Uitspraak
200500423/1.
Datum uitspraak: 21 september 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], en anderen,
3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2004, kenmerk 1048746, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [appellante sub 1] voor een periode van tien jaar een vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting voor het transporteren van goederen, het stallen van vrachtwagens en het reinigen van tanks en materieel, gelegen aan de [locatie], te [plaats]. Dit besluit is op 10 december 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 14 januari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 18 januari 2005, appellanten sub 2 bij brief van 17 januari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 18 januari 2005, appellanten sub 3 bij brief van 19 januari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 21 januari 2005, en appellant sub 4 bij brief van 19 januari 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Appellant sub 4 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 22 februari 2005.
Bij brief van 7 april 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 24 maart 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2005, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door drs. G. Hofstra en O. van Nuland, van appellanten sub 2 [een der appellanten sub 2], en verweerder, vertegenwoordigd door drs. L.P.N. de Gier en ing. S. van Montfoort, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante sub 1 heeft ter zitting de beroepsgrond met betrekking tot voorschrift 1.1.2 ingetrokken.
2.2. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.3. Bij besluit van 24 september 1996 is ten behoeve van de onderhavige inrichting een revisievergunning verleend. De verandering waarop het bestreden besluit betrekking heeft, betreft uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten met het transporteren in bulktanks van de cryogene gassen stikstof, zuurstof, kooldioxide, lachgas en argon, en het in verband daarmee stallen van vrachtwagens met deze gassen op het terrein van de inrichting.
2.4. Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk is voorzover dat zich keert tegen de geluidbelasting en het aantal transportbewegingen. Voorts heeft verweerder gesteld dat het beroep van appellanten sub 3 niet-ontvankelijk is voorzover dat zich keert tegen de bij het bestreden besluit verleende vergunning in relatie tot de voormalige gedoogsituatie.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.4.1. Anders dan verweerder heeft gesteld vindt het beroep met betrekking tot de transportbewegingen wel zijn grondslag in de bedenkingen waarin door één van de appellanten sub 2 immers is aangevoerd dat het aantal toegestane transportbewegingen van en naar de inrichting in de vergunning had moeten worden vastgelegd.
Anders dan verweerder heeft gesteld, vindt ook het beroep met betrekking tot de gedoogsituatie wel zijn grondslag in de bedenkingen waarin door appellanten sub 3 is aangevoerd dat in plaats van het verlenen van een vergunning verweerder al lang een einde had moeten maken aan het stallen van vrachtwagens met cryogene stoffen binnen de inrichting, omdat de aanvraag voor deze activiteit pas is ingediend in november 2003.
2.4.2. Appellanten sub 2 hebben de grond dat geluidgrenswaarden aan de vergunning hadden moeten worden verbonden niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.4.3. Appellanten sub 2 hebben de grond met betrekking tot de verplaatsing van de inrichting niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Appellanten sub 3 hebben de grond dat geen advies van de gezondheidsinspectie is overgelegd, niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Appellant sub 4 heeft de grond inzake het transport van gevaarlijke stoffen binnen de bebouwde kom niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan deze appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op de genoemde punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 2, 3 en 4 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.5. Appellant sub 4 stelt dat bij de aanvraag om vergunning een onjuiste situatieschets is overgelegd, aangezien daarop zijn schuur, die op de grens met de inrichting is gelegen, niet is weergegeven.
De Afdeling stelt vast dat op de situatieschets die bij de aanvraag is overgelegd de grenzen van de inrichting zijn aangegeven, waaronder de grens van de inrichting met het perceel van appellant sub 4. Niet is gebleken dat verweerder door het ontbreken van de schuur op de situatieschets over onvoldoende informatie beschikte voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Dit beroepsonderdeel treft geen doel.
2.6. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.7. Appellanten sub 2, 3 en 4 vrezen voor calamiteiten als gevolg van het stallen van vrachtwagens met cryogene gassen.
Appellanten sub 2 wijzen er in dit kader op dat verschillende wetten van toepassing zijn op de activiteiten van vergunninghoudster en dat een integrale beoordeling van de gevaren niet heeft plaatsgevonden. Zij zijn van mening dat bij de vergunningverlening de voorwaarden hadden moeten worden betrokken die gesteld worden in de Wet vervoer gevaarlijke stoffen. Appellanten sub 2 betogen voorts dat bij de beoordeling van de aanvraag om vergunning ten onrechte geen aandacht is besteed aan de beveiliging van het terrein van de inrichting, aan een gunstige opstelling van de tankauto's voor het geval zich een calamiteit voordoet en ten slotte aan een door de brandweer getoetst calamiteitenplan.
Appellant sub 4 kan zich er niet mee verenigen dat op een afstand van 3 meter tot de erfafscheiding, waar zich een schuur van hem bevindt, gevaarlijke stoffen aanwezig kunnen zijn. Hij betoogt dat de Wet milieugevaarlijke stoffen een afstand van minimaal 15 meter tot brandbare gebouwen voorschrijft.
2.7.1. De Afdeling stelt voorop dat de gronden met betrekking tot een integrale beoordeling in het licht van verschillende wetten, de voorwaarden gesteld in de Wet vervoer gevaarlijke stoffen en strijd met de Wet milieugevaarlijke stoffen geen betrekking hebben op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en om die reden niet kunnen slagen.
2.7.2. Verweerder heeft voor de stalling van tankcontainers met cryogene gassen diverse voorschriften aan de vergunning verbonden.
In voorschrift 1.1.1, voor zover hier van belang, is bepaald dat de stalling voor de tankcontainers niet vrij toegankelijk mag zijn.
In voorschrift 1.1.2 is bepaald dat lege, niet gereinigde tankcontainers aan dezelfde voorschriften dienen te voldoen als gevulde tankcontainers.
In voorschrift 1.1.4, voor zover hier van belang, is bepaald dat binnen drie meter van de opstelplaats voor tankcontainers van vloeibare zuurstof, open vuur en roken is verboden.
Ingevolge voorschrift 1.1.9 moet een tankcontainer conform de eisen van de Regeling vervoer over land van gevaarlijke stoffen (VGL/ADR) zijn goedgekeurd.
In de voorschriften 1.1.10, 1.1.11 en 1.1.12, voor zover hier van belang, heeft verweerder vergunninghoudster opgedragen een naar aanleiding van de vergunde verandering aangepast calamiteitenplan over te leggen, dat is afgestemd op de gemeentelijke of regionale rampen- of rampbestrijdingsplannen. Het plan dient jaarlijks te worden geoefend en indien nodig te worden geactualiseerd.
2.7.3. De aanvraag bevat maatregelen die binnen de inrichting met het oog op de veiligheid worden genomen. Zo is in de aanvraag vermeld dat het terrein van de inrichting is afgesloten. Verder is in de aanvraag geregeld dat tankwagens met een risicolading, te weten zuurstof en lachgas, niet naast elkaar worden opgesteld. Gelet op deze maatregelen en de voorschriften die verweerder aan de vergunning heeft verbonden, is er geen grond voor het oordeel dat bij de beoordeling van de aanvraag onvoldoende aandacht is geweest voor de beveiliging van het terrein, de opstelling van de tankwagens en een calamiteitenplan. Het beroep van appellanten sub 2 slaagt in zoverre niet.
2.7.4. Blijkens de stukken heeft verweerder zich bij het stellen van de voorschriften gebaseerd op richtlijn 5 van de Commissie Preventie van Rampen door gevaarlijke stoffen (hierna: richtlijn CPR 5): 'vloeibare zuurstof; opslag van 0,45-100 m3'. Hij heeft hiervoor gekozen, omdat er geen specifieke richtlijnen zijn voor de (tijdelijke) stalling van tankwagens met cryogene gassen binnen een inrichting. De richtlijn CPR 5 ziet uitsluitend op de opslag van vloeibare zuurstof. De richtlijn is niet van toepassing op andere cryogene gassen.
2.7.5. In het deskundigenbericht wordt erop gewezen dat de in de aanvraag genoemde stoffen niet-brandbare gassen zijn. Alleen zuurstof wordt als gevaarlijke stof geclassificeerd vanwege de oxiderende (brandbevorderende) eigenschap. Ook lachgas is onder bepaalde omstandigheden oxiderend.
Met betrekking tot de risico's verbonden aan het stallen van vrachtwagens met de aangevraagde cryogene stoffen staat in het deskundigenbericht, dat er geen risico's voor gevolgen buiten de inrichting aanwezig zijn voor zover het stikstof, kooldioxide en argon betreft. De Afdeling ziet geen reden om hieraan te twijfelen. Voor zover de beroepsgronden van appellanten sub 2, 3 en 4 zien op het stallen van vrachtwagens met stikstof, kooldioxide en argon oordeelt de Afdeling dat voor calamiteiten buiten de inrichting niet behoeft te worden gevreesd.
2.7.6. Ten aanzien van tankwagens met zuurstof en lachgas overweegt de Afdeling als volgt. Volgens het deskundigenbericht is door de relatief lage druk in de containers geen explosiegevaar aanwezig dat zich buiten de inrichting kan doen gevoelen. Wel bestaat een risico op effecten buiten de inrichting vanwege een verhoogd brandgevaar.
Uit het deskundigenbericht kan verder worden afgeleid dat alvorens gevaar op brand optreedt, naast een oxiderende stof sprake moet zijn van de gelijktijdige aanwezigheid van een brandbare stof en van een ontstekingsbron, alsmede van een bepaalde verhouding binnen zekere grenzen van de hoeveelheid brandbare stof en de hoeveelheid oxiderende stof. Daarom is het volgens het deskundigenbericht ter voorkoming van brand van belang dat op plaatsen waar met zuurstof wordt gewerkt, sprake is van een goede ventilatie. Voorts is het niet onredelijk om met lachgas, vanwege het feit dat het onder omstandigheden ook een oxiderend karakter heeft, op dezelfde wijze om te gaan als met zuurstof.
2.7.7. De Afdeling overweegt dat door de eisen waaraan de tankcontainers op grond van voorschrift 1.1.9 binnen de inrichting moeten voldoen en het feit dat binnen de inrichting slechts het stallen van de tankcontainers plaatsvindt, de kans dat gassen uit de tankwagens ontsnappen zeer klein is. Met de gestelde voorschriften wordt verder tegengegaan dat zich een ontstekingsbron in de nabijheid van de tankcontainers met zuurstof bevindt. Voorts worden blijkens de aanvraag tankcontainers met stoffen die een oxiderende eigenschap hebben, om en om gestald met tankcontainers met inerte gassen, om brandgevaar tegen te gaan. Blijkens het deskundigenbericht is er voldoende ventilatie bij de tankwagens en zijn de tankwagens van voor en achter goed benaderbaar voor het geval zich een calamiteit voordoet.
Gelet op het bovenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet zodanige veiligheidsrisico's buiten de inrichting kunnen optreden dat de vergunning had moeten worden geweigerd of dat daaraan nadere voorschriften hadden moeten worden verbonden. In zoverre zijn de beroepen van appellanten sub 2, 3 en 4 ongegrond.
2.8. Appellante sub 1 kan zich niet verenigen met voorschrift 1.1.8, waarin is bepaald dat rond elke tankcontainer voor het transport van gassen een afstand van tenminste 3 meter vrij dient te worden gehouden. Volgens haar is het in acht nemen van de in dit voorschrift neergelegde afstand niet nodig uit een oogpunt van veiligheid voor de omgeving.
Ter zitting heeft verweerder te kennen gegeven dat het aanhouden van een afstand van 3 meter ook volgens hem niet nodig is en dat met een kleinere afstand tussen de tankwagens kan worden volstaan. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
In het deskundigenbericht is vermeld dat het aanhouden van een afstand van 1 meter tussen de tankcontainers voldoende ventilatie waarborgt en de bereikbaarheid van de tankcontainers aan voor- en achterzijde niet in de weg staat. Partijen hebben dit niet weersproken. De Afdeling ziet op dit punt aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
2.9. Appellanten sub 2 zijn van mening dat het aantal vervoersbewegingen van en naar de inrichting in de vergunning zou moeten zijn vastgelegd.
Blijkens de aanvraag zal het aantal vervoersbewegingen van en naar de inrichting ten gevolge van de verandering niet wijzigen ten opzichte van de situatie voor het verlenen van het bestreden besluit. Het aantal vervoersbewegingen dat is vergund bij besluit van 24 september 1996, is ook van toepassing op de vergunde verandering. Reeds hierom hoeft aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning geen voorschrift hierover te worden verbonden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.10. Appellanten sub 3 wijzen erop dat voor de onderhavige inrichting al eens een gedoogbeschikking is afgegeven met betrekking tot het parkeren van vrachtwagens met cryogene gassen op voorwaarde dat voor 16 april 2001 een aanvraag om vergunning werd ingediend. Appellanten sub 3 kunnen zich met deze gang van zaken niet verenigen. Voorts hebben appellanten sub 3 en 4 er geen vertrouwen in dat verweerder zonodig in de toekomst wel tot handhaving zal overgaan.
De Afdeling overweegt dat deze beroepsgronden geen betrekking hebben op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en om die reden niet kunnen slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
2.11. Gelet op het voorgaande is het beroep van appellante sub 1 gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het voorschrift 1.1.8 betreft. De Afdeling zal op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De beroepen van appellanten sub 2, 3 en 4, voorzover ontvankelijk, zijn ongegrond.
2.12. Van proceskosten van appellante sub 1 die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Voor een veroordeling in de proceskosten van appellanten sub 2, 3 en 4 bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het de geluidgrenswaarden en de verplaatsing van de inrichting betreft, van appellanten sub 3 voorzover het betreft het overleggen van een advies van de gezondheidsinspectie, van appellant sub 4 voorzover het betreft het transport van gevaarlijke stoffen binnen de bebouwde kom;
II. verklaart de beroepen van appellanten sub 2, 3 en 4 voor het overige ongegrond;
III. verklaart het beroep van appellante sub 1 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 30 november 2004, kenmerk 1048746, voorzover het voorschrift 1.1.8 betreft;
V. bepaalt dat voorschrift 1.1.8 als volgt komt te luiden:
"Rond elke tankcontainer voor het transport van gassen moet een afstand van ten minste één meter worden vrijgehouden.";
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.G. van Dam, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Dam
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2005
441.