Uitspraak
200409924/1.
Datum uitspraak: 21 september 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats] respectievelijk [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2002 heeft de gemeenteraad van West Maas en Waal, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 23 oktober 2002, het bestemmingsplan "Buitengebied, thematische herziening nieuwvestiging en verplaatsing" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 5 oktober 2004, no. RE2003.111846, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 7 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op 7 december 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 13 januari 2005.
Bij brief van 3 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 21 april 2005 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2005, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, en verweerder, vertegenwoordigd door ir. A.B. Schenk, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. De gemeenteraad van West Maas en Waal is met kennisgeving niet ter zitting verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het standpunt van appellanten
2.3. [appellanten] stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het bestemmingsplan, voorzover de percelen van appellanten aan de [locaties] in [plaats] en aan de [locatie] in [plaats] niet binnen de clustergebieden vallen waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft die de vestiging van een intensieve veehouderij ter plaatse mogelijk maakt.
2.3.1. Zij stellen dat verweerder heeft miskend dat de clustergebieden in zone B bij Maasbommel en Dreumel niet voldoen aan de criteria voor clustergebieden die de gemeenteraad heeft opgesteld. Zo heeft verweerder onvoldoende onderzocht of de desbetreffende clustergebieden aansluiten bij de bestaande bebouwing en of de openheid van het kommengebied ter plaatse wordt aangetast. Appellanten betwijfelen of de omgeving van de clustergebieden als open kan worden gekenmerkt. Tevens is de aanwijzing van de clustergebieden volgens appellanten onverenigbaar met de indeling van het buitengebied die in het bestemmingsplan "Buitengebied" is gegeven. Zij stellen verder dat het clustergebied bij Maasbommel ten onrechte een volstrekt willekeurig en daardoor grillig verloop heeft. Ook is dat clustergebied volgens appellanten zo klein dat de vestiging van een nieuwe intensieve veehouderij hier onmogelijk is. Vanwege de nabijheid van burgerwoningen kan hier voorts niet worden voldaan aan de milieu-eisen, hetgeen ook geldt voor het clustergebied bij Dreumel, aldus appellanten. Ten slotte stellen zij dat verweerder ten onrechte niet heeft meegewogen dat [appellant] over milieuvergunningen beschikt voor de locaties aan de [locaties] te [plaats].
Het standpunt van verweerder
2.4. Verweerder heeft het bestemmingsplan niet in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en heeft het goedgekeurd. Verweerder stelt dat voor de bepaling van de grenzen van de clustergebieden planologische motieven doorslaggevend zijn, terwijl eigendomsverhoudingen hierbij geen rol spelen. Voorts stelt hij dat de clustergebieden in zone B van het deelgebied "Landbouwgebied" overgangsgebieden betreffen van de oeverwallen naar de open kommengebieden met een verdicht karakter. Verweerder stelt dat de gemeenteraad op zorgvuldige wijze is gekomen tot de begrenzing van de clustergebieden. Er is aansluiting gezocht bij bestaande bouwpercelen en verdichtingen en bij natuurlijke grenzen, aldus verweerder. Tevens stelt hij dat hierbij rekening is gehouden met de te beschermen karakteristieke openheid van het kommengebied. Volgens verweerder wegen de natuurlijke en landschappelijke belangen, waarmee wordt voorkomen dat in het buitengebied nieuwvestiging en verplaatsing van niet-grondgebonden agrarische bedrijvigheid kan plaatsvinden, zwaarder dan de belangen van appellanten om ter plaatse een nieuw niet-grondgebonden bedrijf te kunnen vestigen.
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Het bestemmingsplan is een partiële herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente Maas en Waal. Dat plan is vastgesteld op 12 november 1997. In laatstgenoemd bestemmingsplan is een regeling opgenomen voor nieuwvestiging en verplaatsing van al dan niet grondgebonden agrarische bedrijven. Hiertoe is onderscheid gemaakt in deelgebieden, waarbij is uitgegaan van landschappelijke kenmerken. Per deelgebied zijn in de bijbehorende planvoorschriften regels gesteld op grond waarvan het college van burgemeester en wethouders gebruik kan maken van de wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van nieuwvestiging en verplaatsing van agrarische bedrijven. Eén van de regels heeft betrekking op de aan te houden afstanden tot bestaande agrarische bouwpercelen en percelen met de bestemming woonbebouwing of een andere niet-agrarische bestemming. Bij haar uitspraak van 18 juli 2001, no. E.01.98.0432/1, heeft de Afdeling onder meer goedkeuring onthouden aan deze afstandsnormen. Zij overwoog hierbij dat deze afstandsnormen in de weg zouden kunnen staan aan het behoud van de openheid van het gebied. Het clusteren van agrarische bedrijven dient derhalve zoveel mogelijk te worden bevorderd.
Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de gemeenteraad de aan de orde zijnde herziening vastgesteld.
2.5.2. Appellanten zijn vader en zoon en exploiteren beiden zelfstandig een intensieve varkenshouderij in de provincie Zeeland, respectievelijk aan de Zijvond in de gemeente West Maas en Waal. Voorts zijn appellanten voornemens een intensieve veehouderij te vestigen op drie percelen in het plangebied. Het gaat om percelen aan de [locaties], respectievelijk aan de [locatie]. Daartoe zijn voor de percelen aan de [locaties] milieuvergunningen verleend, echter deze zijn inmiddels van rechtswege komen te vervallen.
2.5.3. Aan de drie percelen is in het bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Agrarisch gebied" toegekend. Ingevolge artikel 7, van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan is binnen een dergelijke bestemming uitsluitend bebouwing toegestaan op het agrarisch bouwperceel, met uitzondering van bouwwerken, geen gebouwen zijnde en van bestaande gebouwen. De drie percelen zijn niet aangemerkt als agrarisch bouwperceel. De percelen liggen in zone B van het deelgebied "Landbouwgebied".
Ingevolge artikel 2, van de planvoorschriften van het aan de orde zijnde bestemmingsplan blijven de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" onverminderd van kracht, behoudens de aangegeven wijzigingen. Ingevolge artikel 4, van de planvoorschriften van het aan de orde zijnde bestemmingsplan, voorzover hier van belang, wordt onder andere artikel 42A, deelgebieden, lid 1, sub b van het bestemmingsplan "Buitengebied" gewijzigd.
Als gevolg van deze wijziging is in genoemd artikel thans bepaald dat met inachtneming van het bepaalde in artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening burgemeester en wethouders het plan kunnen wijzigen voor wat betreft het deelgebied "Landbouwgebied".
De bestemmingen van de gronden gelegen binnen het op de kaart aangegeven landbouwgebied zone B kunnen worden gewijzigd ten behoeve van de vestiging of verplaatsing van een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf, gehoord de provinciale dienst aangaande agrarische aangelegenheden. Dit onder meer met dien verstande dat de vestiging of verplaatsing uitsluitend binnen de op de plankaart aangegeven contouren mag plaatsvinden, doch rekening houdend met de hindercirkels van bestaande agrarische en niet-agrarische bedrijven, bestaande woningbouw en het nieuwe agrarische bedrijf.
Het bestemmingsplan voorziet aldus, in tegenstelling tot het bestemmingsplan "Buitengebied", in contouren waarmee de zogenoemde clustergebieden zijn aangegeven.
2.5.4. In de plantoelichting van het bestemmingsplan "Buitengebied" is met betrekking tot zone B van het deelgebied "Landbouwgebied" gesteld dat deze categorie de randen van het kommengebied beslaat, die over het algemeen minder door openheid worden gekenmerkt dan de rest van het gebied. Verdichting heeft hier in zekere zin plaatsgevonden door de aanwezigheid van bebouwing en boomgaarden. Omdat er meer mogelijkheden zijn voor landschappelijke inpassing en er naar verhouding weinig burgerwoningen aanwezig zijn, is nieuwvestiging/verplaatsing van zowel grondgebonden als niet-grondgebonden agrarische bedrijven toegestaan, met uitzondering van glastuinbouwbedrijven.
2.5.5. In de plantoelichting van het aan de orde zijnde bestemmingsplan is gesteld dat zone B van het deelgebied "Landbouwgebied" de overgang betreft van oeverwal naar open kommengebied met een verdicht karakter. Hierbij is aangegeven dat voor het aanwijzen van de clustergebieden is aangesloten bij de volgende criteria. De clustergebieden dienen aan te sluiten op de bestaande bouwpercelen en verdichtingen in het gebied. Tevens dient rekening te worden gehouden met de te beschermen karakteristieke openheid van het kommengebied. Daar waar mogelijk dient aansluiting te worden gezocht bij natuurlijke grenzen zoals de infrastructuur en reeds bestaande bouwpercelen. Rondom de bestaande verdichtingen wordt een richtafstand van ongeveer 400 meter aangehouden, waarbinnen de nieuwvestiging en bedrijfsverplaatsing kan plaatsvinden, rekening houdend met bestaande functies en hun hindercirkel en de hindercirkel van het nieuwe agrarische bedrijf.
2.5.6. In de plantoelichting van het aan de orde zijnde bestemmingsplan wordt tevens gesteld dat met het aanwijzen van clustergebieden in de zone B van het deelgebied "Landbouwgebied" enerzijds sprake is van nieuwvestiging en verplaatsing van zowel grondgebonden als niet-grondgebonden bedrijven in relatie tot het al verdichte karakter van het gebied en anderzijds van clustering van nieuw te vestigen en te verplaatsen bedrijven, omdat anders de openheid verloren gaat.
Binnen zone B bestaan zowel open gebiedsdelen als verdichte gebiedsdelen.
Voorts maakt zone B van het deelgebied "Landbouwgebied" onderdeel uit van het kommengebied.
2.5.7. In het deskundigenbericht is gesteld dat de clustergebieden op hoofdlijnen zijn vastgesteld conform de hiervoor in overweging 2.5.5. genoemde criteria. Daarbij wordt gesteld dat het clustergebied nabij Dreumel zich mogelijk te ver naar het oosten uitstrekt, hetgeen echter verklaard kan worden door de aanwezigheid van een natuurlijke begrenzing, dan wel door afwezigheid daarvan.
Het gebied waarin de drie percelen van appellanten liggen kan als open worden aangemerkt, zo wordt gesteld in het deskundigenbericht. De [locatie] maakt onderdeel uit van het open gebied dat zich uitstrekt ten oosten van de bebouwing langs de van Heemstraweg. De Hoogstraat is onderdeel van het open gebied dat zich vanaf de bebouwing aan de Hoogstraat en de bebouwing langs de Berghuizen uitstrekt in noordwestelijke richting. De [locatie] ligt in het open middengebied, dat ligt tussen de bebouwing langs de Berghuizen, de bebouwing langs de Hoogstraat en de bebouwing van de kern Maasbommel met inbegrip van de bebouwing direct ten westen en noordwesten van deze kern.
2.5.8. In een notitie van het gemeentebestuur van West Maas en Waal van 15 april 2005 zijn de resultaten weergegeven van een onderzoek naar vestigingsmogelijkheden voor intensieve veehouderijbedrijven in de clustergebieden Dreumel en Maasbommel in de genoemde gemeente. In het deskundigenbericht is gesteld dat gelet op deze notitie het clustergebied bij Dreumel over voldoende ruimte beschikt voor de vestiging van nieuwe bedrijven, met name in de richting van de [locatie]. Tevens is in het clustergebied bij Maasbommel nog voldoende ruimte beschikbaar voor de vestiging van nieuwe agrarische bedrijven.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Gelet op de in overweging 2.5.4 weergegeven passage uit de plantoelichting van het bestemmingsplan "Buitengebied" heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aan de orde zijnde bestemmingsplan geen afbreuk doet aan de uitgangspunten van het bestemmingsplan "Buitengebied" voorzover het betreft de indeling van het buitengebied. Aannemelijk is dat, nu in zone B van het deelgebied "Landbouwgebied" zowel open als verdichte gebiedsdelen voorkomen, juist voor clustering binnen deze zone is gekozen om zoveel mogelijk recht te doen aan de gebieden die nog wel een open karakter hebben. Voorzover appellanten aanvoeren dat de redenering van verweerder dat de aantasting van de openheid van het kommengebied door clustering wordt voorkomen innerlijk tegenstrijdig is, omdat in deze zone geen kommengebieden bestaan, wordt overwogen dat dit bezwaar geen doel treft nu op grond van de stukken kan worden vastgesteld dat zone B van het deelgebied "Landbouwgebied" onderdeel uitmaakt van het kommengebied.
2.6.1. Verder is aannemelijk geworden dat voldoende ruimte bestaat voor de nieuwvestiging en uitbreiding van een aantal intensieve veehouderijen binnen de clustergebieden. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid geen doorslaggevende betekenis behoeven toe te kennen aan de stelling van appellanten dat de clustergebieden volgens appellanten zo klein zijn dat de vestiging van een nieuwe intensieve veehouderij hier onmogelijk is.
2.6.2. Voorzover milieuvergunningen zijn verleend voor de percelen van appellanten kan worden opgemerkt dat dergelijke vergunningen niet kunnen afdoen aan het feit dat de vestiging van een intensieve veehouderij ter plaatse dient te voldoen aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening.
2.6.3. Gelet op de overwegingen 2.5.5. en 2.5.7. bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de aanwijzing van het clustergebied bij Dreumel niet voldoet aan de daarvoor opgestelde criteria. Niet is gebleken dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of het desbetreffende clustergebied aansluit bij de bestaande bebouwing en of de openheid van het kommengebied wordt aangetast. Evenmin is gebleken dat de omgeving van het clustergebied, ter plaatse van de percelen van appellanten, niet als open kan worden gekenmerkt. Tevens wordt in aanmerking genomen dat bij de begrenzing van het clustergebied is aangesloten bij de aanwezigheid van natuurlijke begrenzingen, met name bij het bestaande wegenpatroon. Aan de zijde van het perceel van appellanten aan de [locatie] betreft deze natuurlijke begrenzing de [locatie]. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gemeenteraad op zorgvuldige wijze is gekomen tot de aanwijzing en de begrenzing van dit clustergebied.
2.6.4. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.6.5. Anders oordeelt de Afdeling over de begrenzing van het clustergebied bij Maasbommel. Ter zitting is gebleken dat zich aan de oostzijde van het clustergebied een uitloper bevindt, waarbij niet is aangesloten bij natuurlijke grenzen. In de stukken kunnen geen concrete aanknopingspunten worden gevonden ter verklaring van de begrenzing van dit clustergebied, met name ter plaatse van de uitloper. Ter zitting heeft verweerder evenmin concreet kunnen aangeven in hoeverre het grillige verloop van de begrenzing van dit clustergebied het gevolg is van het aansluiten bij de criteria zoals die door de gemeenteraad zijn gesteld bij het aanwijzen van de clustergebieden. Gelet hierop zijn de redenen om bepaalde delen van percelen binnen het grillige verloop van de begrenzing van het clustergebied te doen vallen en andere percelen niet, waaronder het perceel van appellanten aan de Hoogstraat, niet duidelijk. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voorzover het de goedkeuring van de begrenzing van het clustergebied bij Maasbommel betreft, niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Proceskostenveroordeling
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 5 oktober 2004, RE2003.111846, voorzover het de goedkeuring van de begrenzing van het clustergebied bij Maasbommel betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van Dorst
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2005
357-445.