Uitspraak
200406238/1.
Datum uitspraak: 17 augustus 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Vos Logistics Uithoorn B.V.", gevestigd te Uithoorn,
appellante,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2004, kenmerk AWE/2004.6297 I, heeft verweerder krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren aan appellante voor de duur van 10 jaar een vergunning verleend voor het met behulp van een werk op de tweede Petroleumhaven lozen van afvalwater afkomstig van haar bedrijf aan de Propaanweg 27 te Vondelingenplaat-Rotterdam. Dit besluit is op 18 juni 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 26 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 28 juli 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 3 augustus 2004.
Bij brief van 22 september 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 25 februari 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, en ing. E. Korenvaar, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, mr. E.H. Boers-Gerlings en ing. R.W.P. Valkhof, beiden ambtenaar van het Ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (wet van 24 juni 2002, Stb. 54) en de Aanpassingswet uniforme voorbereidingsprocedure Awb (wet van 26 mei 2005, Stb. 282) in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. De verleende vergunning heeft betrekking op het lozen van afvalwater afkomstig van de onderhavige inrichting (een tankreinigingsbedrijf). Het afvalwater ontstaat met name bij het inwendig reinigen van voor transport gebruikte containers, opleggers, intermediate bulk containers (IBC's) en dergelijke. Het bij de reiniging vrijkomende en te lozen water wordt, na verwerking in de eigen afvalwaterzuiveringsinstallatie (hierna: de AWZI), geloosd via één lozingspunt op de tweede Petroleumhaven.
2.3. Ter zitting heeft appellante de beroepsgrond inzake de stoffenlijst ingetrokken.
2.4. Verweerder heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voorzover dat zich keert tegen de artikelen 4 en 5 van de vergunning.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, gelezen in samenhang met artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de gronden inzake de artikelen 4 en 5 van de vergunning en de grond dat artikel 3 overeenkomt Pro met artikel 11 van Pro de vergunning niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.5. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, tweede lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.6. Appellante voert - kort weergegeven - aan dat artikel 3 van Pro de vergunning ten onrechte bepaalt dat de daarin genoemde procedures en werkinstructie dienen te worden aangepast aan het modelsysteem, zoals weergegeven in bijlage 5 van de vergunning. Zij voert daartoe aan dat het kwaliteitszorgsysteem, waarvan de desbetreffende procedures en werkinstructie deel uitmaken, ISO 9001 gecertificeerd is en dat de ISO 9001-kwaliteitsnorm een ander doel dient dan het modelsysteem. Tevens is er volgens haar ten onrechte in artikel 3, derde lid, van de vergunning geen termijn gesteld waarbinnen verweerder dient te beslissen. Verder betoogt zij dat het bepaalde in artikel 3, vierde en vijfde lid, van de vergunning tot gevolg heeft dat er door haar tijdelijk in strijd met de gewijzigde ISO 9001-kwaliteitsnorm wordt gehandeld.
2.6.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de vergunning moeten de daarin genoemde procedures met betrekking tot het AV-beleid en de AO/IC met in achtneming van het gestelde in tweede lid, voldoen aan de uitgangspunten van het modelsysteem zoals vastgelegd in bijlage 5 van deze vergunning.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat uiterlijk drie maanden na het van kracht worden van deze vergunning de vergunninghouder de procedures en werkinstructies met betrekking tot het AV-beleid en het AO/IC dienen te hebben aangepast aan de hand van de uitgangspunten van het modelsysteem zoals vastgelegd in bijlage 5 van deze vergunning en specifiek op de daarin genoemde onderwerpen.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de vergunning moeten uiterlijk drie maanden na het van kracht worden van deze vergunning de conform het tweede lid aangepaste procedures en werkinstructies ter goedkeuring aan de waterbeheerder worden gezonden.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel van de vergunning moeten wijzigingen in de in het eerste lid bedoelde procedures en werkinstructies waarbij wordt afgeweken van de uitgangspunten van het modelsysteem zoals vastgelegd in bijlage 5 van deze vergunning worden gemeld aan de waterbeheerder. Bij het verzoek tot wijziging wordt gemeld de reden en de aard van de wijziging.
Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de vergunning dient vergunninghoudster na de in het derde lid bedoelde goedkeuring te allen tijde te handelen conform de in het eerste lid bedoelde procedures en werkinstructies, inclusief de goedgekeurde afwijkingen.
2.6.2. Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag heeft verweerder onder meer gebruik gemaakt van het in mei 2000 door de Commissie Integraal Waterbeheer (hierna: CIW) vastgestelde rapport "Algemene beoordelingsmethodiek stoffen en preparaten" en de in aansluiting daarop als onderdeel van het CIW-rapport "Integrale bedrijfstakstudie tankautoreiniging" van april 2002 vastgestelde eindrapportage van de Projectgroep Verwerkingsmatrix Stoffen.
Om met toepassing van de verwerkingsmatrix, de zogenoemde stoffenaanpak, te komen tot een doelmatige werking van de betrokken AWZI, dient appellante volgens verweerder onder meer te beschikken over voldoende inzicht in het verwerkingsproces van stoffen binnen de inrichting. Dit dient gepaard te gaan met maatregelen om tot een goede registratie van het verwerkingsproces te komen. Verweerder heeft bij de beoordeling van het reeds door appellante binnen de inrichting gevoerde acceptatie- en verwerkingsbeleid (hierna: het AV-beleid) en de administratieve organisatie en interne controle (hierna: de AO/IC) het in bijlage VI van het CIW-rapport "Integrale bedrijfstakstudie tankautoreiniging" weergegeven modelsysteem - dat specifieke richtlijnen geeft voor de branche om tot een AV-beleid en AO/IC te komen - tot uitgangspunt genomen voorzover het modelsysteem ziet op de aan de Wet verontreiniging oppervlaktewateren gerelateerde aspecten.
2.6.3. De Afdeling stelt vast dat appellante met de door haar in het kader van het kwaliteitszorgsysteem opgestelde procedures P.1.3.88.1.1, P.1.3.88.1.3 en P.2.5.88.1.2 en de werkinstructie WI.1.3.88.1.3.1 - welke onderdeel uitmaken van de aanvraag -, gelet op de strekking daarvan, ten aanzien van de watergerelateerde aspecten invulling heeft gegeven aan haar AV-beleid en de AO/IC.
De Afdeling overweegt allereerst op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting, dat verweerder in redelijkheid bij de beoordeling van het AV-beleid en AO/IC van appellante het modelsysteem tot uitgangspunt heeft kunnen nemen, voorzover dit ziet op de aan de Wet verontreiniging oppervlaktewateren gerelateerde aspecten.
Tussen partijen is niet in geschil dat het huidige AV-beleid en de AO/IC op onderdelen niet voldoen aan het door verweerder gehanteerde deel van het modelsysteem, zoals weergegeven in bijlage 5 van de vergunning. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in artikel 3, eerste en tweede lid, van de vergunning verlangde aanpassing van de desbetreffende procedures en werkinstructie aan het desbetreffende modelsysteem van appellante kan worden gevergd. Dat de eerdergenoemde procedures en werkinstructies volgens de ISO 9001-kwaliteisnorm - welke onder meer tot doel heeft aan te tonen dat een bedrijf in staat is te voldoen aan de daarop van toepassing zijnde wet- en regelgeving - zijn opgesteld, maakt dit, in tegenstelling tot hetgeen appellante meent, niet anders. Daartoe overweegt de Afdeling dat deze kwaliteitsnorm slechts algemene, formele eisen bevat om aan een kwaliteitsmanagementsysteem vorm te geven. Het is echter aan het bedrijf om met in acht name van de op hem van toepassing zijnde wet- en regelgeving inhoudelijk invulling daaraan te geven.
Deze beroepsgrond treft in zoverre geen doel.
2.6.4. Voorzover appellante aanvoert dat het bepaalde in artikel 3, vierde en vijfde lid, van de vergunning tot gevolg heeft dat er door haar tijdelijk in strijd met de gewijzigde ISO 9001-kwaliteitsnorm moet worden gehandeld, overweegt de Afdeling dat, wat door ook van zij, dit bij de beoordeling van het onderhavige besluit geen rol kan spelen.
Deze beroepsgrond treft in zoverre geen doel.
2.6.5. Ten aanzien van de beroepsgrond van appellante dat in artikel 3, derde lid, van de vergunning ten onrechte geen termijn is gesteld waarbinnen verweerder dient te beslissen, overweegt de Afdeling het volgende.
Ingevolge artikel 4:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient, voorzover van belang, een beschikking te worden gegeven binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
In het tweede lid van dit artikel is, voorzover van belang, bepaald dat de in het eerste lid bedoelde termijn in ieder geval verstreken is wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven.
De verplichting om binnen de in artikel 4:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn welke als redelijk moet worden beschouwd, een beschikking te geven, rust op verweerder en niet op vergunninghoudster. Er is daarom, anders dan appellante meent, geen reden om een dergelijke verplichting in de vergunningvoorschriften vast te leggen. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat een dergelijke termijn niet aan artikel 3, derde lid, van de vergunning kan worden verbonden.
Deze beroepsgrond faalt in zoverre.
2.7. Appellante voert - kort weergegeven - aan dat met het ontbreken van algemene criteria, waaraan de onderbouwing van het voorstel tot indeling dient te voldoen, voor haar niet duidelijk is wanneer een voorstel voor verweerder voldoende is gemotiveerd om daarmee in te stemmen.
2.7.1. Ingevolge artikel 8, lid 2b, van de vergunning dient, indien in afwijking van het voorgaande lid onvoldoende informatie beschikbaar is om met de genoemde methodiek tot een indeling te komen, de vergunninghouder een voldoende gemotiveerd voorstel tot indeling in te dienen bij de waterbeheerder.
Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt de stof geacht deel uit te maken van de desbetreffende lijst indien de waterbeheerder met het voorstel heeft ingestemd.
2.7.2. De Afdeling stelt vast dat artikel 8, lid 2b, in het geval dat een stof niet voorkomt in bijlage 2 van de vergunning en tevens de gehanteerde beoordelingsmethodiek geen aanknopingspunt biedt om tot een goede indeling te komen, aan appellante de mogelijkheid biedt om een stof toch in de AWZI te verwerken. Daartoe dient appellante een voorstel tot indeling van een dergelijk stof te doen, waarbij zij die gegevens dient te betrekken die voor een beslissing op het verzoek nodig zijn en waarover zij redelijkerwijs kan beschikken. Gelet op de grote verscheidenheid aan gegevens die bij de beoordeling van een dergelijk voorstel een rol kunnen spelen, is de Afdeling met verweerder van oordeel dat redelijkerwijs geen algemene criteria, welke bij de onderbouwing van het voorstel in acht moeten worden genomen, in dat kader kunnen worden geformuleerd. Verweerder zal per ingediend voorstel moeten beoordelen of met een voorgestelde wijze van indeling van een stof kan worden ingestemd. Het al dan niet instemmen met een dergelijk voorstel betreft een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De vraag of een voorstel voldoende is gemotiveerd zal dan ook in dat kader dienen te worden beantwoord. Tegen het besluit inzake instemming kunnen bestuursrechtelijke middelen worden aangewend.
Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.8.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met de monitoring van deze deelstromen - naast het vaststellen van de eventuele verdunning van het effluent - de goede werking van de AWZI kan worden gecontroleerd. Dit is met name van belang, nu volgens haar de emissie van de desbetreffende stoffen in het onderhavige geval aanzienlijk hoger is dan in de bedrijfstakstudie wordt aanbevolen en ook hoger is dan in de branche gangbaar is.
2.8.2. Gelet op het bovenstaande en daarbij mede het deskundigenbericht in aanmerking nemende, is de Afdeling voor de onderhavige situatie van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op standpunt heeft kunnen stellen dat de in artikel 9 van Pro de vergunning genoemde monitoringsverplichting van de deelstromen nodig is in het belang van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk.
Deze beroepsgrond faalt derhalve.
2.9. De Afdeling begrijpt het beroep van appellante, voorzover dit zich richt tegen artikel 11, tweede lid, onder 8, van de vergunning, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting aldus, dat zij van mening is dat de registratie van de hoeveelheid waswater per transportmiddel, gelet op de kosten, onnodig bezwarend moet worden geacht.
2.9.1. In artikel 11, eerste lid, van de vergunning is bepaald dat tot het moment van goedkeuring, als bedoeld in artikel 3, derde lid, de vergunninghouder een zodanig registratiesysteem moet bijhouden dat inzicht wordt verkregen in de werkwijze voorzover van belang voor de beoordeling van het bepaalde in deze vergunning.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder 8, van dit artikel dienen, voorzover hier van belang, in het in het eerste lid bedoelde registratiesysteem met betrekking tot genoemde onderwerpen tenminste per transportmiddel de gebruikte hoeveelheid waswater en de hoeveelheid waswater dat is geloosd te worden opgenomen.
2.9.2. De Afdeling overweegt allereerst dat de in artikel 3 van Pro de vergunning genoemde procedures en werkinstructies met betrekking tot het AV-beleid en de AO/IC noch het modelsysteem, zoals opgenomen in bijlage 5 van de vergunning, een dergelijke registratieverplichting voorschrijft. Deze registratieverplichting geldt dan ook slechts tot het moment van goedkeuring, als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de vergunning.
Op het terrein van de inrichting vinden dagelijks ongeveer 150 reinigingen plaats, waarbij de te reinigen objecten een groot aantal verschillende stoffen bevatten. Om tot deze registratie te komen, dienen voorzieningen getroffen te worden. Appellante heeft bij brief van 1 juni 2005 een rapport van DHV Water B.V. van 12 mei 2004, kenmerk WA-CI20050489, overgelegd. In dit rapport wordt een indicatie gegeven van de te treffen voorzieningen en de kosten die daarmee gepaard gaan. Het betreft een bedrag van ongeveer € 250.000,00. De noodzaak tot het treffen van deze voorzieningen en de geschatte hoogte van de daarmee gepaard gaande kosten zijn door verweerder ter zitting niet weerlegd. Gezien het vorenstaande en nu ook overigens niet van de onjuistheid daarvan is gebleken, komt de conclusie van het desbetreffende rapport de Afdeling niet onaannemelijk voor.
Gelet op de te treffen voorzieningen en de geschatte hoogte van de daarmee gepaard gaande kosten, bezien in het licht van de omstandigheid dat deze registratieverplichting slechts voor een relatief korte termijn zal gelden, is de Afdeling van oordeel dat dit artikelonderdeel van de vergunning onnodig bezwarend is. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 7, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Het beroep slaagt in zoverre.
2.10. Voor het overige is het beroep van appellante gericht tegen diverse overwegingen in het bestreden besluit. Aangezien het hier gaat om gronden die zich richten tegen de considerans, en niet tegen het dictum van het besluit, en die gronden dientengevolge geen betrekking hebben op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning, kunnen deze gronden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Deze beroepsgrond faalt derhalve.
2.11. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het betreft artikel 11, tweede lid, onder 8, van de vergunning.
2.12. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
II. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 15 juni 2004, kenmerk AWE/2004.6297 I, voorzover het artikel 11, tweede lid, onder 8, van de vergunning betreft;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
w.g. Hennekens w.g. Drouen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2005
375.