Uitspraak
200502033/1.
Datum uitspraak: 14 december 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten] wonend te Amstelveen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2005 heeft verweerder aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een kaas- en klompenmakerij gelegen op het perceel [locatie] te Amstelveen. Dit besluit is op 31 januari 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 8 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij brief van 28 april 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2005, waar appellanten, waarvan in persoon [gemachtigden] vertegenwoordigd door mr. drs. T.L. Fernig, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J. Tielbeke, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghouder, vertegenwoordigd door mr. drs. P.M. Waszink, advocaat te Rotterdam.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Bij wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), in werking getreden op 1 december 2005, is de Wet milieubeheer gewijzigd. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Voor zover appellanten aanvoeren dat de inrichting op een andere locatie zou moeten worden gevestigd omdat de inrichting ter plaatse niet passend is, overweegt de Afdeling dat verweerder is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. De beroepsgrond treft geen doel.
2.4. Appellanten stellen geluidoverlast van de onderhavige inrichting te ondervinden. Zij voeren onder meer aan dat verweerder hogere geluidgrenswaarden heeft toegestaan zonder dat een belangenafweging heeft plaatsgevonden. Financiële overwegingen mogen daarbij geen rol spelen, aldus appellanten. Voorts voeren appellanten aan dat niet aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan. Zij wijzen daarbij onder meer op de voor de inrichting geldende geluidgrenswaarden voor zon- en feestdagen.
2.4.1. Verweerder heeft zijn in het kader van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer toekomende beoordelingsvrijheid met betrekking tot de van de inrichting te duchten directe geluidhinder ingevuld door toepassing van paragraaf 3.2, wat betreft de maximale geluidniveaus, en hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking).
In hoofdstuk 4 van de Handreiking is bepaald dat zolang er nog geen gemeentelijke nota industrielawaai is vastgesteld, zoals het geval is in de gemeente Amstelveen, bij het opstellen van de geluidvoorschriften gebruik moet worden gemaakt van de systematiek van richt- en grenswaarden. Voor bestaande inrichtingen wordt aanbevolen de aanvraag om vergunning opnieuw te toetsen aan de richtwaarden. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen aanvaardbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol spelen.
Ten aanzien van de grenswaarden van de piekgeluidimmissieniveaus is in paragraaf 3.2 van de Handreiking aanbevolen uit te gaan van de grenswaarden van het equivalente geluidniveau vermeerderd met 10 dB(A). Daarnaast is de maximale grenswaarde van 70 dB(A) als etmaalwaarde aangegeven.
2.5. Ter voorkoming dan wel beperking van geluidhinder heeft verweerder onder andere de volgende voorschriften aan de vergunning verbonden.
Ingevolge voorschrift 4.1.1 mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau op de gevel van de woning [locatie] niet meer bedragen dan 50, 45 en 40 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge voorschrift 4.1.2 mogen ter plaatse van het in voorschrift 4.1.1 opgenomen beoordelingspunt de als gevolg van het in werking zijn van de inrichting optredende maximale geluiddrukniveaus niet meer bedragen dan 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge voorschrift 4.1.4 gelden op zondagen en algemeen erkende feestdagen voor de uren gelegen tussen 07.00 en 19.00 uur de geluiddrukniveaus voor de uren gelegen tussen 19.00 en 23.00 uur.
Ingevolge voorschrift 4.1.5 blijft bij het bepalen van de piekniveaus, bedoeld in voorschrift 4.1.2, buiten beschouwing het geluid als gevolg van het komen en gaan van bezoekers.
Ingevolge voorschrift 4.1.10 dienen aan het begin van de oprit en op het binnenterrein borden te worden geplaatst met gedragsregels voor toeristen omtrent het voorkomen en/of beperken van geluidoverlast, namelijk het afzetten van de airco-installaties indien men het terrein op- en afrijdt en het uitzetten van de motor wanneer een bus wordt stilgezet.
2.5.1. Ten aanzien van de hoogte van de in voorschrift 4.1.1 opgenomen grenswaarden stelt de Afdeling allereerst vast dat de inrichting is gelegen in een landelijke omgeving waarvoor ingevolge de Handreiking richtwaarden gelden van 40, 35 en 30 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder bij het vaststellen van de in voorschrift 4.1.1 gestelde grenswaarden heeft beoogd aan te sluiten bij het ter plaatse van de inrichting heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid. Daarbij heeft hij zich gebaseerd op de L95-referentiekaart van de gemeente Amstelveen van 2003. Uit deze kaart blijkt dat het ter plaatse van de inrichting heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid in de dagperiode tussen de 45 en 50 dB(A) ligt. Verweerder heeft blijkens de stukken op grond van een bestuurlijke afweging in voorschrift 4.1.1 grenswaarden opgenomen van 50, 45 en 40 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Deze grenswaarden acht verweerder, gezien de aard van de activiteiten en de relatief korte afstand tot de woningen van appellanten, noodzakelijk voor de bedrijfsvoering.
Uit het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport van 13 augustus 2004, opgesteld door Sight adviseurs voor milieu en landschap B.V. (hierna: het akoestisch rapport), volgt dat door het treffen van maatregelen in de vorm van variant 1 (het plaatsen van een geluidscherm langs de toegangsweg van 22 meter lang en 2,44 meter hoog) kan worden bereikt dat bij het beoordelingspunt [locatie] een geluidniveau van maximaal 50 dB(A) vanwege de inrichting optreedt. Uit het akoestisch rapport volgt verder dat, in tegenstelling tot hetgeen appellanten betogen, ook na het treffen van de in het akoestisch rapport genoemde maatregelen in de vorm van variant 2 of variant 3 om tot een verdere geluidreductie te komen, niet kan worden voldaan aan de door appellanten gewenste grenswaarden van 45 en 40 dB(A) in de dag- respectievelijk de avondperiode. De Afdeling ziet geen reden te twijfelen aan de in het akoestisch rapport opgenomen uitgangspunten dan wel conclusies. Verweerder heeft zich gezien het vorenstaande dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het akoestisch rapport opgenomen varianten 2 en 3 een investering verlangen die, gezien de hoogte van de optredende geluidniveaus, in redelijkheid niet van vergunninghouder kan worden gevergd. Niet gebleken is van mogelijke andere maatregelen om tot een verdere geluidreductie te komen.
Wat betreft de hoogte van de gestelde piekgeluidgrenswaarden, overweegt de Afdeling dat de in voorschrift 4.1.2 opgenomen grenswaarden voor het piekgeluidimmissieniveau overeenkomen met de in de Handreiking aanbevolen maximale waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Gelet op hetgeen verweerder bij de beoordeling van voornoemd aspect heeft betrokken, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in de voorschriften 4.1.1 en 4.1.2 opgenomen grenswaarden toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken. Dit bezwaar faalt.
2.5.2. Ten aanzien van de naleefbaarheid van de geluidvoorschriften overweegt de Afdeling allereerst dat de inrichting blijkens de aanvraag, die onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, is geopend van maandag tot en met zondag en dat de geluidemissie van de inrichting voornamelijk wordt veroorzaakt door vervoersbewegingen op het terrein van de inrichting met touringbussen, taxibussen en personenauto's ten behoeve van het vervoer van bezoekers. Deze vervoersbewegingen vinden blijkens de aanvraag slechts in de dagperiode plaats. Derhalve heeft, voor zover appellanten betogen dat voornoemde vervoersbewegingen in de avondperiode plaatsvinden, deze beroepsgrond geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan zij om die reden niet slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften.
Uit het akoestisch rapport blijkt dat de in voorschrift 4.1.1 en voorschrift 4.1.2 opgenomen grenswaarden kunnen worden nageleefd. In het akoestisch rapport is vermeld dat ter plaatse van de woning [locatie] de in voorschrift 4.1.2 opgenomen grenswaarde voor de avondperiode met 1 dB(A) zal worden overschreden als gevolg van de airco van passerende touringbussen. Nu, zoals hiervoor is vastgesteld, in de avondperiode geen vervoersbewegingen met touringbussen zijn aangevraagd en vergund, is dit niet relevant.
Gelet op het vorenstaande is er naar het oordeel van de Afdeling geen reden aan te nemen dat de inrichting niet kan voldoen aan de geluidvoorschriften 4.1.1 en 4.1.2.
Wat betreft de naleving van de geluidgrenswaarden op zondag en algemeen erkende feestdagen, overweegt de Afdeling dat, gelet op het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift 4.1.4, voor deze dagen in de dagperiode voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau een grenswaarde van 45 dB(A) geldt en voor het maximale geluidniveau een grenswaarde van 65 dB(A). Uit het akoestisch rapport volgt evenwel dat, ook na het treffen van maatregelen als bedoeld in variant 1 van het akoestisch rapport, niet kan worden voldaan aan deze grenswaarden. Nu het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.1.4 tot gevolg heeft dat de blijkens de aanvraag beoogde bedrijfsvoering niet mogelijk is, komt het opnemen van dit voorschrift neer op een impliciete weigering van de gevraagde vergunning. Dit verdraagt zich niet met het stelsel van de Wet milieubeheer. Deze beroepsgrond slaagt.
2.5.3. Ten aanzien van het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift 4.1.5 overweegt de Afdeling dat verweerder ter zitting heeft erkend dat dit voorschrift tot verwarring leidt, nu niet is bedoeld het geluid afkomstig van touringbussen, taxibusjes en personenauto's waarmee de bezoekers naar de inrichting komen, uit te zonderen bij het bepalen van de piekniveaus als bedoeld in voorschrift 4.1.2. Reeds hierom is het bestreden besluit, voor zover het voorschrift 4.1.5 betreft, in strijd met het algemeen rechtsbeginsel van de rechtszekerheid. Dit bezwaar van appellanten slaagt eveneens.
2.6. Appellanten betogen dat de in het Besluit luchtkwaliteit van 11 juni 2001 (Stb. 269; hierna: het Besluit luchtkwaliteit) opgenomen grenswaarden niet in acht zijn genomen. Zij voeren hiertoe aan dat verweerder geen onderzoek heeft gedaan naar de luchtkwaliteit in de omgeving van de inrichting, zodat niet duidelijk is of de normen van het Besluit luchtkwaliteit worden overschreden. Appellanten wijzen in dit verband op het aantal verkeersbewegingen van en naar de inrichting.
2.6.1. Verweerder stelt zich - kort weergegeven - op het standpunt dat de onderhavige inrichting geen invloed van enige betekenis op de luchtkwaliteit heeft. Verder verwijst verweerder naar het onderzoek "Luchtkwaliteit Amstelveen 2003" waaruit volgt dat de verkeersintensiteit aan de Amsteldijk Noord, gemiddeld 2000 voertuigen per dag, geen knelpunt vormt wat betreft de uitstoot van NO2. Wat de norm voor zwevende deeltjes betreft, stelt verweerder dat deze norm in grote delen van Nederland wordt overschreden vanwege een te hoge achtergrondconcentratie. Volgens verweerder is het nationaal beleid om de concentratie van zwevende deeltjes te verminderen en is de lokale overheid hierbij slechts betrokken in situaties waarop zij invloed heeft, zoals bij drukke lokale wegen waarover veel vrachtverkeer rijdt.
2.6.2. Artikel 13 van Pro het Besluit luchtkwaliteit - voor zover hier van belang - bepaalt dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) kunnen hebben, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de volgende grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht nemen:
[…]
c. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
d. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 50 microgram per m3 als 24-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van deze wet.
2.6.3. De in artikel 13 van Pro het Besluit luchtkwaliteit opgenomen grenswaarden voor zwevende deeltjes zijn grenswaarden als bedoeld in artikel 5.2 van de Wet milieubeheer. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 april 2004, no.
200206822/1volgt uit het systeem van voornoemde bepalingen dat verweerder deze grenswaarden bij de beslissing op de aanvraag in acht moet nemen. Dit betekent dat het bevoegd gezag niet van de grenswaarden kan afwijken, ook niet indien, zoals verweerder in het onderhavige geval lijkt te stellen, de (uitbreiding van de) inrichting slechts in geringe mate bijdraagt aan een eventuele overschrijding van de grenswaarden. Voor zover het betoog van verweerder ter zitting berust op de nota van toelichting op het Besluit luchtkwaliteit overweegt de Afdeling dat de toelichting de wettelijke regeling niet kan doorbreken.
200206822/1volgt uit het systeem van voornoemde bepalingen dat verweerder deze grenswaarden bij de beslissing op de aanvraag in acht moet nemen. Dit betekent dat het bevoegd gezag niet van de grenswaarden kan afwijken, ook niet indien, zoals verweerder in het onderhavige geval lijkt te stellen, de (uitbreiding van de) inrichting slechts in geringe mate bijdraagt aan een eventuele overschrijding van de grenswaarden. Voor zover het betoog van verweerder ter zitting berust op de nota van toelichting op het Besluit luchtkwaliteit overweegt de Afdeling dat de toelichting de wettelijke regeling niet kan doorbreken.
Met betrekking tot zwevende deeltjes overweegt de Afdeling dat in artikel 13 van Pro het Besluit luchtkwaliteit hiervoor grenswaarden zijn gesteld. Uit de stukken blijkt niet dat verweerder heeft onderzocht welke concentraties zwevende deeltjes ten tijde van het nemen van het bestreden besluit ter plaatse reeds voorkwamen. In het onderzoek "Luchtkwaliteit Amstelveen 2003", waar verweerder naar verwijst, wordt niet ingegaan op de concentraties aan zwevende deeltjes. Dit heeft verweerder ter zitting erkend. Voorts heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzicht geboden in de gevolgen van de activiteiten van de inrichting voor de concentraties aan zwevende deeltjes. In aanmerking genomen het vergunde aantal verkeersbewegingen van 130 per dag, veroorzaakt door 45 touringbussen, 15 taxibusjes en 5 personenauto's in de directe nabijheid van de woningen aan de Amsteldijk Noord en de verkeersintensiteit op deze weg, is de Afdeling van oordeel dat een deugdelijk onderzoek naar de concentraties aan zwevende deeltjes en de bijdrage van de inrichting daaraan niet had mogen ontbreken. Het bestreden besluit is op dit punt derhalve in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig voorbereid.
2.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen verdere bespreking.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen van 25 januari 2005;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Amstelveen aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de gemeente Amstelveen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. P.C.E. van Wijmen en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2005
374.