Uitspraak
200500509/1.
Datum uitspraak: 7 september 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2004, heeft het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel (verder: het college) het wijzigingsplan "Milheeze Zuidrand" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 2 november 2004, kenmerk 1022986/1035330 beslist over de goedkeuring van het wijzigingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij faxbericht van 17 januari 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij brief van 21 april 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en het college. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2005, waar appellanten, in persoon van [gemachtigde] en bijgestaan door M.J.D. Driessen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.J.A.M. van der Meijden, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is gehoord het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door ir. N.J.N. Schlegel, ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder: WRO), voorzover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij de beslissing omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan overigens niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.3. Het plan voorziet in een wijziging van het bestemmingsplan "Bakel, Milheeze en de Rips" (hierna: het bestemmingsplan) voor gronden aan de zuidrand van Milheeze. Het plan voorziet in de bouw van 21 woningen en de verplaatsing van een speelveld.
Het standpunt van appellanten
2.4. Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Volgens appellanten is het plan gebaseerd op een onvoldoende objectief begrensde wijzigingsbevoegdheid van het bestemmingsplan. Tevens stellen zij dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen" ter plaatse van hun perceel ten zuiden van de Kapelakker, kadastraal bekend, gemeente Bakel en Milheeze, sectie P, nummer 1231. Appellanten menen dat in het plan ten onrechte geen woonbestemming aan dit perceel is toegekend. Zij stellen dat aan de bestemming "Groenvoorzieningen" geen goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt. Daarnaast voeren zij aan dat deze bestemming niet noodzakelijk en niet doelmatig is. Daartoe stellen appellanten dat zij niet zullen meewerken aan de verwezenlijking van deze bestemming.
Het bestreden besluit
2.5. Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht daaraan goedkeuring verleend. Daarbij heeft hij overwogen dat het plan voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden.
Daarnaast heeft hij zich met het college op het standpunt gesteld dat geen woonbestemming aan het perceel van appellanten is toegekend, omdat het vanuit stedenbouwkundig oogpunt wenselijk wordt geacht hier het landschap het dorp binnen te leiden. Daarom is er bewust voor gekozen op deze plek groenvoorzieningen te realiseren. Woningbouw is niet gewenst op deze plek, omdat voorkomen moet worden dat opnieuw een harde dorpsrand ontstaat.
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.1. Op grond van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder d, van de voorschriften van het bestemmingsplan is het college overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van Pro de WRO bevoegd ter plaatse van de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid" de bestemmingen "Agrarisch gebied", "Groenvoorzieningen" en "Verblijfsdoeleinden" te wijzigen in de bestemmingen "Woondoeleinden", "Groenvoorzieningen" en "Verblijfsdoeleinden" mits:
1. de toename van het aantal woningen past in het gemeentelijke volkshuisvestingsprogramma;
2. de milieuhindercirkel, die van toepassing zijn (lees: is) op het gebied van deze uitwerking, moeten (lees: moet) zijn opgeheven, alvorens kan worden gewijzigd. Hiervan is onder andere sprake indien:
- de bedrijven die milieuhinder veroorzaken, ophouden te bestaan;
- door technische maatregelen de hindercirkel worden (lees: wordt) verkleind en de milieuvergunning worden (lees: wordt) aangepast;
3. wordt aangesloten bij het bepaalde in de bestemming "Woondoeleinden" (artikel 5), "Groenvoorzieningen" (artikel 19) en "Verblijfsdoeleinden" (artikel 23).
2.6.2. Aan enkele percelen in het plangebied die eigendom zijn van de gemeente Gemert-Bakel is in het wijzigingsplan de bestemming "Woondoeleinden" toegekend. Aan het perceel van appellanten, dat in het bestemmingsplan was bestemd als "Agrarisch gebied", is in het plan de bestemming "Groenvoorzieningen" toegekend. De gronden met deze bestemming zijn onder meer bestemd voor openbare groenvoorzieningen en voor speelvoorzieningen ten behoeve van dagrecreatie.
2.6.3. Het perceel van appellanten ligt aan de zuidrand van Milheeze. Appellanten hebben het perceel als bouwland in gebruik voor agrarische doeleinden.
2.6.4. Uit de plantoelichting blijkt dat het college de wens heeft aan de zuidrand van het dorp een betere overgang te maken van dorpsrand naar buitengebied. De huidige "harde" rand wordt bepaald door de Kapelakker en doet geen recht aan het dorpse karakter van Milheeze. Enerzijds moet de nieuwe uitbreiding zich voegen in de bestaande gebouwde structuur, anderzijds is een duidelijke stedenbouwkundige onderbreking van de lange Kapelakker gewenst. Een groengebied met de gewenste voorzieningen, ongeveer halverwege de weg, moet daarom doorlopen tot aan de Kapelakker, aldus de plantoelichting.
2.6.5. Uit de stukken blijkt dat voornoemd groengebied onder meer het ten zuiden van de Kapelakker gelegen perceel van appellanten betreft.
Het oordeel van de Afdeling
2.7. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan, voorzover hier van belang, bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders het plan kan wijzigen binnen bij het plan te bepalen grenzen.
Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 11 van Pro de WRO berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
In artikel 28, eerste lid, aanhef en onder d, van de voorschriften van het bestemmingsplan is voldoende duidelijk bepaald in welke gevallen en onder welke omstandigheden het college kan overgaan tot wijziging van de bestemming "Agrarisch gebied" van het perceel van appellanten in de bestemming "Groenvoorzieningen" en wijziging van de bestemming "Groenvoorzieningen" van de naast dit perceel gelegen gemeentegronden in de bestemming "Woondoeleinden".
Wat betreft het betoog van appellanten dat uit de toelichting van het bestemmingsplan blijkt dat deze wijzigingsbevoegdheid voor gronden met een agrarische functie uitsluitend ziet op een wijziging in de bestemming "Woondoeleinden", overweegt de Afdeling dat "de verdere ontwikkeling van het woongebied zuidelijk van de Kapelakker", zoals de tekst van de toelichting voorzover hier van belang luidt, naast woondoeleinden tevens kan betreffen de inrichting van de desbetreffende gronden voor onder meer verkeersdoeleinden en speel- en groenvoorzieningen. Dit betoog van appellanten treft dan ook geen doel.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het plan op dit punt niet in strijd is met artikel 11 van Pro de WRO.
2.7.1. Met het bestaan van de door verweerder goedgekeurde wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van verweerder onverlet om, zoals hiervoor onder 2.2. overwogen, in de besluitvorming omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
In dit verband acht de Afdeling de in overweging 2.6.4. genoemde stedenbouwkundige uitgangspunten in de plantoelichting, waarbij is gesteld dat het plan met het oog op een meer dorps en landschappelijk karakter van de zuidrand van Milheeze dient te voorzien in een betere overgang van dorpsrand naar buitengebied, redelijk.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de wijziging van de bestemming voor openbare groenvoorzieningen en voor speelvoorzieningen ten behoeve van dagrecreatie van hun perceel niet in een behoefte voorziet. Daarnaast kan het betoog van appellanten, voorzover zij daarbij hebben gewezen op een kennelijke verschrijving in de plantoelichting, geen doel treffen. Hierbij is van belang dat ingevolge artikel 12, eerste en tweede lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 een toelichting geen deel uitmaakt van een bestemmingsplan. Aan de plantoelichting komt derhalve geen bindende betekenis toe.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder in de zienswijzen geen aanleiding hoeven zien voor het standpunt dat aan de bestemming "Groenvoorzieningen" voor het perceel van appellanten geen goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt.
Voorzover appellanten stellen dat de groenbestemming die aan hun perceel is toegekend niet doelmatig is, omdat zij niet zullen meewerken aan de verwezenlijking van deze bestemming, overweegt de Afdeling dat het college ter zitting heeft gesteld dat voor de verwezenlijking van deze bestemming desnoods zal worden overgegaan tot onteigening van het perceel van appellanten. Gelet hierop is voldoende aannemelijk dat het huidige agrarische gebruik van het perceel binnen de planperiode zal worden beëindigd en dat deze bestemming binnen de planperiode kan worden verwezenlijkt.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen instemmen met de bestemming "Groenvoorzieningen" ter plaatse van het perceel ten zuiden van de Kapelakker, kadastraal bekend, gemeente Bakel en Milheeze, sectie P, nummer 1231.
2.7.2. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het beroep van appellanten is ongegrond.
Proceskosten
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Verbeek
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2005
388-447.