Uitspraak
200408779/1.
Datum uitspraak: 14 september 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. de stichting "Stichting De Hooge Weide", gevestigd te Castricum,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 januari 2004 heeft de gemeenteraad van Castricum, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 3 december 2003, het bestemmingsplan "Derde partiële herziening van het bestemmingsplan Buitengebied Limmen" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 7 september 2004, kenmerk 2004-9434, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] (hierna: de vennootschap) bij brief van 26 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op 29 oktober 2004, en de stichting "Stichting De Hooge Weide" (hierna: de stichting) bij brief van 3 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 4 november 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 24 december 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 11 mei 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de vennootschap en de stichting. Deze zijn aan alle partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2005, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], de stichting, vertegenwoordigd door J.M. de Ruijter, en verweerder, vertegenwoordigd door W.J. Ardewijn, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door K.R. Klinkenberg en M.F. Tromp, ambtenaren van de gemeente.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidings-procedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidings-procedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangs-recht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.3. Het plan voorziet in een aanvulling op en een herziening van een aantal voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Limmen". Het plan heeft onder meer tot doel de bestaande graslanden in het plangebied extra bescherming te bieden.
Standpunt appellanten
2.4. De stichting stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het woord "permanente" in de verbodsbepalingen in artikel 2, onder a¹, en in artikel 3, onder a¹, van de planvoorschriften. Zij voert daartoe aan dat als gevolg hiervan de gronden ten onrechte mogen worden gebruikt voor niet-permanente bollenteelt ofwel de zogenoemde reizende bollenkraam. Zij stelt dat dit in strijd is met het provinciale beleid ten aanzien van bollenteelt. In dit verband voert zij aan dat de reizende bollenkraam de ontwikkeling van de ecologische verbindingszone in het plangebied zal belemmeren. Zij stelt voorts dat de reizende bollenkraam een ernstige aantasting van het landschap en het leefgebied van weidevogels mee zal brengen.
De vennootschap stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het tekstgedeelte "diepploegen, omzetten of omspuiten" in het aanlegvergunningvoorschrift in artikel 5, lid A, onder 2, en aan artikel 5, lid B, onder 5, van de planvoorschriften. Daartoe voert zij aan dat ten onrechte permanente teelt van bloembollen niet is toegestaan, hetgeen zij in strijd acht met het rijksbeleid dienaangaande. In dit verband wijst zij op een nieuwsbrief van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van oktober 2004. Voorts stelt zij dat de door haar gewenste aanpassing van een thans ongelijkvormig perceel in het gebied "de Zandzoom" als gevolg van het uitsluiten van permanente bollenteelt in het plangebied ten onrechte onmogelijk wordt gemaakt.
Het bestreden besluit
2.5. Verweerder heeft aan het tekstgedeelte "diepploegen, omzetten of omspuiten" in artikel 5, lid A, onder 2, en aan artikel 5, lid B, onder 5, van de planvoorschriften goedkeuring onthouden. Hij acht deze planonderdelen in strijd met een goede ruimtelijke ordening omdat hij permanente bollenteelt in dit gebied in strijd acht met het provinciale beleid ten aanzien van bollenteelt. Tegen niet-permanente bollenteelt in het plangebied verzet het provinciale beleid zich niet, aldus verweerder. Daarom heeft hij geen reden gezien goedkeuring te onthouden aan het woord "permanente" in artikel 2, onder a¹, en in artikel 3, onder a¹, van de planvoorschriften.
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.1. Artikel 3, lid A1, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied", voorzover hier van belang, luidt na herziening als volgt: De op de kaart voor "Agrarische doeleinden I" aangewezen gronden zijn bestemd voor landerijen met agrarische bedrijven, met name veehouderijbedrijven, akkerbouwbedrijven en tuinbouwbedrijven, met daarbij horende gebouwen, andere bouwwerken en open erven alsmede voor het behoud van de aldaar aanwezige landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde, waaronder hier in ieder geval worden begrepen de openheid van het gebied, de karakteristieke verkavelingspatronen, de bodem- en waterkwaliteit en het grondwaterpeil.
2.6.2. Artikel 4, lid A1, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied", voorzover hier van belang, luidt na herziening als volgt: De op de kaart voor "Agrarische doeleinden II" aangewezen gronden zijn bestemd voor landerijen met agrarische bedrijven, met name veehouderijbedrijven, akkerbouwbedrijven en tuinbouwbedrijven, met daarbij horende gebouwen, andere bouwwerken en open erven alsmede voor het behoud van de aldaar aanwezige landschappelijke waarde, waaronder hier in ieder geval worden begrepen de openheid van het gebied en de karakteristieke verkavelingspatronen.
2.6.3. Ingevolge artikel 2 (Herziening artikel 3 "Agrarische doeleinden I"), onder a¹, en artikel 3 (Herziening artikel 4 "Agrarische doeleinden II"), onder a¹, van de planvoorschriften wordt aan de bovengenoemde artikelen toegevoegd een onderdeel a¹. Dit luidt als volgt: Ten aanzien van de inrichting en het gebruik van onbebouwde gronden is het verboden bestaande weidegronden in te richten en/of in gebruik te nemen als gronden ten behoeve van de permanente teelt van bloembollen, dan wel ten behoeve van volkstuinen. Het woord "permanente" is naar aanleiding van een zienswijze van de Westelijke Land- en Tuinbouworganisatie bij de vaststelling van het plan in deze planonderdelen opgenomen. Door de toevoeging van dit woord kunnen de gronden met de bovengenoemde bestemmingen gebruikt worden voor niet-permanente bollenteelt, mits daartoe een aanlegvergunning wordt verleend.
2.6.4. Ingevolge artikel 5 (Herziening artikel 18 "Aanlegvergunningen"), lid A, aanhef en onder 2, van de planvoorschriften is het verboden op of in de in de artikelen 3, 4, 13, 14, 15 en 16 bestemde gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de navolgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden, voorzover geen normale onderhoudswerkzaamheden betreffende, uit te voeren: het buiten een bebouwingsvlak ontginnen, bodemverlagen of afgraven, ophogen, egaliseren, diepploegen, omzetten of omspuiten van grond, alsmede scheuren of frezen van grasland; dit laatste met uitzondering van scheuren of frezen van gras ten behoeve van graslandverbetering, mits dit gevolgd wordt door het direct weer inzaaien van gras. Aan het cursief aangeduide tekstgedeelte heeft verweerder goedkeuring onthouden.
2.6.5. Ingevolge artikel 5, lid B, onder 1, van de planvoorschriften is een vergunning als bedoeld in lid A slechts toelaatbaar indien de werken en/of werkzaamheden als genoemd in lid A noodzakelijk zijn voor een doelmatige bedrijfsvoering en/of doeleinden passende binnen de aan de gronden gegeven bestemming en indien door die andere werken en/of werkzaamheden direct of indirect de landschappelijke, natuurwetenschappelijke of cultuurhistorische waarden van de gronden niet onevenredig worden aangetast dan wel de mogelijkheden voor het behoud, versterking en/of herstel van die waarden niet onevenredig worden verkleind.
2.6.6. Ingevolge artikel 5, lid B, onder 5, van de planvoorschriften kan een vergunning voor het permanent omzetten van gronden als bedoeld in lid A, onder 2, slechts worden verleend na een voorafgaande verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten. Aan dit voorschrift heeft verweerder goedkeuring onthouden.
2.6.7. In de nieuwsbrief voor de agrarische sector van oktober 2004 van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is vermeld dat ten aanzien van het aandeel blijvend grasland vanaf 1 januari 2005 nieuwe randvoorwaarden worden ingevoerd ter vervanging van de bestaande randvoorwaarden.
2.6.8. In het streekplan Noord-Holland Noord staat dat de bollenteelt, gelet op de nadelige effecten op natuur, landschap en milieu, wordt geconcentreerd in zogenoemde bollenconcentratiegebieden, die op de streekplankaart zijn aangeduid. Buiten de bollenconcentratiegebieden zijn grondbewerkingen als bezanden, omzetten en omspuiten niet toegestaan. Voorts is in het streekplan opgenomen dat een aantal landbouwgebieden van groot belang is voor natuur, landschap en bodem. Deze gebieden die binnen de provinciale ecologische hoofdstructuur (hierna: PEHS) liggen zijn op de streekplankaart aangegeven als agrarisch gebied van bijzondere betekenis voor natuur, landschap en bodem. Een aparte categorie binnen dit gebied vormen de zogenoemde consolideringsgebieden. Dit zijn graslandgebieden in het westen van Noord-Holland Noord, waar voor het behoud van de hoge natuurwetenschappelijke, landschappelijke en bodemkundige waarden extra beschermende maatregelen nodig zijn. Inzet van het beleid is het behoud van het nog aanwezige areaal grasland. Het gaat daarbij onder andere om graslanden die een betekenis hebben als broed-, rust- en foerageergebied voor (weide)vogels en om botanisch waardevolle graslanden. Extra bescherming van de nog aanwezige graslanden is noodzakelijk omdat deze dreigen te worden gebruikt voor (permanente) bollenteelt. Omzettingen voor permanente bollenteelt zijn in deze gebieden verboden. Ook moet volgens het streekplan worden voorkomen dat andere agrarische activiteiten tot een vermindering van het huidige areaal grasland leiden. Het scheuren van grasland voor tijdelijk ander agrarisch gebruik dan grasland is alleen mogelijk indien het totale areaal aan grasland gelijk blijft, hetgeen dient te worden geregeld in een gebiedsovereenkomst of in een bestemmingsplan. Bij consolideringsgebieden is de inzet van het beleid te komen tot een regeling voor behoud van het huidige graslandareaal, die is afgestemd op de agrarische bedrijfsvoering zonder dat dit ten koste gaat van de aanwezige waarden van natuur, landschap en bodem. Ten aanzien van wisselteelt is in het streekplan vermeld dat dit minder bedreigend is omdat de waarden van het grasland zijn gekoppeld aan het voorkomen van weidevogels. Wanneer bij wisselteelt het grasland eens in de zes à zeven jaar wordt gescheurd is het grasland dat jaarlijks overblijft voor weidevogels voldoende om zich te kunnen handhaven, aldus het streekplan.
2.6.9. Het plangebied behoort tot de zone "binnenduinrand, strandwallen, strandvlakten en het veenweidegebied van Noord-Kennemerland" en is op de streekplankaart aangeduid als agrarisch gebied van bijzondere betekenis voor natuur, landschap en bodem, tevens consolideringsgebied en maakt deel uit van de PEHS. In het plangebied wordt in dit kader een ecologische verbindingszone ingericht.
2.6.10. In het deskundigenbericht staat dat het plangebied overwegend in gebruik is als weiland en een zeer open landschap is. Voorts blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat in het plangebied weidevogels, zoals de grutto en de tureluur, voorkomen. Volgens het deskundigenbericht beschikt het plangebied over vrijwel gebiedsdekkende natuurwetenschappelijke en/of bodemkundige waarden.
2.6.11. De vennootschap exploiteert een bedrijf dat bloembollen teelt en exporteert. Zij beschikt over ongeveer 40 hectare grond, waarvan een klein deel is gelegen in het plangebied. Zij wenst een stuk weidegrond van ongeveer een halve hectare met de bestemming "Agrarische doeleinden I" aan een van haar percelen toe te voegen en dit om te zetten voor permanente bollenteelt met het oog op een doelmatigere verkaveling.
Het oordeel van de Afdeling
Niet-permanente bollenteelt op gronden met de bestemmingen "Agrarische doeleinden I" en "Agrarische doeleinden II"
2.7. De Afdeling acht het beleid ten aanzien van bollenteelt, zoals neergelegd in het streekplan, niet onredelijk. Het streekplan verzet zich niet tegen het gebruik van de in het plangebied gelegen gronden met de bovengenoemde bestemmingen voor niet-permanente bollenteelt. Niet-permanente bollenteelt is, anders dan permanente bollenteelt, gelet op de geringere effecten hiervan op de in het gebied aanwezige waarden, onder voorwaarden in het gebied toegestaan. Vast staat dat op de gronden met de bestemmingen "Agrarische doeleinden I" en "Agrarische doeleinden II" niet-permanente bollenteelt slechts is toegestaan mits daartoe een aanlegvergunning wordt verleend. Een aanlegvergunning mag in dit kader slechts worden verleend indien de werken of werkzaamheden de landschappelijke, natuurwetenschappelijke of cultuurhistorische waarden niet onevenredig aantasten dan wel de mogelijkheden voor het behoud, versterking of herstel van die waarden niet onevenredig verkleinen. Het aanlegvergunningenstelsel biedt naar het oordeel van de Afdeling voldoende mogelijkheden om de in het gebied aanwezige waarden afdoende te beschermen. Niet aannemelijk is gemaakt dat de planregeling ten aanzien van niet-permanente bollenteelt op gronden met de bovengenoemde bestemmingen een ernstige aantasting van het landschap of het leefgebied van weidevogels mee zal brengen. Hierbij acht de Afdeling van belang dat de in het plan opgenomen regeling in vergelijking met het voorheen geldende regime juist voorziet in een stringenter planologisch regime voor bollenteelt ten einde aantasting van de genoemde waarden van het gebied te voorkomen. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat het onder voorwaarden toestaan van niet-permanente bollenteelt op deze gronden de verwezenlijking van de ecologische verbindingszone in het plangebied zal belemmeren.
2.7.1. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het woord "permanente" in artikel 2, onder a¹, en in artikel 3, onder a¹, van de planvoorschriften niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen de stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan deze planonderdelen. Het beroep van de stichting is ongegrond.
Onthouding van goedkeuring aan het tekstgedeelte "diepploegen, omzetten of omspuiten" in artikel 5, lid A, onder 2, en aan artikel 5, lid B, onder 5, van de planvoorschriften.
2.8. Het rijksbeleid en de daarin genoemde randvoorwaarden waar de vennootschap op wijst zijn, wat daar ook van zij, van na het bestreden besluit en kunnen derhalve niet in deze procedure betrokken worden. Het stuk weidegrond waar het de vennootschap om gaat, ligt in een consolideringsgebied. Bij deze gebieden staat het behoud van het graslandareaal voorop. De vennootschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bestaande kavelindeling en de gevolgen hiervan van dien aard zijn dat verweerder hieraan bij de afweging van de betrokken belangen een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan en hierin aanleiding had moeten zien om in zoverre af te wijken van het provinciale beleid ten aanzien van permanente bloembollenteelt in consolideringsgebieden. Hierbij laat de Afdeling overigens nog buiten beschouwing dat de onmogelijkheid om het stuk grasland voor permanente bollenteelt te gebruiken niet zozeer voortvloeit uit de bestreden onthouding van goedkeuring als wel uit de hierop betrekking hebbende verbodsbepalingen.
2.8.1. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het tekstgedeelte "diepploegen, omzetten of omspuiten" in artikel 5, lid A, onder 2, en artikel 5, lid B, onder 5, van de planvoorschriften in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen de vennootschap heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan deze planonderdelen.
Het beroep van de vennootschap is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van
mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Den Broeder
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2005
176-459.