Uitspraak
200407989/1.
Datum uitspraak: 21 september 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. mr. B. Bentem, wonend te Enschede,
2. [appellant sub 2] en anderen, wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2004, kenmerk Wm 1294, heeft verweerder aan [vergunninghouder] een revisievergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor een inrichting ten behoeve van onderhoud, reparatie en verkoop van fietsen, opslag en verkoop sportkleding, schaatsen en sportvoeding alsmede opslag en verkoop van maximaal 10.000 kg consumentenvuurwerk aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Enschede, sectie […], nummers […] en […]. Dit besluit is op 15 september 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 27 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en appellanten sub 2 bij brief van 26 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Appellant sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 2 november 2004.
Bij brief van 27 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2005, waar
appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. L.P. Berg, juridisch adviseur,
en verweerder, vertegenwoordigd door mr. MdC.A.J. Westerterp en ing. A. Olthuis, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Appellant sub 1 voert aan dat hij eerst na de terinzagelegging van het ontwerp van het besluit kennis heeft kunnen nemen van het advies van de brandweer, doordat dit advies zich niet bij de ter inzage gelegde stukken bevond.
Verweerder stelt dat het advies van de brandweer zich blijkens een interne lijst wel bij de op 14 juni 2004 ter inzage gelegde stukken bevond. De Afdeling acht dit niet onaannemelijk. Overigens heeft appellant sub 1 kennis genomen van de inhoud van het advies, zodat hij, indien dit advies niet ter inzage was gelegd, niet in zijn belangen is geschaad.
2.3. Appellanten sub 2 hebben aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op hun bedenkingen.
De Afdeling stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit in strijd met artikel 3:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat bepaalt dat het bestuursorgaan bij de bekendmaking van het besluit zijn overwegingen omtrent de ingebrachte bedenkingen, niet expliciet is ingegaan op de bedenkingen van appellanten sub 2. In bijlage 2 bij het besluit is verweerder naar aanleiding van bedenkingen van anderen ingegaan op de planologische aanvaardbaarheid van een vuurwerkinrichting. Nu voorts is gebleken dat appellanten sub 2 niet zijn benadeeld door de omstandigheid dat in het besluit zelf niet is ingegaan op de bedenkingen, wordt dit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gepasseerd.
2.4. Ingevolge artikel 8.9 van de Wet milieubeheer draagt, voorzover thans van belang, het bevoegd gezag er bij de beslissing op de aanvraag zorg voor dat er geen strijd ontstaat met regels die met betrekking tot de inrichting gelden, gesteld bij of krachtens deze wet.
In artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan strijd zou ontstaan met regels als bedoeld in artikel 8.9.
Het Vuurwerkbesluit is een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.44 van de Wet milieubeheer.
In artikel 2.2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vuurwerkbesluit is, voorzover van belang, bepaald dat degene die een inrichting drijft waar meer dan 1.000 kilogram consumentenvuurwerk wordt opgeslagen of bewerkt, voldoet aan de voorschriften die zijn opgenomen in bijlage 1, onder A, B en D en aan de veiligheidsafstanden die van toepassing zijn ingevolge bijlage 3.
Ingevolge bijlage 3, onder B, onder 1.2, onder a, van het Vuurwerkbesluit is, voorzover hier thans van belang, bepaald dat bij een inrichting waarin in totaal niet meer dan 10.000 kg consumentenvuurwerk aanwezig mag zijn een veiligheidsafstand van ten minste 8 meter in acht dient te worden genomen, gemeten vanaf de bewaarplaats en de bufferbewaarplaats in voorwaartse richting, tot een kwetsbaar object en een geprojecteerd kwetsbaar object.
Ingevolge bijlage 3, onder B, onder 1.2, onder b, mag in afwijking van onderdeel a, binnen de veiligheidsafstand in voorwaartse richting, het vrijwaringsgebied daaronder niet begrepen, een kwetsbaar object aanwezig zijn, indien tussen de deuropening van de (buffer)bewaarplaats en dat object een scheidingsconstructie aanwezig is waarvan de brandwerendheid niet lager is dan 60 minuten, waarin zich geen opening, raam of deur bevindt en die vervaardigd is van metselwerk, beton of cellenbeton.
Ingevolge bijlage 3, onder A, aanhef en onder e, van het Vuurwerkbesluit wordt in deze bijlage onder vrijwaringsgebied verstaan het gebied zoals aangegeven in figuur 1, in horizontale richtingen begrensd door de veiligheidsafstand in voorwaartse richting en de breedte van de besloten ruimte waarin consumentenvuurwerk aanwezig is waarbij parallel wordt gemeten aan de zijde van waar de toegangsdeur zich bevindt - met dien verstande dat niet van meer dan 5 meter behoeft te worden uitgegaan - en in verticale richtingen begrensd door de vloer en het plafond van deze besloten ruimte.
In artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder a tot en met j, van het Vuurwerkbesluit is een kwetsbaar object gedefinieerd als een woning, een woonkeet of woonwagen als bedoeld in de Woningwet, uitsluitend voor bewoning bestemde woonschepen, objecten voor dagopvang en onderwijs, ziekenhuizen, verpleeginrichtingen en zorginstellingen, gebouwen of terreinen waar arbeid wordt verricht, winkels, hotels, restaurants en cafés, gebouwen ten behoeve van het belijden van godsdienst en levensovertuiging alsmede kampeer- en recreatieterreinen. Ingevolge voormelde bepaling, aanhef en onder l, worden evenzeer onder kwetsbaar object verstaan andere objecten en terreinen die met voormelde objecten gelijkgesteld kunnen worden uit hoofde van de aard van hun functie of de gemiddelde tijd per dag gedurende welke personen daar verblijven.
2.5. Appellanten sub 1 en sub 2 stellen dat de tuinen van omwonenden op kortere afstand liggen dan de aanbevolen veiligheidsafstand van 8 meter. Appellanten sub 1 en sub 2 voeren aan dat verweerder de tuinen van omwonenden waaraan de inrichting grenst, ten onrechte niet heeft aangemerkt als een kwetsbaar object in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder l, van het Vuurwerkbesluit. Volgens appellant sub 1 heeft verweerder miskend dat de tuinen een met wonen vergelijkbare functie hebben.
Appellant sub 1 wijst er verder op dat veel kinderen in de tuinen spelen en dat verweerder door de aangevraagde vergunning te verlenen heeft gehandeld in strijd met artikel 3, eerste lid, en artikel 19, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna te noemen: het verdrag). Op grond van genoemde bepalingen had verweerder de tuinen als kwetsbare objecten moeten beschouwen en ze moeten betrekken bij het vrijwaringsgebied, bedoeld in bijlage 3, onder B, onder 1.3, aanhef en onder c.
2.5.1. De Afdeling stelt vast dat in artikel 1.1.1, eerste lid, van het Vuurwerkbesluit een tuin niet is genoemd als kwetsbaar object of terrein.
Een tuin kan niet worden gelijkgesteld met de in dit artikel genoemde kwetsbare objecten, aangezien de gemiddelde tijd per dag gedurende welke personen daar verblijven, veel korter pleegt te zijn dan bij die objecten. De omstandigheid dat de aan de orde zijnde tuinen met name door spelende kinderen wordt gebruikt, maakt dit niet anders. Gelet op het voorgaande heeft verweerder de tuinen van omwonenden in zoverre terecht niet als kwetsbaar object in de zin van het Besluit aangemerkt.
Wat het argument van appellant sub 1 betreft, ontleend aan het verdrag, constateert de Afdeling dat in artikel 3, eerste lid, van het verdrag is bepaald dat bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, de belangen van het kind de eerste overweging vormen. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van het verdrag nemen de Staten die partij zijn, alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen en maatregelen op sociaal en opvoedkundig gebied om het kind te beschermen tegen alle vormen van lichamelijk of geestelijk geweld, letsel of misbruik, verwaarlozing of nalatige behandeling, mishandeling of exploitatie, met inbegrip van seksueel misbruik, zolang het kind onder de hoede is van de ouder(s), wettige voogd(en) of iemand anders die de zorg voor het kind heeft.
De Afdeling overweegt dat, voorzover de artikelen 3, eerste lid, en 19, eerste lid, van het verdrag al een direct toepasbare norm zouden inhouden, het aan de orde zijnde besluit geen maatregel betreffende kinderen als bedoeld in genoemd artikel 3, eerst lid, is. Evenmin betreft het besluit een maatregel als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van het verdrag dan wel had het besluit passende maatregelen als bedoeld in het artikellid dienen in te houden.
Gezien het vorenoverwogene heeft verweerder in de aanwezigheid van tuinen op een kortere afstand dan 8 meter tot de deuropeningen van de bufferbewaarplaats en de bewaarplaats geen aanleiding hoeven zien de vergunning te weigeren.
2.6. Appellant sub 1 heeft aangevoerd dat de (buffer)bewaarplaats van de inrichting niet goed bereikbaar is voor de brandweer. Hij betwijfelt of de brandweer, die in haar advies de bereikbaarheid van de inrichting bij een calamiteit voldoende heeft geacht, is uitgegaan van de juiste feitelijke informatie over de situatie ter plaatse. Daarbij wijst appellant sub 1 onder meer op een opslagloods voor fietsen aan de achterkant van de winkel.
2.6.1. Verweerder heeft, mede op basis van het door de commandant van de brandweer op 3 juni 2004 uitgebrachte advies, de bereikbaarheid en toegankelijkheid van de (buffer)bewaarplaats toereikend geacht en geen aanleiding gezien ter zake voorschriften aan de vergunning te verbinden.
2.6.2. Ingevolge artikel 2.2.3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vuurwerkbesluit kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen met betrekking tot de in bijlage 1, onder B, opgenomen voorschriften ten aanzien van de bereikbaarheid en de toegankelijkheid van ruimten waar consumentenvuurwerk aanwezig mag zijn, als bedoeld in voorschrift 1.8.
2.6.3. De commandant van de Brandweer Enschede heeft zich in zijn advies van 3 juni 2004, kenmerk 2004.1020/pv/0764, op het standpunt gesteld dat de inrichting via de openbare weg goed bereikbaar en toegankelijk is. Met betrekking tot de bereikbaarheid en de toegankelijkheid van de ruimten met consumentenvuurwerk zijn geen nadere eisen noodzakelijk, aldus het advies. De door appellant sub 1 gestelde omstandigheid dat aan het einde van de loods fietsen zijn opgeslagen, wat daar overigens ook van zij, is kennelijk voor de commandant van de Brandweer Enschede geen reden geweest om de bereikbaarheid onvoldoende te achten.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat brandveiligheid in toereikende mate is gegarandeerd, nu de inrichting ingeval van een calamiteit voldoende bereikbaar en toegankelijk is voor de brandweer.
2.7. Appellant sub 1 voert aan dat voorzover hem bekend is woningen in de omgeving van de inrichting asbest bevatten en de bedrijfsbebouwing van de inrichting mogelijk ook asbest bevat. Verweerder had daarnaar onderzoek moeten doen alvorens te beslissen op de aanvraag.
De Afdeling constateert allereerst dat het Vuurwerkbesluit geen extra eisen stelt indien in een inrichting of in bebouwing in de omgeving daarvan asbest is verwerkt.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is onvoldoende aannemelijk geworden dat asbest in of buiten de inrichting is verwerkt. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder naar de aanwezigheid van asbest nader onderzoek had moeten verrichten. Deze grond treft geen doel.
2.8. Appellant sub 1 stelt dat verweerder de vergunning had moeten weigeren omdat in de inrichting geen sprinklerinstallatie aanwezig is, hetgeen ingevolge voorschrift 5.1 van bijlage I van het Vuurwerkbesluit wel is vereist. Verder wijst hij erop dat het programma van eisen inzake de sprinklerinstallatie ten tijde van de aanvraag nog niet was goedgekeurd.
2.8.1. Verweerder is ervan uitgegaan dat de inrichting ten tijde van het nemen van het besluit nog niet aan voorschrift 5.1 van bijlage 1, onder B, van het Vuurwerkbesluit hoefde te voldoen en stelt zich op het standpunt dat een sprinklerinstallatie op grond van de voorgaande milieuvergunning eerst aanwezig hoeft te zijn op het moment dat consumentenvuurwerk wordt opgeslagen en wordt verkocht. Ten aanzien van het programma van eisen stelt verweerder dat dit niet hoeft te zijn goedgekeurd voordat een sprinklerinstallatie wordt aangebracht.
2.8.2. In artikel 2.3.4 van het Vuurwerkbesluit is bepaald dat het verboden is consumentenvuurwerk aan een particulier bedrijfsmatig ter beschikking te stellen op een andere plaats dan een verkoopruimte die voldoet aan de in bijlage 1 gestelde voorschriften en de door het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 2.2.3 gestelde nadere eisen.
Ingevolge voorschrift 5.1 van bijlage 1, onder B, van het Vuurwerkbesluit moeten de bewaarplaats, de bufferbewaarplaats en de verkoopruimte zijn voorzien van een automatische sprinklerinstallatie. In de directe nabijheid van de bewaarplaats, de bufferbewaarplaats en de verkoopruimte moet een brandmeldinstallatie aanwezig zijn.
In voorschrift 1, aanhef en onder m, van bijlage 1, onder A, van het Vuurwerkbesluit is bepaald dat met brandbeveiligingsinstallatie wordt verstaan: automatische sprinklerinstallatie en brandmeldinstallatie.
In voorschrift 5.2 van bijlage 1, onder B, van het Vuurwerkbesluit is bepaald dat de brandbeveiligingsinstallatie is ontworpen, aangelegd, opgeleverd en onderhouden overeenkomstig een programma van eisen, opgesteld conform memorandum nr. 60. Het programma van eisen is beoordeeld door een inspectie-instelling. Deze inspectie-instelling voldoet voor wat betreft het uitvoeren van beoordelingen en inspecties van brandbeveiligingsinstallaties op basis van memorandum nr. 60 aan EN 45004 en is daarbij een type A inspectie-instelling. De inspectie-instelling is geaccrediteerd door de Stichting Raad voor Accreditatie. Het programma van eisen is goedgekeurd door het bevoegd gezag, voordat met de aanleg van de brandbeveiligingsinstallatie wordt begonnen. Het programma van eisen, alsmede het bewijs van beoordeling door de inspectie-instelling is binnen de inrichting aanwezig.
Ingevolge artikel 5.3.3, eerste lid, van het Vuurwerkbesluit zijn voor inrichtingen waarvoor onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip waarop de paragrafen 2 van de hoofdstukken 2 en 3 van dit besluit in werking treden, een vergunning gold voor het opslaan, herverpakken of bewerken van vuurwerk krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer gedurende twee jaar na inwerkingtreding van dit besluit — behoudens eerdere intrekking van de vergunning of het verstrijken van de periode waarvoor de vergunning is verleend — artikel 2.3.4 en de voorschriften opgenomen in bijlagen 1 en 2 die ten gevolge van de inwerkingtreding van de artikelen 2.2.2 en 3.2.1 gaan gelden, niet van toepassing. Gedurende die periode blijven een zodanige vergunning, de aan de vergunning verbonden voorschriften en artikel 9 van Pro het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen, zoals dat luidde voor de inwerkingtreding van het Besluit, van toepassing.
In artikel 5.3.3, zesde lid, van het Vuurwerkbesluit is bepaald dat voor de in het eerste en derde lid bedoelde inrichtingen, waarin niet meer dan 10.000 kg consumentenvuurwerk wordt opgeslagen, voorzover het de in bijlage 1, voorschriften 5.1 tot en met 5.5 genoemde onderdelen betreft, in plaats van "gedurende twee jaar na inwerkingtreding van dit besluit" wordt gelezen: tot uiterlijk 1 november 2004.
Ingevolge artikel 5.3.3, tweede lid, van het Vuurwerkbesluit zijn voor inrichtingen waarvoor onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip waarop de paragrafen 2 van de hoofdstukken 2 en 3 van het Besluit in werking treden, een vergunning gold voor het opslaan, herverpakken of bewerken van vuurwerk krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer en binnen twee jaar na de inwerkingtreding van dit besluit ten gevolge van het veranderen van de inrichting dan wel het veranderen van de werking daarvan de vergunning moet worden gewijzigd, artikel 2.3.4 en de voorschriften opgenomen in bijlagen 1 en 2 van toepassing, voorzover de wijziging daarop betrekking heeft.
2.8.3. Voor de inrichting gold, vóór de datum van inwerkingtreding van het Vuurwerkbesluit, een revisievergunning, verleend op 20 september 1999. Blijkens de stukken heeft vergunninghoudster de aan de orde zijnde vergunning aangevraagd teneinde te verzekeren dat hij zal voldoen aan de eisen van het Vuurwerkbesluit. Gelet hierop zijn artikel 2.3.4 en de voorschriften opgenomen in de bijlagen 1 en 2 van het Vuurwerkbesluit onverkort op de inrichting van toepassing, voorzover het de wijziging betreft.
In de aanvraag, waarvan in het bestreden besluit is bepaald dat die onderdeel uitmaakt van de vergunning, wordt melding gemaakt van een sprinklerinstallatie en een programma van eisen. De Afdeling stelt vast dat in zoverre aan het Vuurwerkbesluit wordt voldaan. Het Vuurwerkbesluit eist niet dat ten tijde van het besluit tot vergunningverlening een automatische sprinklerinstallatie al is aangelegd. Gelet op voorschrift 5.2, bijlage 1, onder B, van het Vuurwerkbesluit moet een programma van eisen met betrekking tot de spinklerinstallatie eerst aanwezig zijn wanneer met de aanleg daarvan wordt aangevangen. Voorzover appellant sub 1 vreest dat een sprinklerinstallatie wordt aangelegd zonder dat een programma van eisen is goedgekeurd, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond betrekking heeft op de naleving door vergunninghouder van voorschrift 5.2, bijlage 1, onder B, van het Vuurwerkbesluit en om die reden niet kan slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de toepasselijke bepalingen van het Vuurwerkbesluit.
2.9. Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. van Heusden
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2005
163-495.