Uitspraak
200409950/1.
Datum uitspraak: 30 november 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Putten,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2004 heeft de gemeenteraad van Putten, op voorstel van appellant van 16 juni 2004, het bestemmingsplan "Buitengebied, Buitengebied herziening 1980, Oostelijk Buitengebied en Krachtighuizen, partiële herziening voorschriften onderkeldering woningen" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 5 oktober 2004, no. RE2004.64276, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 7 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op 8 december 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 4 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 8 februari 2005, heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door I. Steunebrink, ambtenaar der gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door E.M.H.A. Broeksteeg en V.R.J. Thomas, ambtenaren der provincie, zijn verschenen. Tevens is daar als partij gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door I. Steunebrink, ambtenaar der gemeente.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het standpunt van appellant
2.3. Appellant voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plan. Hij stelt dat onderkeldering niet leidt tot een onevenredige toename van de woonfunctie, omdat de woning maar voor één huishouden mag worden gebruikt en niet mag worden gesplitst. Het plan leidt ook niet tot een onevenredige toename van de gebruiksmogelijkheden voor economische activiteiten aan huis, omdat dit wordt ingeperkt door gemeentelijk beleid. De opvatting van verweerder dat het plan een toename van druk en onrust in het buitengebied tot gevolg heeft, wordt naar de stelling van appellant onvoldoende gemotiveerd. Hij acht het besluit voorts in strijd met het besluit van verweerder van 7 januari 2003, waarbij deze heeft verklaard geen bezwaar te hebben tegen het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO van de voorschriften van het bestemmingsplan "Oostelijk Buitengebied" voor de bouw van een onderkelderde woning met bijgebouw op het perceel Kozakkenweg 25.
Het bestreden besluit
2.4. Verweerder acht het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft zijn goedkeuring onthouden. Hij stelt dat het plan in strijd is met het in het Streekplan Gelderland 1996 neergelegde beleid om gebiedsvreemde functies uit het buitengebied te weren. Weliswaar draagt het onderkelderen van een woning niet bij aan een verdere verstening van het buitengebied, omdat de bovengrondse bouwmassa niet toeneemt, maar het heeft naar de opvatting van verweerder wel een onevenredige toename van de woonfunctie - met bijvoorbeeld een kantoor of ander werkvertrek - tot gevolg. Doordat in het plan de inhoud van de onderkeldering niet meetelt bij het bepalen van de, aan een maximum gebonden, inhoud, kan de woning ondergronds worden vergroot, ondanks dat bovengronds het maximum is bereikt. Daarmee ondergraaft het plan, aldus verweerder, de achterliggende gedachte van het voorschrift voor een maximale inhoud, namelijk om de gebruiksmogelijkheden van een woning in het buitengebied te beperken.
Onderkeldering van een bijgebouw als in het plan voorzien heeft naar de stelling van verweerder, doordat de oppervlakte van de onderkeldering voor de maximaal toegestane oppervlakte buiten beschouwing wordt gelaten, een verdubbeling van het gebruiksoppervlak tot gevolg en overschrijdt de in het provinciaal beleid voorgeschreven maximale maat (50 m2 tot 75 m2). Daardoor kan het plan leiden tot ongewenste ontwikkelingen als het vestigen van bedrijvigheid, die een toename van druk en onrust in het buitengebied tot gevolg hebben, en een aantasting betekenen van de aanwezige gebiedskwaliteiten.
Ook mist verweerder een differentiatie in de planregeling die rekening houdt met de gebiedskwaliteiten van de gronden voor zover die liggen in gebieden die op de streekplankaart zijn aangeduid als "Landelijk Gebied A" of "Landelijk Gebied B".
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Het plan betreft een partiële herziening van de voorschriften van de bestemmingsplannen "Buitengebied", "Buitengebied herziening 1980", "Oostelijk Buitengebied" en "Krachtighuizen" en staat bij recht een onderkeldering (onderbouw) van woningen en bijgebouwen toe in het (buiten)gebied waarop die plannen betrekking hebben. Uit de wijziging van de voorschriften van die plannen volgt dat een onderbouw onder een woning voor woondoeleinden mag worden gebruikt en dat die onderbouw bij de berekening van de inhoud van de woning en van het bijgebouw buiten beschouwing blijft.
De inhoud van een eengezinswoning in het gebied waarop het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 1980" betrekking heeft, mag ingevolge de voorschriften van dat plan ten hoogste 600 m3 bedragen, in het gebied waarop het bestemmingsplan "Oostelijk Buitengebied" betrekking heeft - afhankelijk van de categorie aanduiding op de plankaart - ten hoogste 300 m3, 600 m3 dan wel de bestaande inhoud en in het gebied waarop het bestemmingsplan "Krachtighuizen" betrekking heeft ten hoogste 500 m3. Eengezinswoningen zijn in het bestemmingsplan "Buitengebied" niet als zodanig bestemd, maar vallen onder het overgangsrecht van dat plan.
2.5.2. In het streekplan Gelderland 1996 is als algemeen beleidsuitgangspunt aangegeven dat het landelijk gebied is en wordt ingericht voor functies die daar thuis horen. Omdat in het buitengebied ook functies voorkomen die daar eigenlijk niet thuishoren, de niet-gebonden functies genoemd, eist het streekplan voor deze functies bijzondere aandacht in het bestemmingsplan.
In de "Handreiking bestemmingsplannen" die verweerder op 22 april 1997 heeft vastgesteld, is dit beleid nader uitgewerkt. Deze Handreiking vermeldt (blz. 41) dat in een bestemmingsplan gebruik en bebouwing van niet-gebonden functies op nauwgezette wijze dienen te zijn geregeld. Het bestemmingsplan hoort, aldus de Handreiking, een regeling te bevatten waaruit de maximale bouwmogelijkheid van de woning en van bij de woonfunctie behorende bijgebouwen blijkt. De Handreiking beveelt een differentiatie van de inhoud aan, indien uit een inventarisatie blijkt dat de bouwmaten van woningen in het gebied sterk uiteenlopen. Voor kleinere woningen kan, aldus de Handleiding, een inhoud van bijvoorbeeld 400 m3 bij recht worden toegestaan; grotere tot ca. 600 m3 en voor nog grotere alleen een uitbreiding van 10%. Dit om de bouw van nog grotere woningen, die geschikt zijn voor dubbele bewoning dan wel splitsing van woningen, te voorkomen. Voor bijgebouwen beveelt de Handleiding aan de veel voorkomende maat van 50 m2 aan te houden, eventueel met een vrijstelling tot 75 m2, indien de noodzaak daartoe wordt aangetoond.
Het gebied ten noorden, oosten en zuidoosten van de kern Putten is op de streekplankaart aangeduid als "Landelijk gebied A" en het gebied ten noordenwesten als "Landelijk gebied B". Het streekplan vermeldt dat "Landelijk gebied A" de bestaande natuur- en bosgebieden betreft, waarin agrarische en recreatieve functies een relatief gering grondgebruik hebben. De functie natuur is in deze gebieden richtinggevend. De ontwikkeling van andere functies moet hier passen binnen de natuurdoelstellingen.
In "Landelijk gebied B" zijn natuur- en bosgebieden sterk verweven met landbouwgronden. Het provinciaal beleid in die gebieden is gericht op behoud en ontwikkeling van de aanwezige natuurwaarden.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat met name het ontbreken van een differentiatie naar gebiedskwaliteiten in de voorgestelde planregeling reden is geweest voor het onthouden van goedkeuring aan het plan. Hierbij kan, aldus verweerder, worden gedacht aan een onderscheid voor de verschillende gebieden in het toestaan van onderkeldering bij recht dan wel na het voeren van een vrijstellings- of wijzigingsprocedure, zodat voor het specifieke geval een zorgvuldige afweging kan worden gemaakt. Van een inconsistentie ten opzichte van het besluit van verweerder tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar voor de bouw van de onderkelderde woning Kozakkenweg 25 is naar de stelling van verweerder dan ook geen sprake, omdat de gevolgen van onderkeldering voor die specifieke woning op die specifieke locatie in dat besluit is afgewogen.
In zijn pleitnota ter zitting heeft verweerder beklemtoond dat hij - uit een oogpunt van zuinig ruimtegebruik - in beginsel geen bezwaren heeft tegen ondergronds bouwen ten behoeve van de woonfunctie en dat zowel in het Streekplan 1996 als in het recent vastgestelde streekplan geen specifiek beleid is opgenomen ten aanzien van ondergronds bouwen. Het streekplanbeleid of de inhoud van een woning zijn voor verweerder, aldus zijn verklaring ter zitting, geen grond voor het onthouden van goedkeuring aan dit plan. Verweerder acht ondergronds bouwen alleen aanvaardbaar, indien in het bestemmingsplan criteria zijn opgenomen, die aan de hand van de ter plaatse aanwezige specifieke gebiedskenmerken een afweging mogelijk maken omtrent de wenselijkheid en passendheid van onderkeldering. Daarbij dient, aldus verweerder, ook te worden gelet op de aanwezigheid van archeologische waarden, de Wet bodembescherming, aardkundige waarden en waterhuishoudkundige waarden. Verder acht verweerder het van belang of het gaat om een reeds bestaande woning dan wel om een nog te bouwen woning, omdat bij een bestaande woning bepaalde waarden niet meer aanwezig zijn.
2.7. De Afdeling stelt vast dat verweerder aan zijn onthouding van goedkeuring niet langer de strijdigheid van het plan met het streekplanbeleid en het ter uitwerking van dat beleid in de "Handreiking bestemmingsplannen" gestelde ten aanzien van de inhoud van (burger)woningen en bijgebouwen in het buitengebied, ten grondslag legt.
Voor de motivering van zijn onthouding van goedkeuring resteert derhalve dat in het plan geen differentiatie is opgenomen die rekening houdt met de verschillende gebiedskwaliteiten.
2.7.1. Bovendien heeft verweerder desgevraagd ter zitting niet aangegeven welke criteria hij bij zijn toetsing van zodanige differentiatie aanlegt, waarmee de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening kan houden. Dit klemt te meer nu appellant er terecht op heeft gewezen dat de bouw van de onderkelderde woning Kozakkenweg 25 in het meest kwetsbare, in het streekplan als "Landelijk Gebied A" aangeduide natuur- en bosgebied is gerealiseerd, maar dat uit het besluit van verweerder tot verlening van een verklaring van geen bezwaar voor de bouw van die woning niet blijkt of en in hoeverre de specifieke kenmerken van dat gebied daarbij zijn betrokken. Ook ter zitting heeft verweerder dit desgevraagd niet aangegeven.
2.7.2. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 5 oktober 2004, RE2004.64276;
III. gelast dat de provincie Gelderland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Nolles
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2005
291.