Uitspraak
200408045/1.
Datum uitspraak: 27 juli 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2003 heeft de gemeenteraad van Landerd, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 9 december 2003, het bestemmingsplan "Heijtmorgen" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 3 augustus 2004, no. 985100, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 17 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 28 september 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 2 december 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 11 april 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en [partij]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2005, waar appellanten, vertegenwoordigd door [appellant A], gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door H.A.J. van Hout, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn de gemeenteraad van Landerd, vertegenwoordigd door J.H. van Alphen, ambtenaar van de gemeente, en [partij], gehoord.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Procedurele aspecten
2.2. Appellanten stellen in beroep dat de procedure niet volgens de wettelijke procedure is verlopen.
Gelet op de stukken ziet de Afdeling echter geen aanleiding voor het oordeel dat de wijze waarop het plan is vastgesteld en goedgekeurd, in strijd is met de wet of de zorgvuldigheid.
Het standpunt van appellanten
2.3. Appellanten stellen dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd voorzover het betreft het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden -W-" ter plaatse van de kloostertuin achter het voormalige Huize St. Joseph.
2.3.1. Hiertoe voeren appellanten aan dat er geen noodzaak is voor bebouwing van de kloostertuin. In dit verband achten appellanten het plan in strijd met het streekplanbeleid inzake groeiklassen. De toename van de verkeersdruk tengevolge van het plan wordt te laag voorgesteld en deze verkeersdruk staat niet in verhouding tot de smalle straatjes rondom het plangebied. Dit leidt tot een inbreuk op de privacy van appellanten en onveilige verkeerssituaties. Verweerder heeft zijn standpunt inzake de beperking van de privacy en het woongenot van appellanten daarom onvoldoende gemotiveerd, aldus appellanten. De stelling dat niet is gebleken van landschappelijke of cultuurhistorische bezwaren is niet onderbouwd. Het rapport van Tuinarchitectenbureau Wijnhoven achten appellanten in dit verband onvolledig en onjuist. Ten onrechte ontbreekt een beeldkwaliteitsplan ter waarborging van de eenheid tussen Huize St. Joseph en de tuin. De omvang van de woningen in de tuin en de toegankelijkheid voor auto's van het hofje tasten het "hofjes-idee" aan, evenals de vrijstellingsregeling van artikel 4, elfde lid, van de planvoorschriften. Het plan biedt volgens appellanten geen enkele garantie voor uitvoering en handhaving van het hofje waarbij onder meer gewezen wordt op de door appellanten gewenste tuinmuur ter plaatse van de westelijke zijvleugel. Appellanten achten voorts het laatste, positieve advies van de Provinciale Planologische Commissie (hierna: de PPC) onbegrijpelijk. Verder wordt door appellanten gewezen op het feit dat het plan niet verzekert dat de containerunit gesloopt zal worden.
Het bestreden besluit
2.4. Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft het, op één planvoorschrift na, goedgekeurd. Hiertoe heeft verweerder gesteld dat gelet op de kleinschaligheid van het plan geen strijd ontstaat met het groeiklassebeleid van het streekplan. Overigens wordt dit groeiklassebeleid in het streekplan van 2002 verlaten, aldus verweerder. Het plan voldoet volgens verweerder tevens aan het eveneens in het streekplan 2002 verwoorde uitgangspunt van zuinig ruimtegebruik. De woningen in de tuin zullen slechts een zeer beperkte toeneming van het verkeer tot gevolg hebben. Het is verweerder niet gebleken van landschappelijke, cultuurhistorische dan wel archeologische bezwaren. Voorts is het plan uit stedenbouwkundig oogpunt aanvaardbaar. De privacy en het woongenot van appellanten worden door het plan niet onevenredig aangetast, zo stelt verweerder.
Vaststelling van de feiten
2.5. De Afdeling gaat bij haar oordeelsvorming uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Het plan voorziet in de mogelijkheid om in het voormalige succursalehuis Huize St. Joseph vier appartementen te bouwen alsmede twee woningen in de tuin achter Huize St. Joseph.
Appellanten wonen allen in de direct omgeving van het plangebied. [Partij] is eigenaar van zowel een deel van Huize St. Joseph als de achtergelegen tuin.
De gronden liggen ten noorden van de Heijtmorgen en worden aan de westzijde begrensd door de doodlopende Kempenlandstraat en aan de oostzijde door het perceel van [appellant A]. De noordgrens van het plangebied valt samen met de dorpsrand van Reek die hier grenst aan een open agrarisch gebied. [Appellant A] en [appellant B] wonen op een afstand van ongeveer 35 meter van de aanduiding "bouwvlak hoofdgebouw met bijgebouwen". De andere appellanten wonen op een afstand van 50 tot 100 meter van deze aanduiding.
Alle gronden in het plangebied zijn bestemd als "Woondoeleinden -W-" waarbinnen onder meer de aanduidingen "gebied met bijzondere bijgebouwenregeling" en "gemeenschappelijk verblijfsgebied" zijn opgenomen.
2.5.2. Volgens de paragraaf overgangsbeleid van het streekplan Noord-Brabant 2002 "Brabant in Balans" wordt vooralsnog het groeiklassebeleid van het streekplan Noord-Brabant 1992 toegepast.
Voorts staat in deze paragraaf dat onder bepaalde omstandigheden gedeputeerde staten een van dit beleid afwijkend besluit kunnen nemen.
Volgens de toelichting op het streekplan Noord-Brabant 1992 is de kern Reek ingedeeld in groeiklasse 1.
Blijkens de plantekst van dit streekplan hebben dorpen in die groeiklasse een lokale functie. De woningbouw dient uitsluitend ten goede te komen aan de opvang van de eigen woningbehoefte; dat wil zeggen de woningbehoefte van diegenen die ter plaatse geboren en getogen zijn of economisch aan de kern gebonden. De dorpen in groeiklasse 1 zijn in het algemeen nevenkernen in gemeenten met meerdere kernen. De gemeenten kunnen het aantal te bouwen woningen in deze dorpen bepalen mits:
- de gemeente streeft naar concentratie van de woningbouw in de hoofdkern en
- het totaal aantal woningen voor de gemeente in zijn geheel niet wordt overschreden.
2.5.3. De PPC heeft bij brief van 28 juli 2004 een positief advies uitgebracht over het vastgestelde bestemmingsplan nadat het ontwerpplan naar aanleiding van twee eerdere negatieve adviezen van de PPC was aangepast. De aanpassing behelst het vervangen van het met het oog op de economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan aanvankelijk in de tuin voorziene landhuis door twee kleinere geschakelde woningen. Met deze aanpassing is beoogd het ensemble dat wordt gevormd door het hoofdgebouw en de tuin zo veel mogelijk te handhaven.
2.5.4. In juli 2003 is door Tuinarchitectenbureau Wijnhoven een rapport uitgebracht inzake het onderzoek naar de biologisch-ecologische, landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de kloostertuin van Huize St. Joseph. In dit rapport wordt gesteld dat de tuin, na drie maal ingrijpend gewijzigd te zijn geweest, momenteel gekenmerkt wordt door het nagenoeg ontbreken van elementen die karakteristiek zijn voor een kloostertuin. Er zijn voorts geen aanwijzingen gevonden waaruit zou kunnen blijken dat de tuin in het verleden van bijzondere waarde is geweest. Het rapport stelt verder dat vanuit biologisch-ecologisch opzicht niet van uitzonderlijke waarden kan worden gesproken. Het rapport stelt verder dat geen zeldzame of bedreigde planten zijn gevonden en dat de wilde planten die gevonden zijn van geringe botanische betekenis zijn. Er zijn voorts volgens het rapport geen zeldzame dieren gevonden die voorkomen op de Rode Lijst of soorten die vallen onder de bescherming van de Habitatrichtlijn. Overigens vallen de gevonden soorten wel onder de werking van de Flora- en Faunawet.
2.5.5. Achter Huize St. Joseph is in 1983 een containeraanbouw gebouwd. Op 30 augustus 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders vrijstelling van het bestemmingsplan "Kom Reek" verleend op grond van artikel 17 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening alsmede een bouwvergunning aan de eigenaar van het appartement [locatie] voor het tijdelijk bewonen van een noodwoning. De termijn voor bewoning van de noodwoning is maximaal 2 maanden na verbouw van de woning aan de [locatie], met dien verstande dat de termijn niet langer loopt dan tot 31 augustus 2005.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder c, van de planvoorschriften zijn de gronden die op de plankaart zijn aangewezen voor "Woondoeleinden -W-" onder meer bestemd voor tijdelijk gebruik van containers voor woondoeleinden binnen de locatie nader op de plankaart aangeduid met "containeraanbouw".
Ingevolge artikel 4, tweede lid, onder f, van de planvoorschriften is op deze locatie de tijdelijke plaatsing van containers toegelaten.
2.5.6. Ingevolge artikel 4, vijfde lid, onder d, van de planvoorschriften geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen dat de maximale inhoud per woning binnen het op de plankaart opgenomen bouwvlak hoofdgebouw met bijgebouwen met aanduiding W(g) 900 m3 mag bedragen.
Ingevolge artikel 4, zevende lid, onder a, sub 4, van de planvoorschriften geldt voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, dat erfafscheidingen ter plaatse van de op de plankaart opgenomen aanduiding "uitzondering erfafscheidingsregeling" maximaal 2,5 meter hoog mogen zijn.
Ingevolge artikel 4, elfde lid, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 7, voor erf- of terreinafscheidingen met een grotere hoogte in het belang van het af te scheiden terrein. De vrijstelling wordt uitsluitend verleend indien voldaan wordt aan de voorwaarde dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
a) het straat- en bebouwingsbeeld:
in het belang van een verantwoorde, evenwichtige en samenhangende stedenbouwkundige inpassing, en ter waarborging van de stedenbouwkundige kwaliteit;
b) de gebruiksmogelijkheden:
ter voorkoming van een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en de zich daarop bevindende bouwwerken.
2.5.7. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de Stab) heeft op 11 april 2005 een deskundigenrapport uitgebracht. De voornaamste bevindingen uit dit rapport zijn de volgende.
Ten aanzien van de noodzaak voor de bouwbestemming in de tuin stelt de Stab dat hoewel de twee woningen in de achtertuin niet voorzien in een onmiskenbare woningbehoefte, dit nog niet wil zeggen dat er geen enkele behoefte aan de woningen bestaat.
Ten aanzien van de plant- en diersoorten in de tuin stelt de Stab dat er vooralsnog geen aanleiding is te veronderstellen dat de benodigde ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet niet zal worden verleend. Behalve de veranderingen in de tuin van Huize St. Joseph strekt het plan er volgens de Stab verder niet toe dat de landschappelijke en visuele waarden in de omgeving van het plangebied worden beïnvloed.
Ten aanzien het woon- en leefklimaat stelt de Stab dat de bouwmogelijkheden die het plan biedt niet hoeven te leiden tot een verslechtering van het uitzicht, nu de woningen van [appellant A] en [appellant B] op een afstand van 35 meter liggen ten opzichte van het bouwvlak hoofdgebouw met bijgebouwen in de kloostertuin. Vanuit de woningen van de andere appellanten aan de Rozenlaan is er volgens de Stab niet of nauwelijks zicht op het plangebied terwijl de woning van [appellant C] op een afstand van ongeveer 100 meter ligt van de in het plan voorziene woningbouw in de kloostertuin.
De Stab stelt dat uitgegaan kan worden van gemiddeld vier motorvoertuigbewegingen per etmaal per woning zodat het plan een toename van 24 verkeersbewegingen tot gevolg heeft. De twee woningen in de tuin zullen uitwegen op de Kempenlandstraat, evenals twee appartementen in Huize St. Joseph. De Stab stelt dat de toename van het aantal verkeersbewegingen op de Kempenlandstraat in absolute zin beperkt zal zijn. Het oprijden van de Kempenlandstraat vanaf de Heijtmorgen hoeft niet tot verkeersonveilige situaties te leiden, aldus de bevindingen van de Stab.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Aan appellanten kan worden toegegeven dat de goedkeuring van het vastgestelde plan zich in zoverre niet verdraagt met het streekplan Noord-Brabant uit 1992, dat niet is komen vast te staan dat het plan strekt ter voorziening in de woningbehoefte van diegenen die in de kern Reek geboren of getogen zijn, dan wel economisch aan de kern Reek gebonden zijn. Dit plan is echter vervangen door het streekplan Noord-Brabant 2002, dat weliswaar in het hoofdstuk over Overgangsbeleid voorshands het groeiklassebeleid uit het streekplan uit 1992 in stand laat, maar in dit hoofdstuk ook uitdrukkelijk bepaalt dat het college van gedeputeerde staten een van het groeiklassebeleid afwijkend besluit kan nemen over een woon- of werklocatie, indien redelijkerwijs buiten twijfel is dat dit besluit in overeenstemming zal zijn met het vast te stellen uitwerkingsplan. Gelet op het eveneens in het streekplan 2002 verwoorde uitgangspunt dat toepassing van het groeiklassebeleid voor woningbouw in alle gevallen gepaard zal gaan met het streven naar een zuinig ruimtegebruik door middel van uitbreiding, herstructurering en inbreiding, is de Afdeling van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval in redelijkheid heeft kunnen stellen dat er geen strijd is met het groeiklassebeleid zoals neergelegd in het van kracht zijnde streekplanbeleid.
2.7. Bij de voorbereiding van dit plan is gebruik gemaakt van het door Tuinarchitectenbureau Wijnhoven verrichte onderzoek naar de biologisch-ecologische, landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de kloostertuin. Het is de Afdeling niet gebleken, gelet op de overwegingen 2.5.4. en 2.5.7., dat dit onderzoek zodanig gebreken of leemten in kennis vertoont dat verweerder zich hierop bij het nemen van zijn besluit niet had mogen baseren. Weliswaar is in de kloostertuin een aantal plant- en diersoorten aangetroffen die onder de bescherming van de Flora- en Faunawet vallen, maar deze wet staat niet in de weg aan de uitvoering van het plan.
2.8. Wat betreft de voorgenomen bebouwing van de kloostertuin en de waarborging van het zogenoemde "hofjesidee" heeft verweerder in redelijkheid kunnen instemmen met het plan. Hierbij wordt van belang geacht dat het plan voorziet in een gemeenschappelijk verblijfsgebied tussen Huize St. Joseph en de in het plan voorziene woningbouw in de kloostertuin waarop recent een aantal linden in carrévorm is aangeplant. Dat het hofje voor auto's toegankelijk is en tevens voorziet in de aanleg van parkeerplaatsen doet aan dit oordeel niet af. Voorzover appellanten in dit verband bezwaren hebben tegen de in artikel 4, elfde lid, van de planvoorschriften opgenomen vrijstellingsbevoegdheid, wordt opgemerkt dat aan de vrijstelling voorwaarden zijn verbonden ter waarborging van het straat- en bebouwingsbeeld, zodat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat dit voorschrift in de weg staat aan de verwezenlijking dan wel instandhouding van het hofje.
Het plan maakt de door appellanten wenselijk geachte oprichting van de tuinmuur mogelijk ter plaatse van de aanduiding "uitzondering erfafscheidingenregeling". Het plan kan echter niet tot de bouw van deze muur verplichten. Volgens vaste rechtspraak kan een bestemmingsplan wel bouw- en gebruiksmogelijkheden voor gronden en opstallen reguleren, maar grondgebruikers niet verplichten van de bebouwingsmogelijkheden, respectievelijk gebruiksmogelijkheden gebruik te maken.
Ten aanzien van de advisering door de PPC ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het advies van de PPC van 28 juli 2004 niet in redelijkheid heeft kunnen volgen.
In de omstandigheid dat in dit plan voorschriften omtrent beeldkwaliteit ontbreken behoefde verweerder geen aanleiding te zien goedkeuring aan dit plan te onthouden, nu in het kader van de verlening van de bouwvergunning op grond van artikel 44, eerste lid, sub d, in samenhang met artikel 12a van de Woningwet, dient te worden getoetst aan redelijke eisen van welstand aan de hand van de door de gemeenteraad vastgestelde welstandsnota.
2.9. Weliswaar is de Kempenlandstraat niet berekend op een grote verkeerdruk, maar verweerder heeft in redelijkheid kunnen stellen dat de toeneming van de verkeersdruk tengevolge van dit plan zeer beperkt is. Dit in aanmerkende nemende heeft verweerder voorts in redelijkheid kunnen stellen dat de toeneming van de verkeersdruk niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de privacy en het woongenot. Ook bestaat er geen reden om aan te nemen dat rondom het plangebied verkeersonveilige situaties zullen ontstaan.
Ten aanzien van de gestelde aantasting van het uitzicht van appellanten wordt voorop gesteld dat appellanten geen rechten kunnen doen gelden op een ongewijzigd uitzicht. De gemeenteraad kan immers op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften in een plan opnemen. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het uitzicht van appellanten niet onevenredig wordt aangetast, gelet op de afstand van de in het plan voorziene woningen tot de woningen van appellanten zoals beschreven in overweging 2.5.1..
2.10. Ten aanzien van de containeraanbouw is de Afdeling van oordeel dat artikel 4, eerste lid, onder c, en artikel 4, tweede lid, onder f, van de planvoorschriften onvoldoende bepaald zijn en daarom in strijd zijn met de rechtszekerheid. Beide voorschriften gaan uit van de tijdelijkheid van de containeraanbouw zonder dat is bepaald wat onder het begrip tijdelijkheid moet worden verstaan.
2.11. Gelet op overweging 2.10 is het plan in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Door deze voorschriften niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het betreft artikel 4, eerste lid, onder c, en artikel 4, tweede lid, onder f, van de planvoorschriften en de aanduiding "containeraanbouw" op de plankaart.
Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan deze onderdelen van het plan.
Behoudens het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het beroep is voor het overige ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.12. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 3 augustus 2004, no. 985100, voorzover het artikel 4, eerste lid, onder c, en artikel 4, tweede lid, onder f, van de planvoorschriften en de aanduiding "containeraanbouw" betreft;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II genoemde onderdelen van het plan;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 33,37 (zegge: drieëndertig euro en zevenendertig cent); het dient door de provincie Noord-Brabant aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.H. Tulmans, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Tulmans
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2005
177-461.