verordening gaat de gereedmelding als bedoeld in artikel 31, in aanvulling op het gestelde in artikel 32, vergezeld van een opgave van de definitieve huurprijs na het treffen van de voorzieningen.
Ingevolge artikel 122 van Pro de Verordening geschiedt de uitoefening van de bevoegdheden van de bestuurscommissie voor het grondgebied van Amsterdam door het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur heeft deze bevoegdheid, voorzover thans van belang, gemandateerd aan het college.
2.2. Het college heeft bij de vermelde tweede wijzigingsbeschikking nr. 98AIA0062 van 30 januari 2002 (hierna: het subsidiebesluit) aan De Key, als toegelaten instelling in de zin van artikel 70 van Pro de Woningwet, uiteindelijk voor het treffen van ingrijpende voorzieningen aan, na samenvoeging en verbetering, drie aangekochte huurwoningen aan de [locatie] te Amsterdam subsidies verleend in de vorm van een stimuleringsbijdrage van € 25.865,46 en een toeslag voor plaatselijk verschillende omstandigheden van € 5.445,36, alsmede subsidies verleend ten laste van het Stadsvernieuwingsfonds van € 15.882,31 voor het samenvoegen van woningen en van € 27.226,80 voor funderingsherstel.
Nadat in april 2002 de ingrijpende voorzieningen aan het pand waren gereedgekomen, is De Key in mei van dat jaar gestart met de verkoop van de drie woningen. Zij heeft op 20 december 2002 het gereedmeldingsformulier annex aanvraag om vaststelling en uitbetaling van de subsidies ingediend, waarop zij bij de vraag naar de huurprijs van de woningen heeft ingevuld dat de woningen zijn verkocht. Daarop zijn de subsidies namens het college ingetrokken bij besluit van 10 februari 2003. Bij besluit van 1 juli 2003 heeft het college de bezwaren van De Key tegen de intrekking van de subsidies ten laste van het Stadsvernieuwingsfonds (hierna: de gemeentesubsidies) ongegrond verklaard en bij besluit van 27 augustus 2003 heeft het dagelijks bestuur de bezwaren van De Key tegen de intrekking van de stimuleringsbijdrage en de toeslag voor plaatselijk verschillende omstandigheden (hierna: de ROA-subsidies) ongegrond verklaard.
Ten aanzien van het geding over de gemeentesubsidies (reg.nr. AWB 03/4473 VEROR in de aangevallen uitspraak)
2.3. De Key betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte de intrekking van de gemeentesubsidies heeft gebaseerd op de Verordening.
2.3.1. De Verordening is gebaseerd op het Besluit, dat zijn grondslag vindt in de Woningwet. Krachtens de Verordening kan het ROA, binnen de bij het Besluit voorziene mogelijkheden, subsidies verstrekken uit door het Rijk daarvoor beschikbaar gestelde middelen. Het Besluit biedt geen grondslag voor verstrekking van subsidies buiten dat kader. De opvatting van het college dat artikel 121, eerste lid, van de Verordening - daarin staat dat de raden van deelnemende gemeenten bevoegd zijn aanvullend subsidie te verlenen van gemeentewege - de wettelijke grondslag vormt voor het verstrekken van de gemeentesubsidies is dan ook onjuist. Deze bepaling maakt alleen duidelijk dat de gemeenteraden een aanvullende, gemeentelijke subsidieregeling mogen maken.
De rechtbank ziet er met haar overweging in dit verband, dat het in het kader van een eigen subsidieregeling het college vrij staat te bepalen dat de bepalingen van de Verordening overeenkomstig van toepassing zijn, aan voorbij, dat niet is gebleken van een ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht daarvoor vereist wettelijk voorschrift, dat regelt voor welke activiteiten subsidie wordt verstrekt. De mogelijke uitzonderingen op die eis doen zich hier niet voor. Ook het, door het college ter zitting nog genoemde, Raamraadsbesluit, dat de gemeenteraad van Amsterdam jaarlijks neemt, kan niet als bedoeld wettelijk voorschrift worden aangemerkt, nu dat alleen de allocatie van middelen inhoudt.
Uit het voorgaande volgt dat het betoog van De Key slaagt. Het college heeft ten onrechte de intrekking van de gemeentelijke subsidies gebaseerd op de Verordening, zodat de beslissing op bezwaar in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering. Evenzeer volgt daaruit dat het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat De Key door de betrokken woningen te verkopen in plaats van te verhuren in strijd heeft gehandeld met een bij of krachtens de Verordening aan de verlening van de gemeentesubsidies verbonden voorwaarde, niet kan slagen.
2.4. Het betoog van De Key dat de rechtbank heeft miskend dat het college in bezwaar haar niet heeft gehoord in overeenstemming met hetgeen de gemeentelijke Verordening inzake behandeling van bezwaar- en beroepschriften daaromtrent in artikel 2, eerste lid, bepaalt, slaagt ook.
Het college heeft aangevoerd dat het in artikel 6.3.a en b in samenhang met punt III, 1 tot en met 5, van het mandaatbesluit van 10 december 2002 (Gemeenteblad, afd. 3B, nr. 12) onder meer ligt besloten dat het horen in dit geval kon geschieden door één persoon, zijnde een juridische medewerker, werkzaam bij de taakgroep Bezwaar en Beroep van de afdeling Stedelijke vernieuwing en Woonbeleid van de Dienst Wonen. Nu evenwel deze mandatering, voorzover hier van belang, betrekking heeft op besluiten genomen krachtens de Verordening, is die mandatering, gelet op hetgeen onder r.o. 2.3 is overwogen, hier niet toepasselijk.
2.5. Anders dan De Key betoogt, bestaat er geen grond om te oordelen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat zij niet is gehoord voorafgaande aan het primaire besluit tot intrekking en dat aan dit besluit mandateringsgebreken kleefden, in bezwaar konden worden ondervangen. Ten aanzien van het niet horen is niet gebleken dat De Key daardoor in een belang is geraakt waaraan in bezwaar geen recht meer zou kunnen worden gedaan. Voorts deden de mandateringsgebreken niet af aan de intentie een intrekkingsbesluit te nemen en evenmin aan de duidelijkheid naar buiten dat het een zodanig besluit betrof, waartegen bezwaar kon worden gemaakt, zoals De Key ook heeft gedaan. In bezwaar is de onduidelijkheid over wie het bevoegde orgaan ter zake is, weggenomen.
2.6. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van De Key, voorzover gericht tegen dat deel van de aangevallen uitspraak dat betrekking heeft op het geding over de gemeentesubsidies, gegrond is. Nu de aangevallen uitspraak strekt tot vernietiging van de beslissing op bezwaar van 1 juli 2003, waarbij het college de intrekking van de gemeentesubsidies heeft gehandhaafd, moet die in zoverre met verbetering van gronden, zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, worden bevestigd. Het college moet met in achtneming daarvan opnieuw op het bezwaar van De Key beslissen. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
Ten aanzien van het geding over de ROA-subsidies (reg.nr. AWB 04/2665 VEROR in de aangevallen uitspraak)
2.7. De gronden die de Key in dit geding in hoger beroep heeft aangevoerd zijn reeds besproken in r.o. 2.5. Ook hier slagen zij niet.
2.8. Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de slotsom is gekomen dat hij de intrekking van de ROA-subsidies niet mocht baseren, zoals hij heeft gedaan, op de omstandigheid dat de betrokken woningen ten tijde van de gereedmelding reeds verkocht bleken te zijn, zodat die niet meer voor subsidieverstrekking in aanmerking kwamen.
2.8.1. Uit vermeld artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van het Besluit gelezen in samenhang met vermeld artikel 22, eerste lid, volgt dat voor het treffen van ingrijpende voorzieningen uitsluitend subsidie mag worden verstrekt voor verhuurde of te verhuren woningen. Het treffen van ingrijpende voorzieningen aan woningen die niet zullen worden verhuurd is derhalve geen subsidiabele activiteit op grond van het Besluit. In de Verordening is dit tot uitdrukking gebracht in artikel 1, onder t, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c en d. Terecht heeft het dagelijks bestuur er in dit verband op gewezen dat dit zijn bevestiging vindt in de toelichting op paragraaf 3.4.1 van de Verordening, onder het kopje "Ingrijpende voorzieningen aan sociale huurwoningen en aangekochte woningen", waarin wordt uiteengezet dat de subsidie voor ingrijpende voorzieningen aan aangekochte woningen ziet op de situatie waarin toegelaten instellingen particuliere huurwoningen kopen om deze op te knappen en te verhuren, aangeduid als 'aangekocht bezit'. In overeenstemming met het Besluit, vormt ook op grond van de Verordening het treffen van ingrijpende voorzieningen aan aangekochte woningen die niet zullen worden verhuurd geen subsidiabele activiteit.
De rechtbank heeft weliswaar met juistheid overwogen, hetgeen ook door De Key wordt onderschreven, dat uit voormeld artikel 102 van Pro de Verordening niet blijkt dat het niet vermelden van de definitieve huurprijs bij gereedmelding gevolgen heeft voor het recht op subsidie en dat dit artikel niet zélf de verplichting vormt tot verhuur na het treffen van de voorzieningen aan de woningen, maar zij heeft, met De Key, de betekenis van die voorwaarde miskend door die niet in het licht te zien van het vereiste bij de subsidievaststelling om aan te tonen dat de gesubsidieerde activiteit heeft plaatsgevonden binnen het kader van de Verordening.
Nu de ROA-subsidies blijkens het subsidiebesluit zijn verleend voor het treffen van ingrijpende voorzieningen aan, na samenvoeging en verbetering, drie aangekochte huurwoningen, volgt uit het voorgaande dat de activiteit waarvoor subsidie is verleend niet heeft plaatsgevonden en niet meer zal plaatsvinden, omdat de woningen ná het treffen van de ingrijpende voorzieningen niet zijn verhuurd, maar vervreemd. Het dagelijks bestuur was dan ook krachtens voormeld artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht en voormeld artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening bevoegd de verlening van de ROA-subsidies in te trekken. De rechtbank heeft dat miskend. Het betoog van het dagelijks bestuur slaagt.
2.9. Het hoger beroep van het dagelijks bestuur, gericht tegen dat deel van de aangevallen uitspraak dat betrekking heeft op het geding over de ROA-subsidies, is gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van De Key tegen het besluit van het dagelijks bestuur van 27 augustus 2003 tot handhaving van de intrekking van de verleende ROA-subsidies verder behandelen.
2.10. De Key betoogt dat het dagelijks bestuur bij afweging van de belangen de ROA-subsidies niet in redelijkheid heeft kunnen intrekken. In dat verband heeft zij aangevoerd dat zij op grond van de Beleidsovereenkomst Volkshuisvesting 1998-2002 en het tussen de gemeente Amsterdam en de Federatie van Woningcorporaties gesloten Convenant Verkoop Sociale Huurwoningen gehouden was tot verkoop van sociale huurwoningen teneinde meer eigen woningbezit in Amsterdam te realiseren en voorts dat zij in het kader van de voorgenomen verkoop van de woningen uitvoerig heeft overlegd met ambtenaren van de gemeente Amsterdam over de consequenties daarvan voor de subsidieverlening.
2.10.1. Dit betoog faalt. Van De Key, als toegelaten instelling, mag worden verwacht dat zij op de hoogte is van de aard van de subsidies die zij aanvraagt. Een misrekening daaromtrent dient voor haar rekening te blijven, ook indien zij, zoals wél aannemelijk is gemaakt, van geraadpleegde gemeentelijke ambtenaren geen uitsluitsel heeft kunnen krijgen over de consequenties van verkoop voor de subsidieverlening. Aan de gang van zaken rond het voormelde Convenant en de in dat kader bij brief van 8 juni 2001 door de gemeente Amsterdam gegeven instemming met de voorgenomen verkoop van onder meer de betrokken woningen, heeft het dagelijks bestuur terecht niet de betekenis toegekend die De Key daaraan gehecht wil zien. De in geding zijnde subsidiering staat los van de uitvoering van het Convenant en het kan het dagelijks bestuur niet worden tegengeworpen dat bij de vermelde instemming geen relatie is gelegd met de gevolgen voor de subsidieverlening. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het geheel intrekken van de verleende ROA-subsidies.
2.11. Het betoog van De Key dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden door de intrekking, nu in haar bekende gevallen waarin ook verkoop van de woning heeft plaatsgevonden, de zogenoemde 'beter-verbeteren-subsidie' niet is ingetrokken, slaagt evenmin. Die subsidie is niet door het dagelijks bestuur op grond van de Verordening, maar door het college ten laste van het Stadsvernieuwingsfonds verstrekt, zodat reeds daarom geen sprake is van gelijke gevallen, die noopten tot het afzien van de intrekking van de ROA-subsidies.
2.12. Het beroep van De Key, voorzover gericht tegen het besluit van het dagelijks bestuur van 27 augustus 2003, is ongegrond.
2.13. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen van De Key en het dagelijks bestuur gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voorzover het betreft zaak no. AWB 04/2665 VEROR;
III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak door De Key ingestelde beroep alsnog ongegrond;
IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank met verbetering van de gronden waarop deze rust, voorzover het betreft zaak no. AWB 03/4473 VEROR;
V. veroordeelt het college tot vergoeding van bij De Key in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Amsterdam aan De Key onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente Amsterdam aan De Key het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 409,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Voorzitter, en mr. G.J. van Muijen en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Haan, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Haan
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2005
27-362.