Uitspraak
200500271/1.
Datum uitspraak: 12 oktober 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1A] en [appellante sub 1B], respectievelijk gevestigd te [plaats] en [plaats],
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2004, kenmerk DGWM/2004/20210, heeft verweerder aan appellante sub 2 voor een periode van tien jaar een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid en onder a en c, van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het op- en overslaan en bewerken van bouw-, sloop- en groenafval, grond en stenen, het op- en overslaan van asbest, bitumineuze mengsels (asfalt), HD-slakken en puingranulaat, het overslaan van zout, de handel in zand, grind, stenen en compost, het mengen van zand en compost, het stallen en wassen van motorvoertuigen, het verrichten van herstelwerkzaamheden aan eigen materiaal en materieel, het opslaan en afleveren van brandstoffen voor het eigen wagenpark, las- en snijwerkzaamheden alsmede de opslag van gasflessen, gelegen op het perceel [locatie 1] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Hillegom, sectie […], nummer […]. Bij hetzelfde besluit is vergunning geweigerd voor de aangevraagde incidentele aan- en afvoer van zand in de avond- en nachtperiode. Het besluit van 13 december 2004 is op 27 december 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 4 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en appellante sub 2 bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 februari 2005, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun gronden aangevuld bij brief van 4 maart 2005.
Bij brief van 19 april 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2005, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat te Maastricht, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te Rosmalen, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. K.J. Alblas, ambtenaar van de provincie, en [partij], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft appellante sub 2 het beroep voorzover dat betrekking heeft op voorschrift 8.1.1 ingetrokken.
2.2. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.3. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
[appellante sub 1B] heeft de grond dat voorschrift 3.1.1 niet handhaafbaar is niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c (oud) hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan [appellante sub 1B redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1, voorzover ingesteld door [appellante sub 1B], in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellanten sub 1 vrezen voor stofoverlast vanwege de opslag van bouw- en sloopafval, zand, puingranulaat en zout. Zij voeren aan dat ten onrechte geen voorschrift aan de vergunning is verbonden dat bepaalt dat deze opgeslagen stoffen voortdurend vochtig moeten worden gehouden.
2.5.1. Verweerder stelt dat de maatregelen die in de aan de vergunning verbonden voorschriften 6.1.1 tot en met 6.1.13 zijn voorgeschreven, in overeenstemming zijn met de maatregelen die in de Nederlandse Emissierichtlijnen Lucht (hierna: de NeR) worden aanbevolen of daaraan gelijkwaardig zijn en daarom toereikend moeten worden geacht om stofhinder vanwege het in werking zijn van de inrichting in voldoende mate te beperken.
2.5.2. Ter beoordeling van het stofaspect heeft verweerder aansluiting gezocht bij paragraaf 3.8.1 van de NeR. Volgens deze paragraaf mogen goederen behorende tot de stuifklassen S4 en S5 buiten worden opgeslagen, mits de berg door besproeiing vochtig wordt gehouden teneinde stofverspreiding te voorkomen. Bij kleine en kortstondige opslag in de open lucht kan ook worden afgedekt. Wanneer goederen voor langere tijd in de openlucht worden opgeslagen, dient de berg zo vaak als nodig met een zogenoemd vastleggend middel of bindmiddel te worden bespoten.
Uit de stukken volgt dat in de inrichting stoffen behorende tot stuifklasse S4 buiten worden opgeslagen. Zout, dat behoort tot stuifklasse S5, wordt niet op het buitenterrein opgeslagen. In de aanvraag, zoals aangevuld op 23 september 2003, is vermeld dat bij de opslag van bouw- en sloopafval en puingranulaat wordt gesproeid en dat de opslag van grond en compost wordt afgedekt. De aanvraag maakt deel uit van de vergunning, tenzij de aan de vergunning verbonden voorschriften anders bepalen. In voorschrift 6.1.2 is, voorzover hier van belang, bepaald dat gedurende de opslag van afvalstoffen en/of grondstoffen in de openlucht deze zo vaak als nodig met een zogenoemd vastleggend middel of bindmiddel dienen te worden bespoten. In voorschrift 6.1.3 is bepaald dat bij kleine of kortstondige opslag in de openlucht de opslag ook met een zeil of iets dergelijks kan worden afgedekt. Deze in de aanvraag beschreven en in de voorschriften 6.1.2 en 6.1.3 gestelde maatregelen zijn in overeenstemming met de NeR. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften toereikend zijn ter voorkoming dan wel beperking van stofoverlast vanwege de buiten opgeslagen stuifgevoelige stoffen.
2.6. Appellanten sub 1 vrezen voor een belemmering van de doorvaart en van de bereikbaarheid van hun bedrijven over het water door wachtende, ladende en lossende schepen ten behoeve van onderhavige inrichting.
2.6.1. Verweerder heeft ter motivering van zijn besluit om geen voorschriften te stellen ten aanzien van de ligging van de schepen verwezen naar het Binnenvaartpolitiereglement. Dit reglement geeft, in het belang van de ordening van alle scheepvaartverkeer op de binnenwateren en op zee, regels die nodig zijn ter bevordering van de veiligheid en de vlotheid van de vaart en direct of indirect strekken ter voorkoming van gevaar voor schepen of de scheepvaart.
2.6.2. De Afdeling overweegt dat verweerder, gezien het Binnenvaartpolitiereglement, op goede gronden heeft kunnen afzien van het stellen van voorschriften met betrekking tot dit aspect.
2.7. [appellante sub 1A] voert aan dat voorschrift 3.1.1 niet handhaafbaar is, aangezien niet kan worden gecontroleerd hoe lang de afvalstoffen zijn opgeslagen.
2.7.1. Ingevolge voorschrift 3.1.1, voorzover van belang en kort weergegeven, mag de termijn van opslag van afvalstoffen maximaal één jaar bedragen. Bij aantoonbare nuttige toepassing van de afvalstoffen mag de termijn van opslag van afvalstoffen maximaal drie jaar bedragen.
2.7.2. In de voorschriften 2.1.1 tot en met 2.1.7 en 2.1.12 is onder meer bepaald dat de hoeveelheid van alle aangevoerde, afgevoerde en geweigerde afvalstoffen en de data daarvan moeten worden geregistreerd. Tevens is in deze voorschriften bepaald dat deze gegevens dagelijks moeten worden bijgehouden en dat een kwartaaloverzicht van deze gegevens en elk kwartaal een inventarisatie van de aanwezige voorraad afvalstoffen moeten worden gemaakt. Op grond van deze gegevens is voldoende controleerbaar hoe lang afvalstoffen binnen de inrichting zijn opgeslagen.
2.8. Appellante sub 2 voert aan dat verweerder de aangevraagde incidentele bedrijfssituatie ten onrechte heeft geweigerd. Volgens haar is ter plaatse van de dichtstbijzijnde woningen geen sprake van onaanvaardbare geluidhinder gezien het aldaar heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid en de geluidbelasting die het wegverkeer reeds bij deze woningen veroorzaakt. Zij betoogt dat in deze woningen een aanvaardbaar binnenniveau kan worden gegarandeerd vanwege de reeds aanwezige geluidisolerende voorzieningen. Zij wijst erop dat maximaal twaalf keer per jaar activiteiten in de avond- en nachtperiode worden verricht en een uitzondering van de geluidvoorschriften voor deze activiteiten nodig is voor de bedrijfsvoering.
2.8.1. Verweerder stelt dat de langtijdgemiddelde geluidniveaus en de maximale geluidniveaus in de avond- en nachtperiode vanwege de incidentele bedrijfssituatie de in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening 1998 (hierna: de Handreiking) voor deze perioden aanbevolen richtwaarden voor de omgeving alsmede de in de Handreiking aanbevolen maximale geluidniveaus voor de nachtperiode ruim overschrijden en dat geen akoestische maatregelen ter beperking hiervan mogelijk zijn. Volgens hem wordt het hoge referentieniveau van het omgevingsgeluid in de nachtperiode veroorzaakt door het wegverkeer in de vroege ochtend, terwijl de activiteiten in de inrichting de gehele nacht doorgaan. Bovendien zijn aan- en afvoeractiviteiten in de avond- en nachtperiode volgens verweerder niet noodzakelijk voor de bedrijfsvoering van appellante en kan het verrichten van activiteiten in noodsituaties als dijkdoorbraken plaatsvinden zonder dat daarvoor een vergunning is verleend.
2.8.2. Verweerder heeft ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid bij de beoordeling van het geluidaspect vanwege de incidentele bedrijfssituatie aansluiting gezocht bij het zogenoemde 12-dagen criterium van paragraaf 5.3 van de Handreiking en heeft hierbij betrokken dat het hier een oprichtingsvergunning betreft.
Volgens paragraaf 5.3 van de Handreiking kan een ontheffing worden verleend om maximaal 12 maal per jaar activiteiten uit te voeren die steeds gedurende een aaneengesloten periode van maximaal een etmaal meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning. Het gaat dan om bijzondere activiteiten (incidentele bedrijfssituaties), welke niet worden gerekend tot de representatieve bedrijfssituatie.
2.8.3. De aangevraagde incidentele bedrijfssituatie bestaat uit het voortzetten in de avond- en nachtperiode van de aanvoer van zand per schip en de afvoer daarvan per as ten behoeve van projecten, het lossen van verlate schepen, en grondaanvulling bij (dreigende) dijkdoorbraak. In een dergelijke situatie kan het gaan om het lossen van 3 respectievelijk 5 schepen en het afvoeren van het materiaal met 85 respectievelijk 135 vrachtwagens, zo volgt uit het akoestisch rapport van Peutz bv van 14 april 2004 dat bij de aanvraag behoort. Voorts blijkt uit dit rapport dat het langtijdgemiddeld geluidniveau vanwege de incidentele bedrijfssituatie bij de woningen aan de [locatie 2] en [locatie 3] de gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de representatieve bedrijfssituatie met maximaal 5 dB(A) in de avondperiode en met maximaal 12 dB(A) respectievelijk 11 dB(A) in de nachtperiode overschrijdt. Verder heeft verweerder onweersproken ter zitting gesteld dat gedurende de gehele nacht maximale geluidniveaus van 64 dB(A) kunnen optreden. Gelet hierop en in aanmerking genomen de aard van het geluid, het feit dat de activiteiten naar de bedoeling van appellante sub 2 gedurende de hele avond- en nachtperiode aaneengesloten moeten kunnen worden verricht en de Afdeling niet aannemelijk is geworden dat de aangevraagde ontheffing van de gestelde geluidgrenswaarden nodig is voor de bedrijfsvoering, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de incidentele bedrijfssituatie onaanvaardbare geluidhinder veroorzaakt en heeft hij de vergunning voor zover het de incidentele bedrijfssituatie betreft derhalve terecht geweigerd.
2.9. Appellante sub 2 heeft bezwaar tegen voorschriften 11.1.1 tot en met 11.1.4 die zien op de aanleg van een groenstrook. Volgens haar bestaat geen noodzaak tot landschappelijke inpassing van de inrichting en behoeft niet te worden gevreesd voor visuele hinder, aangezien de inrichting komt te liggen op een bedrijventerrein in een bedrijfsmatige omgeving en in de omgeving weinig groenzones zijn. Dat de groenstrook het tot stand komen van de in het streekplan opgenomen ecologische verbindingszone bevordert, acht zij een onjuist argument, omdat dat een ruimtelijk ordeningsaspect is. Voorts betoogt appellante sub 2 dat uit voorschrift 11.1.1 niet duidelijk valt op te maken of de onderhoudsstrook van 2 meter in die groenstrook van minimaal 5 meter is begrepen of daarnaast moet komen te liggen.
2.9.1. Verweerder stelt dat in de omgeving van de inrichting niet alleen bedrijven zijn gevestigd, maar ook groene gebieden voorkomen en bij andere bedrijven ook groenstroken zijn aangelegd. Hij wijst erop dat op de plaats waar de onderhavige groenstrook is geprojecteerd, zich thans al groen bevindt en dat door de aanleg van de groenstrook het landschap wordt gecontinueerd. Hij stelt dat in het streekplan op deze plek de aanleg van een ecologische verbindingsader is voorzien.
2.9.2. Ingevolge voorschrift 11.1.1 dient binnen drie maanden na het in werking treden van de vergunning een beplantingsplan voor een groenstrook van minimaal 5 meter, parallel aan het Elsbroekerkanaal, ter goedkeuring te worden ingediend bij het hoofd van de regio. In dit beplantingsplan moet worden beschreven welke inlandse soorten (zoals els) worden geplant in minimaal drie rijen in de groenstrook van minimaal 5 meter. Hierbij moet rekening worden gehouden met een strook van 2 meter parallel aan het Elsbroekerkanaal ten behoeve van onderhoud aan dit kanaal.
Ingevolge voorschrift 11.1.2 dienen de bovenste (noordelijke) 5 meter van het terrein evenwijdig aan het Elsbroekerkanaal binnen één jaar na het in werking treden van de vergunning te worden beplant volgens het door het hoofd van de regio goedgekeurde beplantingsplan.
2.9.3. De beoordeling van de aanvaardbaarheid van visuele hinder en mogelijke aantasting van landschappelijke waarden dient primair plaats te vinden in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets.
Gezien de door verweerder overgelegde stukken is de Afdeling aannemelijk geworden dat in zuidoostelijke richting en in noordwestelijke richting achter/naast de Leidsestraatweg groene gebieden zijn gelegen en dat in noordoostelijke en zuidwestelijke richting meerdere bedrijven zijn gevestigd, die groenstroken hebben aangebracht die vergelijkbaar zijn met de bij appellante sub 2 voorgeschreven groenstrook. Gelet hierop heeft verweerder, gelet op de hem toekomende beoordelingsvrijheid, in redelijkheid beplanting ter vermindering van visuele hinder nodig kunnen achten.
Wat de breedte van de beplanting betreft heeft verweerder gesteld dat in de voorgeschreven groenstrook de twee meter ruimte voor onderhoudswerkzaamheden van het kanaal is begrepen en dat deze strook dus onderdeel kan uitmaken van de groenstrook.
De Afdeling is van oordeel dat dit laatste niet duidelijk in de voorschriften 11.1.1 en 11.1.2 is bepaald. Het bestreden besluit is in zoverre strijdig met het algemene beginsel van de rechtszekerheid.
2.10. Naar aanleiding van het bezwaar van appellante sub 2 dat in voorschrift 3.1.8 voor asbesthoudend bouwmateriaal ten onrechte een opslagcapaciteit van maximaal 15 m3 is vergund, overweegt de Afdeling dat verweerder blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft beoogd, conform de aanvraag, hiervoor een maximale opslagcapaciteit van 100 m3 te vergunnen. Nu verweerder heeft nagelaten dit te bepalen, moet worden geoordeeld dat hij in zoverre heeft gehandeld in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
2.11. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1, voorzover ingesteld door [appellante sub 1A] ongegrond is, en voorzover ingesteld door [appellante sub 1B] niet-ontvankelijk is voorzover het ziet op voorschrift 3.1.1 en voor het overige ongegrond is. Het beroep van appellante sub 2 is gegrond wat de voorschriften 3.1.8, 11.1.1 en 11.1.2 betreft en voor het overige ongegrond.
2.12. Verweerder dient op hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 1 voorzover ingesteld door [appellante sub 1B] niet-ontvankelijk voorzover het voorschrift 3.1.1 betreft;
II. verklaart het beroep van appellante sub 2 gegrond voorzover het de voorschriften 3.1.8, 11.1.1 en 11.1.2 betreft;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 december 2004, kenmerk DGWM/2004/20210, voorzover het de voorschriften 3.1.8, 11.1.1 en 11.1.2 betreft;
IV. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. verklaart het beroep van appellanten sub 1 voorzover ingesteld door [appellante sub 1A] ongegrond en voorzover ingesteld door [appellante sub 1B] voor het overige ongegrond, en het beroep van appellante sub 2 voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 659,10 (zegge: zeshonderdnegenenvijftig euro en tien cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan appellante sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante sub 2 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 273,00) (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
w.g. van Kreveld w.g. Oudenaller
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2005
179-372.