Uitspraak
200500328/1.
Datum uitspraak: 31 augustus 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2004 heeft de gemeenteraad van Zwartewaterland, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 12 mei 2004, het bestemmingsplan "De Schans, partiële herziening [locatie]" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 16 november 2004, RWB/2004/2191, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 7 januari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 13 januari 2005, en appellant sub 2 bij brief van 17 januari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 18 januari 2005, beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 28 februari 2005. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 10 februari 2005.
Bij brief van 15 maart 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 23 mei 2005 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 augustus 2005, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door A.E.P. Mooiweer, appellant sub 2, vertegenwoordigd door mr. M.E.F. Haven, en verweerder, vertegenwoordigd door T. Drint, ambtenaar van de provincie Overijssel, zijn verschenen.
Voorts zijn daar ing. H. Groeneveld, ambtenaar van de gemeente Zwartewaterland, en [belanghebbende] gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Standpunt van appellanten
2.3. Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de herziening, omdat die voorziet in de vestiging van een horecagelegenheid met een buitenterras op zeer korte afstand van hun woningen. Zij brengen naar voren dat een horecafunctie niet verenigbaar is met de woonfunctie van de omgeving en niet met het monumentale karakter van het pand Kerkstraat 26. Onder verwijzing naar VNG-brochure stellen zij dat de vestiging van een horecagelegenheid onaanvaardbare geluids- en geuroverlast met zich zal brengen. Voorts wijzen zij er op dat er onvoldoende parkeerplaatsen voorhanden zullen zijn.
Ook stellen zij dat het buitenterras de verkeersfunctie van de Handelskade zal aantasten. In verband daarmee vrezen zij voor de bereikbaarheid van hun woningen. Tevens vrezen zij aantasting van hun uitzicht en privacy vanwege het voorziene terras.
Standpunt van verweerder
2.4. Verweerder heeft geen aanleiding gezien de herziening in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft deze goedgekeurd. Hij heeft zich daarbij op standpunt gesteld dat het pand Kerkstraat 26, gelet op het monumentale karakter daarvan, zeer geschikt is voor de vestiging van een horecagelegenheid. De aantasting van het uitzicht kan volgens verweerder, gelet op de ligging van het pand in het centrumgebied van Zwartsluis, aanvaardbaar worden geacht. Verweerder wijst er voorts op dat het plan alleen zogenoemde "lichte horeca" toelaat en dat stank- en geluidsoverlast op grond van milieuregelgeving beperkt kunnen worden. Gelet op de ligging van de woningen in het centrumgebied en gelet op het feit dat met technische maatregelen geur- en geluidhinder kan worden voorkomen, acht verweerder een afwijking van de in de VNG-Brochure aanbevolen afstand tussen woningen en een restaurant aanvaardbaar. Voorts heeft hij zich in navolging van het gemeentebestuur op het standpunt gesteld dat in de omgeving van het plangebied voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn.
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6. De herziening maakt de vestiging mogelijk van een horecagelegenheid met buitenterras in het voormalige gemeentehuis van Zwartsluis. Het pand ligt in het centrumgebied en is aan de voorzijde bereikbaar via de Kerkstraat en aan de achterzijde via de langs het Meppelerdiep gelegen Handelskade. Het buitenterras is voorzien bij de ingang aan de Handelskade.
2.7. Ingevolge het bestemmingsplan "De Schans", zoals dat na de partiële herziening luidt, is het plandeel [locatie] bestemd voor "Centrumvoorzieningen" met de aanduiding "horeca categorie (h1a) toegestaan" en de aanduiding "horecaterras toegestaan".
Ingevolge artikel 7, lid 4, onder 2, van de planvoorschriften zoals deze na de partiële herziening luiden, is het plandeel daarmee bestemd voor een horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van ter plaatse bereide maaltijden voor consumptie ter plaatse, met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholische en niet-alcoholische dranken.
2.8. Gemeten vanaf de plankaart heeft het plandeel, inclusief de locatie waar het terras is voorzien, een oppervlakte van 630 m². De kortste afstand tussen de voorgevel van de woning van [appellant sub 1] en het voorziene terras bedraagt blijkens de plankaart ongeveer 2,5 meter. De kortste afstand tussen de voorgevel van de woning van [appellant sub 2] en het voorziene terras bedraagt blijkens de plankaart ongeveer 3 meter.
2.9. Aan het deskundigenbericht worden de navolgende feiten ontleend. De voorgevel van beide woningen is op de Handelskade met het aangrenzende Meppelerdiep georiënteerd. De woning van [appellant sub 1] grenst met de westgevel gedeeltelijk aan het pand Kerkstraat 26. De woning van [appellant sub 2] wordt door een steeg met een breedte van 2 meter van het pand [locatie] gescheiden. Vanuit beide woningen wordt uitgekeken op het Meppelerdiep, de afgemeerde schepen langs de Handelskade, een kleine jachthaven en op de bebouwing aan de overzijde van het Meppelerdiep.
Het pand bestaat uit twee delen: het oorspronkelijke pand [locatie] en het later daaraan gekoppelde naastgelegen pand. Het oorspronkelijke pand [locatie] heeft de status van gemeentelijk monument.
In de omgeving van het plangebied zijn woningen gesitueerd en in iets mindere mate voorzieningen zoals een kerk, kantoren, een pizzeria/shoarmazaak, een werkplaatsje, een galerie, een artsen-, tandartsen- en een dierenartsenpraktijk, een architectenbureau en een bank.
2.10. In de toelichting bij het bestemmingsplan is het volgende vermeld: "Het horecabedrijf zelf is volgens "Bedrijven en Milieuzonering"een zogenaamd categorie 2-bedrijf, waar een milieucontour van 30 meter omheen ligt. Ten aanzien van geur geldt een minimale afstand van 30 meter en ten aanzien van geluid en gevaar is deze afstand 10 meter. Er geldt geen minimale afstand ten aanzien van stof. Bij het ontwikkelen van het voorliggende plan dient dus vooral aandacht te worden geschonken aan het geluidsaspect. Ten aanzien van het geluidsaspect, maar ook ten aanzien van de aspecten geur en gevaar zal de gemeente samen met de eigenaar van het pand, in het kader van een te verstrekken milieuvergunning, naar oplossingen zoeken.".
2.11. De plantoelichting vermeldt niets over de parkeerbehoefte van het horecabedrijf en het aantal parkeerplaatsen dat daarvoor beschikbaar is.
2.12. Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat het gemeentebestuur er bij de opstelling van de herziening vanuit is gegaan dat in de omgeving van het plangebied 54 parkeerplaatsen aanwezig zijn en dat dit voldoende is.
2.13. In de Brochure "Bedrijven en Milieuzonering" uit 2001 (hierna: de brochure) van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten wordt ter voorkoming van geurhinder een afstand van 30 meter aanbevolen tussen een restaurant en een woning in een rustige woonwijk met weinig verkeer. Ter voorkoming van geluidhinder wordt in de brochure een aan te houden afstand van 10 meter aanbevolen.
2.14. Op het te vestigingen horecabedrijf is het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen Milieubeheer (hierna: het Besluit) van toepassing. Ingevolge de bij het besluit behorende Bijlage, onderdeel B, voorschrift 1.1.2, onder a, blijft het stemgeluid op het terras buiten beschouwing bij het bepalen van de waarde van het geluidsniveau die de inrichting maximaal mag veroorzaken.
Het oordeel van de Afdeling
2.15. Anders dan appellanten hebben betoogd bestaat geen grond te oordelen dat verweerder heeft miskend dat de status van het pand als gemeentelijk monument zich niet verdraagt met de horecafunctie. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat appellanten deze beroepsgrond niet van argumenten hebben voorzien.
2.16. Het plangebied maakt deel uit van het centrum van Zwartsluis. Blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, kan de omgeving niet gekenschetst worden als een rustige woonwijk als in de brochure bedoeld. Het standpunt van de raad en van verweerder dat in het onderhavige gebied een hoogwaardige horeca-inrichting op zich aanvaardbaar is, is niet onredelijk. Anderzijds is niet zonder betekenis dat het centrum van Zwartsluis een betrekkelijk rustig karakter heeft en dat aan beide zijden van het pand op korte afstand woonhuizen zijn gesitueerd. Bij het opstellen van het ontwerpplan is het gemeentebestuur er daarom op goede gronden van uitgegaan dat de in de brochure genoemde afstanden ook in de voorliggende situatie een indicatie geven van de afstand die in beginsel moet worden aangehouden tussen de horecagelegenheid en omliggende woningen. Zoals onder meer blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 13 mei 1997, nr. E01.94.0433 (BR 1997, blz. 830) moet een afwijking van deze indicatieve afstanden worden gemotiveerd.
Het verschil tussen de in de brochure aanbevolen afstanden en de in de het plan voorziene afstanden tussen het pand Kerkstraat 26 en het terras enerzijds en de woningen van appellanten anderzijds is aanzienlijk. Het door verweerder in navolging van de raad ingenomen standpunt dat bij het verlenen van een milieuvergunning rekening zal worden gehouden met de belangen van appellanten is op zichzelf onvoldoende om de in het voorliggende plan aangehouden afstanden op voorhand aanvaardbaar te achten. Daargelaten dat uit de stukken naar voren is gekomen dat het Besluit op het bedrijf van toepassing is, zodat geen milieuvergunning is vereist, heeft verweerder door te volstaan met de enkele verwijzing naar de mogelijkheid van het voorschrijven van aanvullende maatregelen miskend, dat het bestemmingsplan het kader dient te vormen voor de beoordeling van de vraag of de horecagelegenheid, inclusief terras, op deze locatie na afweging van alle belangen uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening kan worden aanvaard. Tot deze afweging behoort ook het milieubelang, in zoverre dat voldoende aannemelijk dient te zijn dat zonodig met inzet van milieurechtelijke bevoegdheden, dit belang toereikend kan worden gewaarborgd. De enkele verwijzing zoals verweerder die heeft gedaan moet daartoe onvoldoende worden geacht. Dit klemt te meer, nu het Besluit geen grondslag biedt voor de regulering van het niveau van het stemgeluid op het terras.
Verweerder had, nu de raad zulks bij de vaststelling van het plan heeft nagelaten, alvorens het plan goed te keuren alsnog dienen te onderzoeken of voldoende aannemelijk is dat een horeca-inrichting als in het plan voorzien, ondanks de korte afstanden tot de woningen van appellanten, aan de eisen van het Besluit, al dan niet na het stellen van nadere eisen, zou kunnen voldoen.
2.17. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de aantasting van het uitzicht en privacy door de horeca-inrichting als voorzien in het plan, aanvaardbaar moet worden geacht, gelet op de situering van de locatie in een binnenstad. Voor zover het gaat om het terras, deelt de Afdeling dit oordeel niet. Gelet op de omstandigheid dat het plan een terras van de omvang als in het plan voorzien mogelijk maakt op zeer korte afstand van de respectievelijke woonkamers van de woningen van appellanten, is het plan wegens de gevolgen daarvan voor het woon- en leefklimaat van appellanten in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder had derhalve aan dit deel van het plan goedkeuring moeten onthouden.
2.18. Het standpunt van verweerder, dat het gemeentebestuur er terecht van is uitgegaan dat in de omgeving van de Kerkstraat voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn, is naar het oordeel van de Afdeling niet toereikend gemotiveerd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de parkeerbehoefte niet is onderzocht en dat evenmin is onderzocht in hoeverre de 54 parkeerplaatsen waarvan het gemeentebestuur is uitgegaan ook daadwerkelijk in voldoende mate mede beschikbaar zijn voor bezoekers van de horecagelegenheid. Verweerder had, nu de raad zulks bij de vaststelling van het plan heeft nagelaten, alvorens het plan goed te keuren alsnog dienen te onderzoeken of de parkeercapaciteit in de omgeving van het plangebied voldoende is.
2.19. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit, deels wegens strijd met het bepaalde in artikel 10 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening en voor het overige wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dient te worden vernietigd. Ten aanzien van het plandeel dat het terras betreft is rechtens maar één te nemen besluit mogelijk, zodat de Afdeling in zoverre met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, goedkeuring aan dit plandeel zal onthouden.
2.20. Verweerder dient op na te noemen wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van verweerder van 16 november 2004, RWB/2004/2191;
III. onthoudt goedkeuring aan het plandeel dat is aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, voorzover dat betrekking op het plandeel genoemd
onder III;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van de bij appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van ieder € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door provincie Overijssel aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Overijssel aan appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht ten bedrage van ieder € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro), vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.H. Tulmans, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Tulmans
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2005
381.
plankaart