Uitspraak
200501337/1.
Datum uitspraak: 16 november 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Odfjell Terminals (Rotterdam) B.V.", gevestigd te Botlek-Rotterdam,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2004, kenmerk 265600, heeft verweerder aan appellante een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een gedeelte van haar inrichting voor de opslag en be- en verwerking van gevaarlijke afvalstoffen op het perceel Oude Maasweg 6 te Botlek-Rotterdam. De vergunning is verleend tot 1 januari 2015. Dit besluit is op 31 december 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 10 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij brief van 2 mei 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 21 juli 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Den Haag, en ir. H.J.M. Thole, en verweerder, vertegenwoordigd door ir. F.R. de Jong en drs. A.E. Bracké-van Wijnbergen, zijn verschenen. Voorts is de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, vertegenwoordigd door mr. P.C. Cup, drs. ing. P.J.J. de Kort en ir. R.B.J. van Zwieten, daar als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer (oud) kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de grond inzake voorschrift 9.1 niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. In verband met de behandeling van de aanvraag om onderhavige vergunning heeft de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de staatssecretaris) bij besluit van 16 december 2004, kenmerk VVGB 289, een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) afgegeven als bedoeld in artikel 8.36a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Bij deze vvgb heeft de staatssecretaris bepaald dat aan de vergunning ten minste de in de vvgb geformuleerde voorschriften dienen te worden verbonden en dat de door verweerder te verlenen vergunning onder de in de vvgb geformuleerde beperkingen dient te worden verleend.
2.4. Het bestreden besluit heeft uitsluitend betrekking op de Petrochemical Industrial Destillation binnen de inrichting. Deze installatie is bedoeld voor de verwerking van oliehoudende vloeibare afvalstoffen afkomstig van landactiviteiten, gevaarlijke afvalstoffen die in vaartuigen vrijkomen en vloeibare koolwaterstoffen voor zover deze door vergunninghoudster worden gedestilleerd. Binnen de inrichting zijn vijf destillatie-units aanwezig waar bulkvloeistoffen worden gezuiverd door middel van destillatie. Na het bewerken (ontwateren en destilleren) van gevaarlijke afvalstoffen in de units, worden de daarbij ontstane koolwaterstofmengsels ontchloord.
2.5. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel moeten aan een vergunning de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, moeten aan de vergunning de voorschriften worden verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
2.6. Appellante stelt dat de aanvraag uitsluitend ziet op activiteiten waarvoor het vereiste van een voorafgaande vvgb geldt. Voor de be- en verwerking van vloeibare koolwaterstoffen geldt dit vereiste niet, zodat de aanvraag volgens appellante geen betrekking heeft op deze activiteiten. Zij is om die reden van mening dat de aan de vergunning verbonden voorschriften met betrekking tot acceptatie en verwerking, administratieve organisatie en interne controle ten onrechte mede van toepassing zijn op de genoemde activiteiten. Zij heeft er daarnaast bezwaar tegen dat de vergunning, voor zover die ziet op de activiteiten waarvoor het vereiste van een voorafgaande vvgb niet geldt, voor bepaalde tijd is verleend.
2.6.1. Verweerder stelt dat het ook voor activiteiten waarvoor het vereiste van een voorafgaande vvgb niet geldt, nodig is om voorschriften aan de vergunning te verbinden die voorzien in een adequaat acceptatie- en verwerkingsbeleid.
2.6.2. Ingevolge het Landelijk Afvalbeheersplan, waarmee het bevoegd gezag op grond van artikel 10.14 van de Wet milieubeheer bij de uitoefening van zijn bevoegdheden krachtens de Wet milieubeheer rekening moet houden, dient de exploitant van een afvalstoffeninrichting te beschikken over een gespecificeerde schriftelijk vastgelegde acceptatie- en registratieprocedure en een beschrijving van de administratieve organisatie en interne controle. In de aan de vergunning verbonden voorschriften 3.1 tot en met 3.6 en de bijlagen I en II bij de vergunning zijn procedures voorgeschreven met betrekking tot acceptatie en verwerking van gevaarlijke afvalstoffen en administratie en interne controle.
2.6.3. In de aanvraag van 25 oktober 2001 die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, wordt verzocht om een verlenging van de bij besluit van 4 maart 1997 verleende vergunning voor de bewerking van gevaarlijke afvalstoffen. Deze vergunning had onder meer betrekking op de opslag en be-/verwerking van vloeibare koolwaterstoffen, voor zover deze door vergunninghoudster worden gedestilleerd. Dat het vereiste van een voorafgaande vvgb voor deze activiteit door een wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb) in 2001 is komen te vervallen, laat onverlet dat deze behoort tot de activiteiten waarop de aanvraag ziet. Anders dan appellante kennelijk veronderstelt, is de omstandigheid dat het vereiste van een voorafgaande vvgb niet geldt, geen reden voor verweerder om de doelmatigheid niet te beoordelen. Dit onderdeel van de beroepsgrond slaagt niet.
2.6.4. Op grond van artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2.2 van het Ivb bedraagt de termijn waarvoor vergunning wordt verleend voor inrichtingen, genoemd in categorie 28.4 van bijlage I van het Ivb, maximaal tien jaar.
Categorie 28.4, onder c, 2˚ van bijlage I bij het Ivb ziet op inrichtingen voor het bewerken, verwerken of vernietigen - anders dan verbranden - van van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen.
2.6.5. Aangezien de vergunning in dit geval ziet op be- en verwerking van van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen heeft verweerder terecht toepassing gegeven aan artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer voor de gehele inrichting. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.7. Appellante kan zich niet verenigen met de aan de vergunning verbonden voorschriften 2.2, 2.3, 2.4, 5.1, 5.2, 5.3 en 5.4. Zij voert in dit kader aan dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat een stroom met een chloorgehalte van meer dan 50 mg/kg als (gevaarlijke) afvalstof moet worden aangemerkt. Zij stelt dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de Nederlandse en de buitenlandse stromen. Volgens haar wordt met de twee in voorschrift 2.2 opgenomen cumulatieve voorwaarden een ongeoorloofde uitvoerbeperking opgelegd, daar het onmogelijk wordt gemaakt om uit het buitenland afkomstige afvalstoffen met een chloorgehalte van boven de 50 mg/kg in opdracht van de klanten op specificatie te brengen, waarna het product retour wordt gezonden naar het buitenland. Verder betoogt zij dat het voorschrift een redactionele onjuistheid bevat: in de zinsnede volgend op het eerste gedachtestreepje in voorschrift 2.2 dient het woord 'zijn' te worden vervangen door het woord 'worden'. Zij kan zich voorts niet verenigen met voorschrift 2.3, voor zover daarin is verboden om (afval)stoffen, fracties en producten met elkaar te mengen. Zij stelt ten aanzien van de voorschriften 5.1 tot en met 5.4 dat daarin ten onrechte eisen worden gesteld aan productspecificaties van brandstoffen ten behoeve van de buitenlandse markt, waarbij het maximum chloorgehalte van 50 mg/kg wederom een beperkende factor is. Zij heeft tot slot bezwaren tegen de voorschriften 6.1 en 6.2. Volgens haar zijn deze voorschriften onjuist en overbodig.
2.7.1. Verweerder stelt dat er geen sprake meer is van een brandstof indien er oliehoudende vloeibare afvalstoffen worden bewerkt met een gehalte aan organische halogeenverbindingen van meer dan 50 mg/kg, maar van ofwel een ander product dan brandstof, ofwel een afvalstof. De beperkingen in voorschrift 2.2 hebben uitsluitend betrekking op de vervaardiging van brandstof. Indien de door appellante geproduceerde olie moet worden beschouwd als een afvalstof en zij die olie wil afvoeren, is dit mogelijk met een procedure krachtens de Europese Verordening op de Overbrenging van Afvalstoffen, aldus verweerder.
2.7.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit organisch-halogeengehalte brandstoffen (hierna: het Besluit) is het verboden brandstoffen toe te passen met een gehalte aan organische halogeenverbindingen van meer dan 50 mg/kg.
Ingevolge het derde lid van dit artikel, voor zover hier van belang, is het verboden halogeenverbindingen waarin het in het eerste lid genoemde gehalte wordt overschreden, ten behoeve van de vervaardiging van brandstoffen aan te wenden. Onder het ten behoeve van de vervaardiging van brandstoffen aanwenden van de bedoelde stoffen wordt mede begrepen het mengen van deze stoffen in brandstoffen.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel, voor zover hier van belang, is het verboden organische halogeenverbindingen waarin het in het eerste lid genoemde gehalte wordt overschreden, als brandstof of ten behoeve van de vervaardiging van brandstoffen in te voeren in Nederland, te bewaren, voorhanden te hebben, ten verkoop aan te bieden, ten verkoop in voorraad te hebben, te verkopen of zich ervan te ontdoen door afgifte.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit gelden, voor zover hier van belang, de in artikel 2 genoemde Pro verboden niet voor zover de in artikel 2 genoemde Pro handelingen worden verricht in overeenstemming met een vergunning, verleend krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, waarbij uitdrukkelijk de bevoegdheid is verleend handelingen te verrichten ten aanzien van gevaarlijke afvalstoffen, waarin zich polychloorbifenylen (hierna: PCB's) of andere organische halogeenverbindingen bevinden.
2.7.3. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn nr. 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
In zijn arrest van 15 juni 2000 (Arco Chemie Nederland e.a.,
C-418/97 en C-419/97, AB 2000, 311) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) beklemtoond dat de wetenschap dat een stof een productieresidu is, dat wil zeggen een product dat niet als zodanig voor later gebruik was beoogd, een belangrijke aanwijzing vormt dat er sprake is van een afvalstof in de zin van richtlijn 75/442 (hierna: de richtlijn). Het Hof heeft in dit arrest verder onder meer voor recht verklaard dat de omstandigheden dat een als brandstof gebruikte stof het residu is van een productieproces van een andere stof of dat voor dat gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu moeten worden getroffen, als aanwijzingen kunnen worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van artikel 1, onder a, van de richtlijn. Of sprake is van een afvalstof moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn terwijl ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.
2.7.4. In voorschrift 2.2 is bepaald dat het vergunninghoudster in afwijking van artikel 2 van Pro het Besluit is toegestaan om oliehoudende vloeibare afvalstoffen als bedoeld in voorschrift 2.1 met, bij acceptatie, een gehalte aan totaal organische halogeenverbindingen, berekend als chloor op de oliefractie, van meer dan 50 mg/kg aan te wenden voor vervaardiging van brandstof voor zover:
- deze afvalstoffen op partijniveau zijn be-/verwerkt door ontwateren, destilleren en eventueel dehalogenatie tot een gehalte aan totaal organische halogeenverbindingen van ten hoogste 50 mg/kg en
- de be-/verwerkte afvalstoffen op partijniveau voldoen aan de in hoofdstuk 5 vastgelegde productspecificatie.
In voorschrift 2.3 is bepaald dat het vergunninghoudster in afwijking van voorschrift 2.2 niet is toegestaan om oliehoudende gevaarlijke afvalstoffen als bedoeld in voorschrift 2.1, onder a en b met een gehalte aan organische halogeenverbindingen dat meer bedraagt dan 50 mg/kg, berekend als chloor op de oliefractie, alsmede de bij de be-/verwerking hiervan verkregen fracties met een gehalte aan organische halogeenverbindingen, dat meer bedraagt dan 50 mg/kg, berekend als chloor op de oliefractie, te mengen met elkaar of met een regulier product waarna het mengsel als gereed product dan wel halffabrikaat wordt afgevoerd of ingezet.
In voorschrift 5.4 is bepaald dat indien de door vergunninghoudster vervaardigde oliehoudende stromen niet voldoen aan de productspecificaties voor brandstof en deze worden afgegeven ten behoeve van energieopwekking, deze oliehoudende stromen moeten worden afgegeven als een gevaarlijke afvalstof.
2.7.5. Partijen zijn het er blijkens de stukken over eens dat voorschrift 2.2 de door appellante voorgestelde redactionele wijziging dient te ondergaan. In zoverre verdraagt het bestreden besluit zich, wat dit gedeelte van het voorschrift betreft, niet met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
2.7.6. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting worden binnen de inrichting onder meer gevaarlijke afvalstoffen geaccepteerd. De Afdeling stelt vast dat het productieproces van appellante er op is gericht om uit diverse, door haar ingezamelde (afval)stoffen brandstoffen te produceren, die, afhankelijk van de wensen van de klant, aan bepaalde specificaties voldoen. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting is gebleken dat deze brandstoffen beoogd worden geproduceerd, waarbij de productie bewust en direct wordt gestuurd, dan wel kan worden gestuurd door marktoverwegingen. Naar het oordeel van de Afdeling zijn deze brandstoffen dan ook geen productieresiduen. Verder is het gebruik van een stof als brandstof weliswaar een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen, maar uit die overweging kan niet voortvloeien dat stoffen enkel wegens de beoogde bestemming als brandstof, als afvalstof zouden moeten worden aangemerkt.
De geproduceerde brandstoffen kunnen zowel een hoog als een laag gehalte aan organische halogeenverbindingen (in dit geval chloor) bevatten. Indien de stof een hoog gehalte aan chloor bevat vindt in hogere mate dioxinevorming bij de verbranding plaats en dienen, in ieder geval in Nederland, bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu te worden getroffen. In het licht van hetgeen het Hof in zijn voormelde arrest voor recht heeft verklaard, moet evenwel worden geconcludeerd dat de omstandigheid dat de geproduceerde brandstof een beoogd product is, voldoende aanwijzing is voor het ontbreken bij appellante van een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die brandstof te ontdoen. Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval geen sprake van zodanige omstandigheden dat, ondanks het vorenstaande, geoordeeld zou moeten worden dat de geproduceerde brandstof moet worden beschouwd als een afvalstof. De omstandigheid dat het in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit genoemde gehalte in een aantal gevallen wordt overschreden zodat het in Nederland verboden is om het product zonder milieuvergunning toe te passen, in te voeren, te bewaren, voorhanden te hebben, ten verkoop aan te bieden, ten verkoop in voorraad te hebben, te verkopen of zich ervan te ontdoen door afgifte, leidt niet tot een andersluidend oordeel. Gelet hierop berust het bestreden besluit, wat de voorschriften 2.2, 2.3 en 5.4 betreft, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. In de voorschriften 2.4, 5.1 tot en met 5.3 en 6.1 en 6.2 wordt terugverwezen naar de voorschriften 2.2, 2.3 en 5.4. Nu er aldus een onlosmakelijke samenhang bestaat tussen de voorschriften 2.2, 2.3 en 5.4 en de voorschriften 2.4, 5.1 tot en met 5.3 en 6.1 en 6.2 slaagt het beroep, voor zover dat betrekking op de laatstgenoemde voorschriften, eveneens.
2.8. Appellante stelt dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.2 abusievelijk niet in overeenstemming is gebracht met artikel 5, tweede lid, van de vvgb, op grond waarvan het is toegestaan om de goederenadministratie digitaal bij te houden. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat sprake is van een omissie. Gelet hierop verdraagt het bestreden besluit zich, wat dit voorschrift betreft, niet met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
2.9. Appellante kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 7.1, op grond waarvan zij verweerder moet inlichten als er partijen zijn waarbij het PCB-gehalte wordt overschreden. Zij acht dit voorschrift onnodig bezwarend en stelt dat zij de keuze wil hebben om die partijen te retourneren naar de klant, dan wel af te voeren naar een erkende verwerker. Zij wijst in dit verband op voorschrift 7.15, verbonden aan de bij besluit van 21 december 2004 verleende vergunning voor het overige gedeelte van haar inrichting, waarin is voorgeschreven dat indien blijkt dat het gehalte van een zich binnen de inrichting bevindende partij afvalstoffen aan PCB's groter is dan een in het voorschrift genoemde hoeveelheid, de partij terstond apart moet worden gehouden en onmiddellijk moet worden geretourneerd naar degene die de partij heeft aangeleverd of worden afgevoerd naar een erkende verwerker.
2.9.1. De Afdeling overweegt dat met voorschrift 7.15 reeds wordt voorkomen dat partijen afvalstoffen met een te hoog gehalte PCB's binnen de inrichting worden verwerkt, omdat zulke partijen onmiddellijk moeten worden geretourneerd of afgevoerd naar een erkende inzamelaar/verwerker. Mede gelet op het gestelde in het deskundigenbericht heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 7.1 nodig is ter bescherming van het milieu. Deze beroepsgrond slaagt.
2.10. Gelet op het voorgaande is het beroep gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover het de voorschriften 2.2 tot en met 2.4, 4.2, 5.1 tot en met 5.4, 6.1, 6.2 en 7.1 betreft.
2.11. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het de grond inzake voorschrift 9.1 betreft;
II. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 21 december 2004, kenmerk 265600, voor zover het de voorschriften 2.2, 2.3, 2.4, 4.2, 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 6.1, 6.2 en 7.1 betreft;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €657,27 (zegge: zeshonderdzevenenvijftig euro en zevenentwintig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het gehele bedrag dient door de provincie Zuid-Holland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Fransen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2005
407.