Uitspraak
200502481/1.
Datum uitspraak: 28 september 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2005, kenmerk 2004/56399, heeft verweerder op verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Moxba-Metrex B.V." (hierna: vergunninghoudster) de geldigheidsduur van de aan haar bij besluiten van 25 april 2000 en 20 november 2001 verleende vergunningen als bedoeld in de artikelen 8.4, eerste lid, en 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer verlengd tot 1 december 2006. Dit besluit is op 24 februari 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 18 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op 22 maart 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 6 april 2005.
Bij brief van 11 mei 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2005, waar appellant in persoon en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.R.J. Engelen en ing. H.P.G. Vinken, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat te Maastricht, en [gemachtigden].
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellant heeft de gronden inzake milieueffectrapportage, het Besluit verbranden afvalstoffen en het Besluit luchtkwaliteit niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
Appellant heeft de gronden inzake Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de IPPC-richtlijn) en Richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval (hierna: de Afvalverbrandingsrichtlijn) eveneens niet in zijn bedenkingen aangevoerd. De Afdeling is echter van oordeel dat dit niet in de weg staat aan beoordeling daarvan, nu het hier gaat om mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht waarvan de handhaving door de nationale rechter moet worden verzekerd en de afwijzing van die beoordeling ertoe zou kunnen leiden dat het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel wordt geschonden.
2.3. De inrichting betreft een inrichting voor het bewerken, thermisch verwerken alsmede op- en overslaan van metaalhoudende afvalstoffen. Voor de inrichting is bij besluit van 16 augustus 1994 een oprichtingsvergunning verleend voor beperkte duur. Bij besluit van 25 april 2000 is voor de inrichting een revisievergunning verleend die onder meer ziet op het inzetten van een breder pakket metaalhoudende afvalstoffen en een uitbreiding van de innamecapaciteit van metaalhoudende afvalstoffen. Bij besluit van 20 november 2001 is een veranderingsvergunning verleend die onder meer ziet op de uitbreiding van het inrichtingsterrein en de bouw van een opslagloods. De vergunningen van 25 april 2000 en 20 november 2001 zijn voor beperkte duur verleend en zouden op 1 juni 2005 expireren. Bij het bestreden besluit zijn de vergunningen verlengd tot 1 december 2006.
2.4. Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
In artikel 8.24, tweede lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van die beperkingen en voorschriften de artikelen 8.7 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing zijn.
Artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer bepaalt: "Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen waarin afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd, aangewezen, ten aanzien waarvan de vergunning, voorzover zij deze handelingen betreft, slechts geldt voor een bij de vergunning te stellen termijn van ten hoogste tien jaar. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing slechts betrekking heeft op daarbij aangegeven categorieën van gevallen."
In artikel 2.2 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb) worden ter uitvoering van artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer de categorieën van inrichtingen aangewezen die zijn genoemd in bijlage I, onder 27 en 28.4 tot en met 28.6.
2.5. Appellant betoogt dat de termijn waarvoor de vergunningen van 25 april 2000 en 20 november 2001 zijn verleend, niet had mogen worden verlengd. Appellant betoogt dat ten onrechte geen voorschriften zijn gesteld ten aanzien van de emissies van gevaarlijke stoffen, waaronder nikkel, chroom en dioxines. Voorts stelt hij zich op het standpunt dat ten onrechte niet is getoetst aan onder meer de Nederlandse emissierichtlijnen lucht (NeR), de IPPC-richtlijn en de Afvalverbrandingsrichtlijn. Daarnaast betoogt appellant dat het besluit tot verlenging niet deugdelijk is gemotiveerd.
2.5.1. Niet in geschil is dat de IPPC-richtlijn van toepassing is op inrichtingen als de onderhavige.
De Afdeling overweegt dat op grond van artikel 5, tweede lid, van de IPPC-richtlijn een aantal bepalingen uit deze richtlijn vanaf 30 oktober 1999 van toepassing is op bestaande installaties, zoals artikel 12, dat betrekking heeft op de wijziging in de exploitatie.
Op grond van artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn, voorzover hier van belang, is voor een beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie een vergunning vereist die voldoet aan de IPPC-richtlijn.
In artikel 2, onder 10a, van de IPPC-richtlijn wordt een wijziging van de exploitatie gedefinieerd als: een wijziging van de kenmerken of de werking, of een uitbreiding van de installatie die gevolgen voor het milieu kan hebben.
In artikel 2, aanhef en onder 4, van de IPPC-richtlijn wordt het begrip bestaande installaties gedefinieerd als: een installatie die in bedrijf is of, in het kader van de voor de datum van toepassing van deze richtlijn bestaande wetgeving, een installatie waarvoor een vergunning is verleend of waarvoor naar het oordeel van de bevoegde autoriteit een volledige vergunningsaanvraag is ingediend, op voorwaarde dat die installatie uiterlijk een jaar na de datum van toepassing van deze richtlijn in werking wordt gesteld.
2.5.2. Op 2 februari 1999, derhalve vóór het van toepassing worden van de IPPC-richtlijn, is bij verweerder een aanvraag om revisievergunning ingediend, die verweerder als toereikend heeft aangemerkt. De installatie moet worden geacht met de vergunning van 25 april 2000 uiterlijk een jaar na het van toepassing worden van de IPPC-richtlijn in werking te zijn gesteld. Gezien het vorenstaande diende de installatie, ongeacht de vraag in hoeverre de vergunning van 16 augustus 1994 ten tijde van het van toepassing worden van de IPPC-richtlijn was geëxpireerd, op die datum alsook ten tijde van het bestreden besluit te worden aangemerkt als een bestaande installatie, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van de IPPC-richtlijn.
De Afdeling overweegt dat het bestreden besluit voorziet in verlenging van de vergunningtermijn. Het bestreden besluit leidt niet tot een verandering van de kenmerken of de werking van de installatie, of tot een uitbreiding van de installatie. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat geen wijziging optreedt in een bestaande installatie als bedoeld in de IPPC-richtlijn. Dit houdt in dat het in artikel 9, derde en vierde lid, van de IPPC-richtlijn opgenomen beoordelingskader in het onderhavige geval niet van toepassing is. De desbetreffende beroepsgrond treft geen doel.
2.5.3. Ingevolge artikel 3, aanhef en punt 6, aanhef en onder a, van de Afvalverbrandingsrichtlijn wordt voor de toepassing van deze richtlijn onder "bestaande verbrandings- of meeverbrandingsinstallatie" verstaan: een verbrandings- of meeverbrandingsinstallatie die vóór 28 december 2002 in werking is en over een vergunning beschikt overeenkomstig de communautaire wetgeving.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Afvalverbrandingsrichtlijn worden, onverminderd de specifieke overgangsbepalingen van de bijlagen van deze richtlijn, de bepalingen van deze richtlijn met ingang van 28 december 2005 van toepassing op bestaande installaties.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel is op nieuwe installaties, bijvoorbeeld installaties die niet onder de definitie van "bestaande verbrandings- of meeverbrandingsinstallatie" van artikel 3, punt 6, van deze richtlijn of onder lid 3 van dit artikel vallen, deze richtlijn met ingang van 28 december 2002 van toepassing in plaats van de in artikel 18 genoemde Pro richtlijnen.
2.5.4. Gezien hetgeen hiervoor werd overwogen was de installatie vóór 28 december 2002 in werking en beschikte deze over een vergunning overeenkomstig de communautaire wetgeving. Gelet op het bepaalde in artikel 20, eerste lid, van de Afvalverbrandingsrichtlijn, waren de bepalingen van deze richtlijn reeds hierom niet van toepassing op de installatie. Reeds hierom slaagt het beroep van appellant op deze richtlijn niet.
2.5.5. De Afdeling overweegt dat de aan de vergunningen van 25 april 2000 en 20 november 2001 verbonden termijnen kunnen worden beschouwd als beperkingen in de zin van artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Het verlengen van de aan de onderliggende vergunningen verbonden termijnen moet derhalve worden beschouwd als het wijzigen van deze beperkingen.
Uit artikel 8.24, tweede lid, van de Wet milieubeheer volgt dat ten aanzien van het wijzigen van een beperking dezelfde toetsingscriteria gelden als voor het opleggen van die beperking.
De Afdeling stelt vast dat de inrichting valt onder categorie 28.4, onder a, 5o, categorie 28.4, onder b, 2o en categorie 28.4, onder c, 2o van bijlage I van het Ivb. Op het verbinden van een termijn aan een vergunning voor een dergelijke inrichting is artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer van toepassing, zodat op het wijzigen van een vergunning voor een dergelijke inrichting artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing is.
Zoals ook uit de toelichting op artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Kamerstukken II 21087, nr. 3, p. 80) blijkt, ligt aan dit artikel de overweging ten grondslag dat de beoordeling van de doelmatigheid van de verwijderingsinrichting afhangt van de omstandigheden, en dat de termijn wordt gesteld opdat de uitvoering van het beleid met betrekking tot de doelmatige verwijdering van afvalstoffen kan worden aangepast aan gewijzigde omstandigheden.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 4 augustus 2004 in zaak no.
200400934/1, kunnen, nu artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing is op de verlenging van de termijn, de onderliggende vergunningen ook slechts worden verlengd, voorzover hieraan overwegingen met betrekking tot de doelmatigheid van het beheer van de afvalstoffen ten grondslag liggen.
200400934/1, kunnen, nu artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing is op de verlenging van de termijn, de onderliggende vergunningen ook slechts worden verlengd, voorzover hieraan overwegingen met betrekking tot de doelmatigheid van het beheer van de afvalstoffen ten grondslag liggen.
2.5.6. Bij het bestreden besluit zijn de termijnen van de onderliggende vergunningen verlengd tot 1 december 2006. Gezien de data waarop de vergunningen zijn verleend - 25 april 2000 en 20 november 2001 - wordt de in artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer gestelde en voor de onderhavige inrichting geldende termijn van tien jaar gerekend vanaf de revisievergunning, niet overschreden.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt verder dat verweerder het verzoek tot het verlengen van de geldigheidsduur van de vergunningen in het kader van het doelmatig beheer van afvalstoffen heeft beoordeeld.
Hij heeft gesteld dat de wijze van verwerking van afvalstoffen in de inrichting voldoet aan de minimumstandaard van het Landelijk afvalbeheerplan, zodat een doelmatige verwijdering gewaarborgd is. Tevens heeft verweerder in zijn overwegingen betrokken dat klanten van vergunninghoudster, gelet op Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993, betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en vanuit de Europese Gemeenschap, oranje-lijststoffen slechts grensoverschrijdend aan haar kunnen overdragen als vergunninghoudster daarvoor toestemming krijgt van de Minister van VROM; deze toestemming wordt steeds voor een periode van maximaal één jaar afgegeven, waarbij van belang is of de inrichting voor die hele periode een geldige milieuvergunning heeft. Verweerder heeft bovendien willen voorkomen dat de activiteiten moeten worden stilgelegd in afwachting van een beslissing op de aanvraag om een nieuwe revisievergunning.
Appellant heeft deze beoordeling niet gemotiveerd bestreden. Ook in hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder redenen behoorde te zien om het verzoek van vergunninghoudster niet in te willigen.
Ten aanzien van het betoog dat voorschriften hadden moeten worden gesteld ten aanzien van de emissies van gevaarlijke stoffen en dat ten onrechte niet aan de NeR is getoetst, overweegt de Afdeling dat deze aspecten buiten het toetsingskader van artikel 8.24, tweede lid, in samenhang met artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer vallen, omdat dit louter ziet op het doelmatig beheer van afvalstoffen.
2.5.7. Voorzover appellant vreest dat de aan de onderliggende vergunningen verbonden voorschriften niet worden nageleefd, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het ter beoordeling staande besluit en om die reden niet kan slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
2.6. Het beroep, voorzover ontvankelijk, is derhalve ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het milieueffectrapportage, het Besluit verbranden afvalstoffen en het Besluit luchtkwaliteit betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, mr. K. Brink en drs. H. Borstlap, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Van der Maesen de Sombreff
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2005
271-483.