Uitspraak
200409241/1.
Datum uitspraak: 3 augustus 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], allen wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2004 heeft de gemeenteraad van Deventer, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 27 januari 2004, het bestemmingsplan "Gooikerspark" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 21 september 2004, no. RWB/2004/817, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 15 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 15 november 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 15 december 2004.
Bij brief van 10 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 5 april 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2005, waar [een der appellanten] in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door T. Drint, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Deventer, vertegenwoordigd door A.G.J. Polman en J.J.W.M. Walter, ambtenaren van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Standpunt appellanten
2.2. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan voorzover het betreft het plandeel met de bestemming "Parklandschap" met de aanduidingen "hagenland" en "W2 -wonen aan de Duikerstraat-".
2.2.1. Hiertoe voeren zij aan dat ten onrechte geen inzicht in de financiële haalbaarheid van het plan is geboden. In dit verband stellen appellanten dat er daarom geen noodzaak is voor de voorziene woningbouw aan de Duikerstraat om de financiële haalbaarheid van het plan te verzekeren. Ook overigens achten appellanten geen noodzaak voor de woonbestemming aanwezig. Voorts tast de voorziene woningbouw de functie en beleving van het parklandschap aan en sluit deze niet aan bij de omgeving dan wel het beoogde gebruik van het park voor dagrecreatie en milieueducatieve doeleinden. Daarbij stellen zij dat het gebruik van het park voor intensieve dagrecreatie niet past in de gedachte van een rustig park. De woningbouw tast voorts het uitzicht vanuit de woningen van appellanten aan. Subsidiair hebben appellanten bezwaar tegen de situering en de vorm van de woningbouw en de in het plan opgenomen vrijstellingsregeling van artikel 7.1, lid a, van de planvoorschriften. Verder achten zij artikel 4.3, lid g, onder 4, van de planvoorschriften rechtsonzeker en is er in de planvoorschriften ten onrechte geen koppeling met de beeldkwaliteitsparagraaf gelegd.
Bestreden besluit
2.3. Verweerder heeft geen reden gezien het plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft dit goedgekeurd. Hiertoe stelt verweerder dat volgens de Provinciale Planologische Commissie de financiële uitvoerbaarheid is aangetoond. Verweerder stemt voorts in met het standpunt van het gemeentebestuur om de exploitatieopzet niet openbaar te maken omdat met een dergelijk klein project de grondeigendomposities gemakkelijk te herleiden zijn. Hierdoor zouden de financieel-economische belangen van de gemeente in het geding kunnen komen. Dat de woningbouw een financieel economisch argument vormt is niet onlogisch of onbegrijpelijk. Voorts acht verweerder de gekozen plaats voor de woningbouw niet onaanvaardbaar en leidt de wijze van vormgeving en inpassing van de woningbouw niet tot een onevenredige aantasting van de privacy en het uitzicht van appellanten. Dat het parklandschap ruimte biedt aan zowel recreatie als woningbouw leidt niet tot een onevenredige aantasting van de stilte en eenvoud van het gebied. Weliswaar bieden de voorschriften en de systematiek van het plan een grote mate van flexibiliteit, maar de voorschriften bieden voldoende rechtszekerheid, aldus verweerder.
Vaststelling van de feiten
2.4. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.4.1. Appellanten zijn dan wel waren allen eigenaren van een woning aan de Duikerstraat respectievelijk de Leonard Springerlaan.
Ten westen van de woningen aan de Duikerstraat liggen de gronden waaraan de bestemming "Parklandschap" met de aanduiding "hagenland" is toegekend. Voorts zijn twee bouwblokken ingetekend waaraan de aanduiding "W2 -wonen aan de Duikerstraat-" is toegekend. De voorgevels van de woningen van appellanten liggen op een afstand van ongeveer 22 meter van deze bouwblokken.
2.4.2. Ingevolge artikel 4.1 van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Parklandschap" aangewezen gronden bestemd voor behoud, herstel en de ontwikkeling van de landschappelijke en natuurlijke waarden van de gronden, met daaraan ondergeschikt:
- dagrecreatief gebruik,
- milieueducatieve doeleinden in samenhang met toeristisch-recreatieve activiteiten, indien de gronden op de plankaart met "milieucentrum" worden aangeduid,
- wonen, uitsluitend indien de gronden op de plankaart zijn voorzien van de aanduiding "W1" of "W2".
Ingevolge artikel 4.2 van de planvoorschriften geldt bij de toelaatbaarheid van bepaalde activiteiten de hoofdregel dat de activiteiten ten behoeve van ondergeschikte doeleinden (zoals recreatie en milieueducatie) geen ernstige afbreuk mogen doen aan de bovengeschikte doeleinden (behoud, herstel en ontwikkeling van landschappelijke en natuurlijke waarden).
2.4.3. In de plantoelichting wordt gesteld dat binnen het Gooikerspark drie deelgebieden worden onderscheiden waaronder waterland, hoogland en hagenland. Ingevolge artikel 4.2, lid c, van de planvoorschriften wordt binnen de aanduiding "hagenland" gestreefd naar de volgende ruimtelijke structuur.
- geleding van de grote ruimte;
- instandhouding van een ruimtelijke samenhang en voorkomen dat de geleding van de grote ruimte leidt tot een algehele opdeling ervan;
- ruimtelijke inrichting mede afhankelijk stellen van de verschillende vormen van gebruik (mogelijkheid van manifestaties e.d.)
- ruimtelijke relatie tussen park- en woonfunctie.
Ingevolge artikel 4.2, lid f, van de planvoorschriften, voorzover hier van belang, worden binnen het aanduidingsvlak hagenland intensieve vormen van dagrecreatie aanvaardbaar geacht.
2.4.4. In de plantoelichting wordt verder gesteld dat het Gooikerspark zal worden ontwikkeld als een parklandschap waarbij de aanwezige en specifieke landschappelijke kwaliteiten de belangrijkste basis vormen. Toevoeging van woningbouw aan elementen als de Ulebelt en de boombeplanting aan de Colmschaterstraatweg en de Gooikersdijk zou afbreuk doen aan de meest wezenlijke kenmerken ervan. Alleen in het deel tussen de Maatmansweg en de Leonard Springerlaan moet het toekomstige landschap nog gemaakt worden. Daar zijn dus de beste mogelijkheden aanwezig om nieuwe woningbouw te integreren. In de plantoelichting wordt voorts gesteld dat de keuze voor het hagenland als locatie voor de te realiseren woningbouw is uitgewerkt in de vorm van randbebouwing en niet in de vorm van bebouwing in het park. Met name omdat randbebouwing het minst dominant is in het park.
2.4.5. De gemeenteraad stelt dat de voorziene woningbouw wordt ingepast in het parklandschap en aansluit bij de reeds bestaande woonbebouwing aan de Duikerstraat. Naast de behoefte aan nieuwe woningen is de woningbouw noodzakelijk voor de dekking van de inrichtingskosten van het Gooikerspark nu de bouw van de woningen 60% van de geraamde kosten van de uitvoering van het bestemmingsplan dekt. De financiële haalbaarheidsanalyse is niet openbaar gemaakt nu het gaat om een klein project dat direct te herleiden is naar grondeigendomposities waarbij de bedragen waarvan wordt uitgegaan gemakkelijk herleid kunnen worden. Dit zou de financiële positie van de gemeente benadelen, aldus de gemeenteraad.
2.4.6. In de structuurschets voor de Vijfhoek van 1994 wordt gesteld dat het Gooikerspark kan worden ontwikkeld door de kosten enerzijds te dekken met de opbrengsten van incidentele woningbouw in dan wel aan de rand van dit gebied en anderzijds door bijdragen vanuit andere financieringsbronnen. Gegeven het feit dat de functie van het Gooikerspark met name voor de Vijfhoek is bedoeld, wordt vanuit dit gebied een bijdrage van circa 2,8 miljoen gulden ter beschikking gesteld. Hiermee is de financiële haalbaarheid voor dit plangebied vanuit grondexploitatie-oogpunt gewaarborgd.
Volgens de plantoelichting wordt de opbrengst van de projectmatige woningbouw benut voor de dekking van de inrichtingskosten van het park.
2.4.7. Ingevolge artikel 4.3, lid g, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften geldt dat totaal ten hoogste acht woningen mogen worden gebouwd binnen de op de plankaart met "W2" aangeduide bouwvlakken. Ingevolge artikel 4.3, lid g, aanhef en onder 4, van de planvoorschriften geldt voor de met "W2" aangeduide bouwvlakken dat de bouwhoogte van een hoofdgebouw c.q. woning ten hoogste 4,5 meter bedraagt.
Ingevolge artikel 7.1, aanhef, lid a, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van de desbetreffende bepalingen van het plan voor het afwijken van de voorgeschreven maten, afmetingen en percentages tot een maximum van 10%.
Het oordeel van de Afdeling
2.5. Ingevolge artikel 9, tweede lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro 1985) dient het door burgemeester en wethouders te verrichten onderzoek ten behoeve van een ontwerp voor een bestemmingsplan van stonde af aan mede betrekking te hebben op de uitvoerbaarheid van het plan. Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro 1985, voorzover hier van belang, dient een bestemmingsplan alsmede een ontwerp daarvoor vergezeld te gaan van een toelichting waarin onder meer de uitkomsten van het in artikel 9 bedoelde Pro onderzoek zijn neergelegd. Vaststaat dat de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan mede de financiële uitvoerbaarheid betreft. Gelet op deze bepalingen is naar het oordeel van de Afdeling niet vereist dat bij het ter inzage leggen van het ontwerp voor een bestemmingsplan en de daarop betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 23 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening respectievelijk artikel 3:11, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht, de exploitatieopzet van het plan ter inzage wordt gelegd, mits de uitkomsten daarvan zodanig worden omschreven dat voldoende komt vast te staan, dat het plan ook in financieel opzicht uitvoerbaar zal zijn. Gelet op de overwegingen 2.4.5 en 2.4.6 is in het onderhavige geval voldoende inzicht geboden in de elementen die in het onderzoek naar de financiële uitvoerbaarheid zijn betrokken en in de uitkomsten daarvan.
De Afdeling overweegt voorts dat het enkele feit dat de gemeenteraad heeft besloten tot het opnemen van de mogelijkheid van de bouw van acht woningen in de rand van het te realiseren park aan de westzijde van de Duikerstraat mede op grond van de overweging dat daarvan een gunstig effect op de financiële uitvoerbaarheid van het hele bestemmingsplan uitgaat, niet betekent dat die bouwmogelijkheden daarom reeds in strijd met een goede ruimtelijke ordening komen.
2.6. De bestemming "Parklandschap" sluit, gelet op de doeleindenomschrijving zoals omschreven in overweging 2.4.2., de bouw van woningen niet uit, maar daarbij is bepaald dat deze ondergeschikt is aan het behoud, herstel en ontwikkeling van landschappelijke en natuurlijke waarden. Voorts zijn, blijkens overweging 2.4.3., anders dan in de overige delen van het Gooikerspark, ter plaatse van de aanduiding "hagenland" intensieve vormen van dagrecreatie mogelijk. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen stellen dat de bouw van de voorziene woningen en het beoogde gebruik voor intensieve dagrecreatie van een deel van het Gooikerspark niet leidt tot een onevenredige aantasting van het beoogde parkconcept. Dat deze, door de gemeenteraad, voorgestane inrichting van het Gooikerspark afwijkt van hetgeen appellanten onder een park verstaan doet daar niet aan af.
2.7. Gelet op overweging 2.4.4. is met de situering van de voorziene woningbouw ook rekening gehouden met de aanwezige landschappelijke kwaliteiten in het hele park. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen stellen dat aan de rand van het Gooikerspark aan de westelijke zijde van de Duikerstraat geen belangrijke natuur- en landschappelijke waarden aanwezig zijn. In verband hiermee heeft verweerder vanuit ruimtelijk oogpunt in redelijkheid kunnen instemmen met de keuze voor woningbouw op deze locatie. Daarbij wordt van belang geacht dat de voorziene woningbouw aansluit bij de bebouwing aan de overzijde van de straat tussen het Milieucentrum Deventer en de Leonard Springerlaan.
2.8. Verder kunnen appellanten geen rechten doen gelden op een ongewijzigd uitzicht. De gemeenteraad kan immers op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften in een plan opnemen. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen stellen dat er vanuit het oogpunt van privacy en uitzicht geen overwegende bezwaren bestaan tegen de voorziene woningbouw tegenover de woningen van appellanten. Daarbij wordt gewezen op de afstand van 22 meter tussen de nieuw te bouwen woningen en de woningen van appellanten.
2.9. Het is niet gebleken, en appellanten hebben dit ook niet aannemelijk gemaakt, dat artikel 4.3, lid g, aanhef en onder 4, van de planvoorschriften in strijd is met de rechtszekerheid. Met de in het plan opgenomen vrijstellingsregeling van artikel 7.1, aanhef, lid a, van de planvoorschriften wordt beoogd enige flexibiliteit in het plan te brengen. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat toepassing van dit voorschrift zal leiden tot een onevenredige aantasting van de belangen van appellanten.
Weliswaar is het gestelde in de plantoelichting omtrent de vorm en situering van de voorziene woningen niet volledig in de planvoorschriften vastgelegd, maar verweerder heeft hierin in redelijkheid geen reden hoeven te zien om dit in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. In de planvoorschriften is de maximaal toegelaten bouwhoogte en het aantal woningen bepaald en via de bouwblokken op de plankaart worden de doorzichten vanuit de Kromhoutstraat, de Van der Meystraat en de Leonard Springerlaan op het Gooikerspark gegarandeerd, zodat de bebouwingsregeling in het plan voldoende rechtszekerheid biedt. Een nadere detaillering hiervan is uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet nodig.
2.10. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de gemeenteraad desgevraagd gesteld dat de beeldkwaliteitsparagraaf in de toelichting van het plan wordt geacht deel uit te maken van de door gemeenteraad op grond van artikel 12a van de Woningwet vastgestelde welstandsnota. De beeldkwaliteitsparagraaf maakt derhalve deel uit van de welstandstoetsing in het kader van de verlening van de bouwvergunningen voor de voorziene woningen. Voorzover appellanten een verdergaande koppeling van de beeldkwaliteitsparagraaf met de planvoorschriften voorstaan, bestaat daarvoor, gelet op artikel 12a in samenhang met artikel 44 van Pro de Woningwet, geen aanleiding.
2.11. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het beroep is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.H. Tulmans, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Tulmans
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2005
177-461.