Uitspraak
200502686/1.
Datum uitspraak: 7 december 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Plus Retail B.V.", gevestigd te De Bilt,
2. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Development Coördination B.V." en "Ontwikkelingscombinatie Boreelkazerneterrein Beheer B.V., gevestigd te Twello respectievelijk te Deventer,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2004 heeft de gemeenteraad van Deventer het bestemmingsplan "Boreelkazerneterrein" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 1 februari 2005, kenmerk RWB/2004/2366, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben Plus Retail B.V. (hierna: Plus Retail) bij brief van 30 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en Development Coördination B.V. en Ontwikkelingscombinatie Boreelkazerneterrein Beheer B.V. (hierna: de Ontwikkelingscombinatie) bij brief van 29 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Plus Retail heeft haar beroep aangevuld bij brief van 25 mei 2005. De Ontwikkelingscombinatie heeft haar beroep aangevuld bij brieven van 23 mei 2005, 22 en 23 juni 2005.
De gemeenteraad heeft bij brief van 12 juli 2005 een uiteenzetting gegeven over de beroepschriften.
Bij brief van 29 juli 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2005, waar Plus Retail, vertegenwoordigd door W. Timmermans en bijgestaan door mr. J. Hiemstra, advocaat te Delft, de Ontwikkelingscombinatie, vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Enschede, en verweerder, vertegenwoordigd door T. Drint, ambtenaar der provincie, zijn verschenen. Tevens is daar als partij gehoord de gemeenteraad van Deventer, vertegenwoordigd door A.G.J. Polman, E. van Urk-Lagendijk en drs. ing. M.P. Schipper, ambtenaren der gemeente.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Planbeschrijving
2.3. Het plan voorziet in de herontwikkeling van het Boreelkazerneterrein in de grachtengordel van de historische binnenstad van Deventer. Het monumentale hoofdgebouw blijft in het plan gehandhaafd en krijgt een nieuwe functie. In het plan is plaats voor de ontwikkeling van een life-style formule, waarin gespecialiseerde winkels, grootschalig winkelen, ontspannen (bioscoop en horeca) en leisure worden gecombineerd. Daarnaast maakt het plan de bouw van een megasupermarkt mogelijk en een ondergrondse parkeergarage. Boven de diverse voorzieningen voorziet het plan in de bouw van appartementen.
Bestreden besluit
2.4. Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan de functie "grootschalige detailhandel" als bedoeld in artikel 7.1.1. uitsluitend voor zover het betreft grootschalige detailhandel in dagelijkse artikelen (in de vorm van supermarkten) met een grotere totale oppervlakte dan 3.500 m2 bedrijfsvloeroppervlakte (ook wel genoemd: brutovloeroppervlakte; hierna: b.v.o.). Voor het overige heeft hij het plan goedgekeurd.
Het standpunt van appellanten
2.5. Plus Retail voert in beroep aan dat verweerder het plan in strijd met artikel 28 van Pro de WRO in samenhang met artikel 10:29, tweede lid, van de Awb heeft goedgekeurd voor zover het betreft grootschalige detailhandel in dagelijkse artikelen (in de vorm van supermarkten) tot een oppervlakte van 3.500 m2. Zij betoogt dat verweerder niet bevoegd is wijzigingen aan te brengen in het besluit van de gemeenteraad of voorwaarden te verbinden aan de goedkeuring. Vestiging van een nieuwe, megasupermarkt zal naar haar stelling leiden tot ontwrichting van de detailhandelsstructuur in het centrum, in de wijken en in de regio.
De Ontwikkelingscombinatie voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte gedeeltelijk goedkeuring heeft onthouden aan het plan. Zij stelt dat verweerder daarmee markt- en concurrentieverhoudingen reguleert. De ruimte van 15.000 m2 b.v.o. die het plan biedt, zal in de praktijk niet volledig worden benut voor de vestiging van supermarkten. Verweerder heeft bovendien bij de onthouding van goedkeuring een onjuist criterium gehanteerd, aldus deze appellante, door een koppeling te leggen met de aanwezige distributieve ruimte en door niet op basis van nader onderzoek vast te stellen bij welke bedrijfsvloeroppervlakte het gevaar van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zich voordoet. De enkele constatering dat bij een oppervlakte van 3.500 m2 voor een supermarkt geen sprake zou zijn van duurzame ontwrichting, acht appellante een onvoldoende motivering voor gedeeltelijke onthouding van goedkeuring. Zij acht de onthouding van goedkeuring voorts in strijd met het recht, nu bij het overleg als bedoeld in artikel 10 van Pro het Besluit op de Ruimtelijke Ordening (hierna: Bro) niet op dit punt is gewezen.
Het standpunt verweerder
2.6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de in het plan toegestane ruimte voor grootschalige detailhandel in de dagelijkse goederenbranche (supermarkten) onevenredig veel groter is dan de distributieve ruimte die in het distributieplanologisch onderzoek (hierna: d.p.o.) van 2002 en in het geactualiseerde d.p.o. van 2004 is berekend. Verweerder acht dit niet wenselijk, omdat het kan leiden tot een duurzame ontwrichting van de supermarktstructuur in Deventer. Voor grootschalige detailhandel dient naar zijn stelling een branche- en oppervlaktebeperking te gelden.
Nu het geactualiseerde d.p.o. uitwijst dat de vestiging van een megasupermarkt van 2.800 m2 verkoopvloeroppervlak (= 3.500 m2 bedrijfsvloeroppervlak) op het Boreelkazerneterrein niet leidt tot ontwrichting van de detailhandelsstructuur, acht verweerder een vestigingsmogelijkheid voor supermarkten tot 3.500 m2 bedrijfsvloeroppervlak toelaatbaar.
Het aanbrengen van een branche- en oppervlaktebeperking acht verweerder geen aanvulling van het plan, maar het weglaten van bepaalde plandelen uit de goedkeuring. De gedeeltelijke inwerkingtreding van het plan strookt naar de stelling van verweerder ook met de aard en inhoud van het (vaststellings)besluit als vereist in artikel 10:29 van Pro de Awb, nu naar zijn stelling een besluit resteert dat overeenstemt met de bedoelingen van de gemeenteraad.
Vaststelling van de feiten
2.7. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.7.1. De gronden waarop het geding betrekking heeft, zijn op de plankaart aangeduid met de bestemming "Gemengde Doeleinden II". Daarmee zijn die gronden ingevolge artikel 7.1.1. van de voorschriften bij het plan onder meer bestemd voor "grootschalige detailhandel" als nader gedetailleerd onder 7.2.1. van de voorschriften.
Ingevolge artikel 7.2.1. zijn binnen die bestemming grootschalige detailhandelsvestigingen toegestaan. Per grootschalige detailhandelsvestiging dient het minimale bedrijfsvloeroppervlak (b.v.o.) 1.000 m2 te bedragen; een en ander met uitzondering van een drietal grootschalige detailhandels-vestigingen, die per vestiging minimaal 700 m2 b.v.o. mogen bedragen. Het totale bedrijfsvloeroppervlak van de grootschalige detailhandel mag niet meer bedragen dan 15.500 m2.
Ingevolge artikel 7.2.2. (uitsluiting branches) zijn binnen deze bestemming, behoudens vrijstelling als bedoeld in artikel 7.4.1., niet toegestaan grootschalige detailhandelsvestigingen ten behoeve van:
- uitsluitend kleding en mode (..)
- uitsluitend schoenen (..)
- uitsluitend lederwaren (..)
- warenhuis (..).
2.7.2. Aan de vaststelling van het plan ligt het d.p.o. 2002 ten grondslag. In dat d.p.o. wordt gesteld dat in Deventer nog ruimte is voor 2.960 m2 verkoopvloeroppervlak (ook wel genoemd: nettovloeroppervlak; hierna: v.v.o.) in grootschalige detailhandel in dagelijkse artikelen.
Bij de voorbereiding van het besluit omtrent goedkeuring heeft verweerder de gemeenteraad om een actualisering van het d.p.o. gevraagd. Dat heeft geleid tot de opstelling van een geactualiseerd d.p.o. 2004. Dat d.p.o. geeft voor dagelijkse artikelen nog een ruimte aan van 4.163 m2 v.v.o.. Na realisatie van een supermarkt aan de Beestenmarkt van 2.200 m2 v.v.o. (die Plus Retail voornemens is te exploiteren) en een supermarkt op het Boreelkazerneterrein van 2.800 m2 v.v.o., ontstaat er volgens het d.p.o. een licht overschot van 837 m2 v.v.o. dat in zijn omvang (ongeveer 4% van het totaal) acceptabel is en niet leidt tot een duurzame ontwrichting van het aanbod.
Het oordeel van de Afdeling
2.8. Voor zover de Ontwikkelingscombinatie heeft aangevoerd dat de onthouding van goedkeuring in strijd is met artikel 10 Bro Pro, omdat bij het overleg als bedoeld in dat artikel vanwege de provincie niet is gewezen op de te grote oppervlakte voor supermarkten in het plan, overweegt de Afdeling dat uit het feit dat de provinciale planologische commissie dan wel andere provinciale diensten in het kader van de totstandkoming van het bestemmingsplan geen uitlatingen hieromtrent hebben gedaan, niet kan worden afgeleid dat verweerder met die oppervlakte zou kunnen instemmen. Ter zake van het beslissen over de goedkeuring van een bestemmingsplan is het desbetreffende college van gedeputeerde staten bevoegd. De adviezen van de provinciale planologische commissie of het standpunt van andere provinciale diensten binden verweerder niet. Dit betoog faalt.
2.8.1. Verweerder heeft zijn standpunt dat de in het plan toegestane ruimte van 15.000 m2 v.v.o. voor de vestiging van grootschalige detailhandel in de dagelijkse goederenbranche (supermarkten) tot een duurzame ontwrichting van de supermarktstructuur in Deventer kan leiden gebaseerd op de hiervoor onder 2.7.2. vermelde onderzoeksrapporten. Niet gebleken is dat die rapporten - wat betreft evengenoemd standpunt van verweerder - een onjuiste conclusie bevatten of naar wijze van totstandkoming - wat die conclusie betreft - ondeugdelijk zijn.
Verweerder heeft die rapporten dan ook aan zijn standpunt ten grondslag kunnen leggen. Gelet op de uit deze rapporten blijkende distributieve ruimte in relatie tot de in het plan toegestane ruimte heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de functie 'grootschalige detailhandel' in artikel 7.1.1. van de voorschriften als nader gedetailleerd onder 7.2.1. van die voorschriften - voor zover dit grootschalige detailhandel in dagelijkse artikelen (supermarkten) toestaat - kan leiden tot een duurzame ontwrichting van de supermarktstructuur in Deventer en mitsdien in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog van de Ontwikkelingscombinatie dat het voorschrift in de praktijk niet zal leiden tot de vestiging van een supermarkt van 15.000 m2 v.v.o., omdat fysieke omstandigheden (als parkeerruimte en bebouwing in meerdere bouwlagen) en concurrentieverhoudingen dit zullen reguleren, kan niet leiden tot het oordeel dat verweerder dat voorschrift daarom niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening behoefde te achten. Het voorschrift staat immers de vestiging van een supermarkt van genoemde oppervlakte toe en is daarmee maatgevend voor de beoordeling van aanvragen om bouwvergunning.
2.8.2. Verweerder heeft echter zijn goedkeuringsbevoegdheid op grond van artikel 28, eerste lid, van de WRO aangewend ter bepaling van de voor de vestiging van een supermarkt bestemde ruimte en daartoe in het voorschrift een branche- en een oppervlaktebeperking aangebracht. Daargelaten dat verweerder ter zitting desgevraagd heeft verklaard dat de nader aangegeven oppervlakte in die zin arbitrair is dat niet iedere oppervlakte boven de 3.500 m2 tot een duurzame ontwrichting van de supermarktstructuur in Deventer zal leiden, heeft verweerder zich in zijn besluit niet beperkt tot het verlenen of onthouden van goedkeuring aan een (gedeelte van een) al bestaand besluit, maar zelf een wijziging aangebracht in de planvoorschriften. Onder goedkeuring dient ingevolge artikel 10:25 van Pro de Awb te worden verstaan: de voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander orgaan. Het kenmerk van goedkeuring is blijkens de wetsgeschiedenis van dit artikel (MvT, TK 23 700, nr. 3) "dat het wordt genomen ten aanzien van een al bestaand, maar nog niet werkend besluit." Gelet op het vorenstaande heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 28, eerste lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 10:25 van Pro de Awb.
De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is beslist omtrent de goedkeuring van de functie 'grootschalige detailhandel' in artikel 7.1.1. als nader gedetailleerd in artikel 7.2.1. van de planvoorschriften.
Nu uit het vorenstaande volgt dat rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan de functie 'grootschalige detailhandel' in artikel 7.1.1. alsmede aan artikel 7.2.1. van de planvoorschriften.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 1 februari 2005, RWB/2004/2366, voor zover daarbij is beslist omtrent de goedkeuring van de functie 'grootschalige detailhandel' in artikel 7.1.1. en artikel 7.2.1. van de planvoorschriften;
III. onthoudt goedkeuring aan de functie 'grootschalige detailhandel' in artikel 7.1.1. en aan artikel 7.2.1. van de planvoorschriften;
IV. bepaalt dat deze onthouding van goedkeuring in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten voor ieder tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshondervierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Overijssel onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald aan appellanten;
VI. gelast dat de provincie Overijssel aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ieder ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Nolles
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2005
291.