Uitspraak
200502935/1.
Datum uitspraak: 2 november 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting Hado", gevestigd te Heeze,
gemeente Heeze-Leende,
2. [appellante sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Heeze-Leende,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2005 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een biologisch dynamische geitenhouderij met kaasmakerij en landbouwbedrijf gelegen op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Heeze-Leende, sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 24 februari 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 4 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2005, en appellante sub 2 bij brief van 4 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2005, beroep ingesteld.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en sub 2, verweerder en vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2005, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door A.H. Wouters en bijgestaan door H.J.J. van Tongerloo, appellante sub 2, in persoon en bijgestaan door H.J.J. van Tongerloo, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. M.L. Hendrikx, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, daar als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde vóór 1 juli 2005, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.2.1. Verweerder betoogt dat appellante sub 2 in haar beroep niet-ontvankelijk is omdat haar bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit buiten de daarvoor gestelde termijn bij de gemeente zijn ontvangen en nu niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij niet tijdig bedenkingen heeft ingebracht.
De Afdeling stelt vast dat het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd op 30 september 2004, zodat de termijn voor het inbrengen van bedenkingen ingevolge het bepaalde in artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, is begonnen op 1 oktober 2004 en geëindigd op 28 oktober 2004. Uit de op het bedenkingengeschrift aangetekende datum blijkt dat dit op 26 oktober 2004 gedateerde geschrift eerst op 4 november 2004 door verweerder is ontvangen. Aangetoond noch gebleken is dat het geschrift tijdig bij verweerder is bezorgd. De Afdeling stelt evenwel vast dat appellante sub 2 tegen een eerder op 12 februari 2004 ter inzage gelegd ontwerp van het besluit bij geschrift van 10 maart 2004 tijdig bedenkingen heeft ingebracht, welke overigens gelijkluidend zijn aan de bedenkingen van 26 oktober 2004. Indien een ontwerpbesluit in verband met een wijziging daarvan opnieuw ter inzage wordt gelegd, zoals hier het geval is, kan, anders dan verweerder van mening is, van degenen die tegen het eerste ontwerp bedenkingen hebben ingebracht, niet worden verlangd dat zij opnieuw bedenkingen indienen. Indien tegen het eerste ontwerpbesluit (tijdige) bedenkingen zijn ingebracht, moeten ook deze worden betrokken bij de besluitvorming.
Op grond van het vorenstaande is de conclusie dat appellante sub 2 in elk geval in haar beroep kan worden ontvangen, voorzover de beroepsgronden hun grondslag vinden in de bij geschrift van 10 maart 2004 ingebrachte bedenkingen.
Voorzover appellante sub 2 betoogt dat verweerder haar bedenkingen van 10 maart 2004 ten onrechte niet bij de beoordeling van het bestreden besluit heeft betrokken overweegt de Afdeling dat deze overeenkomen met door anderen ingebrachte bedenkingen die door verweerder zijn behandeld, dan wel verband houden met aspecten die verweerder anderszins in de overwegingen van zijn besluit heeft betrokken. Er is daarom geen sprake van schending van artikel 3:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, op grond waarvan het bestuursorgaan bij de bekendmaking van het besluit zijn overwegingen omtrent de ingebrachte bedenkingen vermeldt.
2.2.2. Appellanten sub 1 en sub 2 hebben de gronden inzake de afstand tussen de inrichting en een kwetsbaar bosgebied, het onderzoek naar de ammoniakemissie en het ontbreken van een nul-situatie onderzoek niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan aan appellanten sub 1 en sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1 en sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2.3. Verweerder heeft gesteld dat de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 niet-ontvankelijk zijn voorzover het de grond inzake de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn) betreft.
De Afdeling constateert dat appellanten sub 1 en sub 2 deze beroepsgrond niet in hun bedenkingen hebben aangevoerd. Zij is echter van oordeel dat dit niet in de weg staat aan de beoordeling daarvan, nu het hier gaat om mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht waarvan de handhaving door de nationale rechter moet worden verzekerd en de afwijzing van die beoordeling ertoe zou kunnen leiden dat het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel wordt geschonden.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellanten sub 1 en sub 2 betogen dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met de Habitatrichtlijn. Appellanten sub 1 en sub 2 voeren in dit verband aan dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de effecten van de inrichting, met name wat betreft de ammoniakemissie, op het gebied Strabrechtse Heide en Beuven in de nabijheid waarvan de inrichting is gelegen.
2.4.1. Vaststaat dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn was vastgesteld. Het thans in geding zijnde gebied wordt op deze lijst vermeld. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel geldt in dat geval voor dit gebied het beschermingsregime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voorzover hier van belang, wordt voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aan zal tasten.
Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 september 2004, zaak C-127/02, gepubliceerd in JM 2004/112, volgt dat wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.
2.4.2. De Habitatrichtlijn bevat geen definitie van de begrippen "plan" en "project". Uit het genoemde arrest van het Hof volgt dat voor de verduidelijking van deze begrippen, het begrip "project", zoals dat wordt gedefinieerd in artikel 1, tweede lid, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, relevant is.
Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling in het onderhavige geval sprake van een plan of project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Voorts gaat het niet om een plan of project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van de speciale beschermingszone.
2.4.3. Vervolgens dient, blijkens het genoemde arrest, te worden bezien of verweerder op grond van objectieve gegevens kon uitsluiten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor de speciale beschermingszone, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen van de speciale beschermingszone.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat significante nadelige gevolgen voor het op grond van de Habitatrichtlijn aangewezen gebied Strabrechtse Heide en Beuven kunnen optreden indien de kritische depositiewaarde wordt overschreden, waarbij de kritische depositiewaarde de hoeveelheid ammoniakdepositie is die een ecosysteem nog kan verdragen zonder schade te ondervinden. Verweerder stelt vervolgens dat de ammoniakemissie van 1.720 kg per jaar veroorzaakt door het bij het bestreden besluit vergunde veebestand, gezien de afstand van 1.300 meter tussen de inrichting en het gebied Strabrechtse Heide en Beuven, alsmede de daarmee gepaard gaande geringe verhoging van de depositie op dit gebied, geen significante negatieve gevolgen zullen hebben. Uit een nader door verweerder gegeven motivering is gebleken, dat verweerder in aanmerking heeft genomen dat naast het generiek in Nederland te voeren beleid, dat er voor zorg moet dragen dat de bestaande achtergronddepositie daalt, door middel van het voor de provincie Noord-Brabant inmiddels in werking getreden reconstructieplan door het leveren van een extra inspanning moet worden bewerkstelligd dat tot 2010 de huidige totale ammoniakemissie en -depositie in het deelgebied Boven-Dommel, waarbinnen het desbetreffende gebied is gelegen, wordt teruggedrongen. Na 2010 zal volgens verweerder worden bezien welke maatregelen dienen te worden genomen om de totale ammoniakemissie zodanig verder terug te dringen dat de kritische depositiewaarde voor het gebied Strabrechtse Heide en Beuven niet langer wordt overschreden. De toename van de ammoniakdepositie van 3 tot 5 mol op dit gebied als gevolg van de thans verleende vergunning geeft volgens verweerder geen belemmering om de gestelde doelstelling om de achtergronddepositie te verlagen tot onder de kritische depositiewaarde te kunnen halen. Er bestaat naar de mening van verweerder derhalve geen aanleiding om de gevraagde vergunning te weigeren.
2.4.4. De Afdeling onderschrijft dit standpunt niet. Uit de stukken blijkt dat de kritische depositiewaarde voor het gebied Strabrechtse Heide en Beuven 1.071 mol per hectare per jaar bedraagt en dat in 2000 een hoge achtergronddepositie is gemeten. De Afdeling begrijpt het betoog van verweerder aldus dat wordt voorspeld dat in 2010 deze achtergronddepositie is afgenomen als gevolg van de maatregelen die worden beoogd met het door verweerder genoemde generieke beleid, maar verweerder merkt daarbij op dat tevens wordt verwacht dat in 2010 nog steeds sprake zal zijn van een overschrijding van de kritische depositiewaarde voor genoemd gebied. Alleen in het geval van het geheel slagen van de doelstellingen van het gebiedsgerichte beleid dat wordt beoogd met het reconstructieplan, zal in 2010 de totale ammoniakemissie volgens verweerder zijn teruggebracht naar 1,1 - 1,3 kton. Om te bereiken dat de kritische depositiewaarde voor genoemd gebied niet meer wordt overschreden, hetgeen een totale ammoniakemissie van ten hoogste 0,8 kton betekent, zal vervolgens na 2010 moeten worden bezien welke maatregelen daarvoor nodig zijn.
Of de als gevolg van de verleende vergunning veroorzaakte ammoniakemissie van 1.720 kg per jaar en de depositie hiervan op het gebied Strabrechtse Heide en Beuven van 5 mol per hectare per jaar geen significante gevolgen zal hebben voor het natuurgebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied, is door verweerder niet onderzocht. Voorzover verweerder ter motivering van zijn standpunt heeft verwezen naar het generiek en gebiedsgericht beleid dat op termijn zal moeten leiden tot een aanzienlijke verlaging van de achtergronddepositie en uiteindelijk tot het niet langer overschrijden van de kritische depositiewaarde voor genoemd gebied, overweegt de Afdeling dat dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen garantie gaf dat als gevolg van de thans verleende vergunning geen sprake zal zijn van significante gevolgen voor bedoeld gebied. Ook thans staat niet vast of de beoogde doelstellingen zullen worden gehaald en ook daadwerkelijk zullen bewerkstelligen dat op termijn de kritische depositiewaarde voor genoemd gebied niet meer wordt overschreden. Bovendien betekent het enkele vooruitzicht dat de heersende achtergronddepositie in de toekomst zal afnemen nog niet dat de verleende vergunning in de huidige (overspannen) situatie geen significante gevolgen op het betrokken gebied kan hebben. Verder heeft verweerder niet onderzocht of de vergunde activiteiten andersoortige effecten voor het betrokken gebied inhouden en, zo deze effecten er zijn, of deze als significant moeten worden aangemerkt.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten, en in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering.
2.5. De beroepen van appellante sub 1 en appellante sub 2 zijn, voorzover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient in zijn geheel te worden vernietigd. Gelet hierop komt de Afdeling niet meer toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden.
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen niet-ontvankelijk voorzover het de gronden inzake de afstand tussen de inrichting en een kwetsbaar bosgebied, het onderzoek naar de ammoniakemissie en het ontbreken van een nul-situatie onderzoek betreft;
II. verklaart de beroepen voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende van 15 februari 2005;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende tot vergoeding van bij appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en tot vergoeding van bij appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Heeze-Leende aan appellante sub 1 en appellante sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de gemeente Heeze-Leende aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor appellante sub 1 en € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor appellante sub 2 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2005
159-492.