Uitspraak
200410465/1.
Datum uitspraak: 7 september 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 oktober 2004, kenmerk 3293, heeft verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Ardo B.V." een vergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor een inrichting voor de verwerking van verse groenten naar diepvriesgroenten op het perceel Industrieweg 9-11 te Zundert. Dit besluit is op 8 november 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 17 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op 20 december 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 16 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2005, waar appellanten, waarvan [appellant B] in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door J.L.A.C. Verheijen en C.M.M. Huijbregts, ambtenaren van de gemeente, en R.E.S.S. Vliex, werkzaam bij de Regionale Milieudienst West-Brabant, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, en R.M. Teunissen, A.M.P. de Greef en ing. W.J. Tichelman, allen werkzaam bij vergunninghoudster, en ir. G.W. Lassche, werkzaam bij Adviesbureau Peutz en Associés.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten hebben de grond dat de vergunningaanvraag onvolledig is omdat bij de aanvraag een gedetailleerde tekening van de inrichting ontbreekt niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Vergunninghoudster heeft ter zitting gesteld dat het beroep voorzover ingediend door appellanten [appellant C] en [appellant D] niet-ontvankelijk is omdat het mede door deze appellanten ingediende bedenkingenschrift niet door hen is ondertekend.
De Afdeling stelt vast dat in het bedenkingenschrift weliswaar de namen van [appellant C] en [appellant D] zijn vermeld, doch dat zij het bedenkingenschrift niet hebben ondertekend in verband met hun afwezigheid door vakantie. Dit geldt eveneens voor [appellant E]. [Appellant F] heeft het bedenkingenschrift zonder opgaaf van reden verzuimd te ondertekenen.
De door appellanten ingediende bedenkingen zijn door verweerder ontvankelijk geacht. Ter zitting is gebleken dat verweerder [appellant C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F] niet in de gelegenheid heeft gesteld het bedenkingenschrift alsnog te ondertekenen. Onder deze omstandigheden kan het deze appellanten niet worden tegengeworpen dat het bedenkingenschrift niet door hen is ondertekend, zodat deze omstandigheid niet kan leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.
2.4. Voorzover vergunninghoudster ter zitting heeft aangevoerd dat het beroep is ingesteld namens de bewoners Wildertsedijk, als gevolg waarvan volgens haar niet wordt voldaan aan de in artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen voorwaarde dat voor het opkomen in rechte ter behartiging van algemene en collectieve belangen de eis van rechtspersoonlijkheid geldt om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, overweegt de Afdeling dat het beroep door elke bewoner afzonderlijk is ingediend.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag bij de verlening van een revisievergunning de rechten die de vergunninghouder aan de eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van de wet.
2.6. Appellanten betogen dat de vergunningvoorschriften 1.37 en 1.38 ontoereikend zijn ter voorkoming, dan wel voldoende beperking, van geluidhinder van de inrichting. In dit verband voeren zij aan dat de door verweerder gehanteerde karakterisering van de omgeving van de inrichting als woonwijk in de stad onjuist is. Volgens appellanten moet de omgeving van de inrichting worden aangemerkt als een rustige woonwijk met weinig verkeer, waarvoor ingevolge de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) lagere richtwaarden gelden dan de in de vergunning opgenomen geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau. Bovendien heeft verweerder volgens appellanten ten onrechte geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vergund, die hoger liggen dan de geldende richtwaarden uit de Handreiking voor een woonwijk in de stad. In dit verband voeren appellanten aan dat verweerder bij de vaststelling van deze geluidgrenswaarden ten onrechte het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet heeft betrokken.
2.6.1. Verweerder heeft voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten geluidhinder hoofdstuk 4 en hoofdstuk 3, paragraaf 3.2, van de Handreiking als uitgangspunt gehanteerd. In hoofdstuk 4 van de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden.
2.6.2. Verweerder stelt zich ten aanzien van de karakterisering van de omgeving van de inrichting op het standpunt, dat het gebied waar de inrichting in is gelegen moet worden aangemerkt als een woonwijk in de stad, waarvoor ingevolge de Handreiking richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 50, 45 en 40 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode gelden. Verweerder heeft hierbij in aanmerking genomen dat de woningen in de directe omgeving van de inrichting zijn gelegen aan twee ontsluitingswegen, waarvan er één, ten dele een doorgaande weg is. Dat de ligging van de woonomgeving visueel niet overeenkomt met een woonwijk in een stad, doet hier volgens verweerder niet aan af.
2.6.3. Ter voorkoming, dan wel voldoende beperking, van geluidhinder heeft verweerder de voorschriften 1.37 en 1.38 aan de vergunning verbonden.
Ingevolge vergunningvoorschrift 1.37 mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr, Lt) geproduceerd door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten, op de volgende immissiepunten niet meer mag bedragen dan:
Immissie-punt Omschrijving LAr, Lt
dagperiode (07.00-19.00 uur) LAr, Lt
avondperiode (19.00-23.00 uur) LAr, Lt
nachtperiode (23.00-07.00 uur)
1 Wildertsedijk 18 zuidzijde 50 45 41
2 Wildertsedijk 18 westzijde 50 45 41
3 Wildertsedijk 16 50 45 40
4 Wildertsedijk 33/35 45 45 40
5 Wildertsedijk 37/39 45 45 40
6 Wildertsedijk 41/43 50 45 40
7 Wildertsedijk 45/47 45 45 40
8 Wildertsedijk 49 45 45 40
9 Wildertsedijk 51 45 45 40
10 Wildertsedijk 55 50 45 41
11 Industrieweg (achterzijde
Oranjeplein 18 45 45 40
12 Molenstraat 178 45 40 35
13 Molenstraat 155A 50 46 40
14 Molenstraat 161 45 40 35
15 Wernhoutseweg 3 45 40 35
Ingevolge vergunningvoorschrift 1.38 mag, onverminderd het gestelde in voorschrift 1.37, het maximale geluidniveau (LAmax) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten, ter plaatse van woningen van derden, gemeten in de meterstand "fast", niet meer bedragen dan 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
2.6.4. Uit de stukken, waaronder het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport van Adviesbureau Peutz en Associés van 23 april 2004 (hierna: het akoestisch rapport), en het verhandelde ter zitting blijkt dat de in vergunningvoorschrift 1.37 als immissiepunten opgenomen woningen van derden zijn gelegen aan de rand van het industrieterrein, waarop de inrichting is gelegen. Voorts is achter een deel van deze woningen een terrein van gemeentewerken gelegen. Ter zitting is aan de hand van een kaart van de omgeving van de inrichting door verweerder aangetoond dat een aantal bedrijven op het industrieterrein de Wildertsedijk als ontsluitingsweg heeft. Het vorenstaande in aanmerking genomen is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de omgeving van de inrichting wat het heersende omgevingsgeluid betreft gelijk is te stellen met een woonwijk in de stad als bedoeld in de Handreiking.
De in voorschrift 1.37 vergunde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau overschrijden op de immissiepunten 1, 2, 10 en 13 de voor een dergelijke omgeving in de Handreiking aanbevolen richtwaarden van 45 en 40 dB(A) in respectievelijk de avond- en nachtperiode met 1 dB(A). Ingevolge de Handreiking is overschrijding van de richtwaarden mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder overeenkomstig de Handreiking het referentieniveau van het omgevingsgeluid heeft gebaseerd op het wegverkeerslawaai minus 10 dB(A). Ter zitting heeft hij de geluidsituatie toegelicht met een kaart van de omgeving van de inrichting waarop de resultaten van metingen van het wegverkeerslawaai ter plaatse van de woningen aan de Wildertsedijk en de Molenstraat zijn weergegeven. De in voorschrift 1.37 opgenomen geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau zijn lager dan het in het onderhavige geval ter plaatse heersende wegverkeerslawaai minus 10 dB(A). Verweerder heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat vergunningvoorschrift 1.37 toereikend is ter voorkoming, dan wel voldoende beperking, van directe geluidhinder.
2.6.5. Voor het maximale geluidniveau geldt op grond van de Handreiking een voorkeursgrenswaarde van het equivalente geluidniveau vermeerderd met 10 dB(A) en zijn waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode ten hoogste aanvaardbaar.
De in voorschrift 1.38 gestelde geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau zijn gelijk aan de waarden die hiervoor in de Handreiking als ten hoogste aanvaardbaar worden geacht. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 1.38 toereikend is ter voorkoming, dan wel voldoende beperking, van directe geluidhinder.
2.7. Appellanten voeren aan dat het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd. Volgens appellanten is het rapport opgesteld naar aanleiding van algemene metingen en is er ten onrechte niet gemeten bij specifieke bronnen binnen de inrichting.
Uit het akoestisch rapport blijkt dat in de gebouwen behorende tot de inrichting alsmede op het terrein van de inrichting metingen zijn verricht, die ten doel hadden de relevante geluidbronnen voor de geluidimmissie in de omgeving van de inrichting vast te stellen. Hierbij is blijkens het rapport bij specifieke geluidbronnen gemeten. Gelet hierop mist deze beroepsgrond feitelijke grondslag.
2.8. Appellanten voeren aan onaanvaardbare geluidhinder te ondervinden als gevolg van vracht- en containervervoer van en naar de inrichting. Volgens appellanten is de vergunning op dit punt ontoereikend en heeft verweerder ten onrechte geen voorschriften aan de vergunning verbonden ten aanzien van de tijden waarop het containertransport mag plaatsvinden alsmede de maximale rijsnelheid van de vrachtwagens die de inrichting aandoen.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is de Wildertsedijk een drukke en doorgaande weg. Mede gezien het aantal en de soort vergunde vervoersbewegingen is de Afdeling van oordeel dat het verkeer van en naar de inrichting ter hoogte van woningen aan de Wildertsedijk door zijn rij- en stopgedrag niet meer te onderscheiden is van het overige verkeer dat op deze weg aanwezig kan zijn, zodat het moet worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Gelet hierop kan de geluidhinder afkomstig van het verkeer van en naar de inrichting ter plaatse van deze woningen niet meer worden toegerekend aan het in werking zijn van de inrichting. Hierin kan dan ook geen reden zijn gelegen de gevraagde vergunning te weigeren dan wel op dit punt voorschriften aan de vergunning te verbinden.
Dit beroepsonderdeel faalt.
2.9. Appellanten voeren daarnaast aan verkeersoverlast te ondervinden als gevolg van het in werking zijn van de inrichting.
Voor de beoordeling van verkeersoverlast biedt de wegenverkeerswetgeving het primaire toetsingskader. In het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer blijft echter ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets voorzover het gaat om de verkeersaantrekkende werking van de inrichting. Gezien de vergunde bedrijfsvoering, waaronder het aantal verkeersbewegingen van en naar de inrichting, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van zodanige verkeersoverlast dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.10. Appellanten voeren aan dat het in werking zijn van de inrichting leidt tot verkeersonveilige situaties.
Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en treft reeds daarom geen doel.
2.11. Appellanten betogen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften ontoereikend zijn ten aanzien van de opslag van gevaarlijke stoffen. Volgens appellanten geldt dit met name voor de opslag van ammoniak binnen de inrichting.
Uit de vergunningaanvraag blijkt dat binnen de inrichting ten behoeve van de opwekking van de benodigde koude voor het invriezen en de opslag van producten twee koelinstallaties aanwezig zijn die zijn gevuld met ammoniak. Deze installaties worden volgens de aanvraag uitgevoerd in overeenstemming met de daarvoor geldende eisen uit de richtlijn CPR 13-2. Binnen de inrichting wordt verder geen ammoniak als zodanig opgeslagen. De inrichting dient in werking te zijn conform de aanvraag. Voorzover binnen de inrichting andere gevaarlijke stoffen worden opgeslagen, is in de aanvraag vermeld dat deze opslag plaatsvindt overeenkomstig de daarvoor geldende eisen zoals die onder andere in de richtlijn CPR 15-1 zijn opgenomen. Verweerder heeft ten aanzien van het aspect veiligheid de voorschriften 1.24 tot en met 1.34, 2.1, 3.1 tot en met 3.3, 7.1 tot en met 7.16 en 8.1 tot en met 8.11 aan de vergunning verbonden. Gelet op het vorenstaande en aanmerking genomen hetgeen appellanten op dit punt hebben aangevoerd heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de veiligheidsrisico's als gevolg van de opslag van gevaarlijke stoffen binnen de inrichting niet zodanig zijn, dat de vergunning op dat punt zou moeten worden geweigerd dan wel dat aanvullende voorschriften nodig zijn.
Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.12. Appellanten vrezen voor onaanvaardbare geurhinder als gevolg van het in werking zijn van de inrichting. In dit verband voeren zij aan dat bij de vergunningaanvraag ten onrechte een geurrapport ontbreekt.
2.12.1. Ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid op dit punt heeft verweerder aansluiting gezocht bij de Nederlandse emissierichtlijnen Lucht (hierna: de NeR). Nu voor een inrichting als de onderhavige geen bijzondere regeling in de NeR is opgenomen, is verweerder overeenkomstig het gestelde in de NeR uitgegaan van een acceptabel hinderniveau ter plaatse van woningen van derden in de nabije omgeving van de inrichting. Verweerder komt onder meer op grond van veldwaarnemingen, het ontbreken van klachten over geuremissie afkomstig van de inrichting en de binnen de inrichting toegepaste geuremissiebeperkende maatregelen tot de conclusie, dat dit acceptabel hinderniveau bij de dichtstbijzijnde woningen van derden niet wordt overschreden. Ter voorkoming, dan wel voldoende beperking, van geurhinder, heeft verweerder de voorschriften 1.43 tot en met 1.48 alsmede de voorschriften 1.52 en 1.53 aan de vergunning verbonden.
2.12.2. Uit het bestreden besluit blijkt niet wat het door verweerder vastgestelde aanvaardbaar hinderniveau van geur is. Bij de aanvraag ontbreekt een geurrapport. In de vergunningaanvraag is ten aanzien van het geuraspect vrijwel uitsluitend ingegaan op de werking van het luchtreinigingssysteem van de bakoven. De aanvraag geeft echter onvoldoende inzicht in de effecten van dit systeem. Daarnaast blijkt uit de aanvraag niet wat de omvang is van de door de inrichting te veroorzaken geuremissie in het algemeen noch van de verschillende bronnen en de hierdoor veroorzaakte geurbelasting in de omgeving van de inrichting. Uit de aanvraag en het bestreden besluit blijkt voorts niet dat met de aangevraagde en vergunde geuremissiebeperkende maatregelen en voorzieningen wordt voldaan aan het alara-beginsel. Gelet hierop is het onduidelijk of de ter voorkoming, dan wel voldoende beperking, van geurhinder aan de vergunning verbonden voorschriften toereikend zijn. Uit het verhandelde ter zitting is weliswaar gebleken dat tijdens de in opdracht van verweerder in de omgeving van de inrichting uitgevoerde veldwaarnemingen geen geur is waargenomen, doch verweerder heeft ter zitting erkend dat er wel sprake kan zijn van geuremissie, welke wellicht tot overlast voor de omgeving van de inrichting zou kunnen leiden.
Het vorenstaande in aanmerking genomen is de Afdeling van oordeel dat, mede gelet op de aard van de inrichting en de omvang van de vergunde bedrijfsactiviteiten alsmede de afstand van de inrichting tot aan woningen van derden, het aannemelijk is dat de inrichting geuroverlast bij deze woningen kan veroorzaken. Het bestreden besluit is in dit opzicht in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht waarin is bepaald dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaart en het besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Dit beroepsonderdeel treft doel.
2.13. Appellanten hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.14. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, gegrond. Nu het geuraspect bepalend is voor de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het gehele bestreden besluit te worden vernietigd.
2.15. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het betreft de grond dat de vergunningaanvraag onvolledig is omdat bij de aanvraag een gedetailleerde tekening van de inrichting ontbreekt;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 26 oktober 2004, kenmerk 3293;
IV. gelast dat de gemeente Zundert aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2005
159-443.