Uitspraak
200501919/1.
Datum uitspraak: 21 december 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Greenpeace Nederland", gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2005 heeft verweerder, in overeenstemming met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, aan Plant Research International te Wageningen vergunning verleend krachtens artikel 23 van Pro het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: het Besluit GGO) voor proeven in het veld met genetisch gemodificeerde appelbomen in de gemeenten Wageningen, Ede of Overbetuwe. Het besluit is op 31 januari 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 3 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 maart 2005.
Bij brief van 24 mei 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 1 augustus 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Piras en ir. R.M. van der Graaf, ambtenaren van het ministerie, en dr. D.C.M. Boet, gemachtigde, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor kleinschalige proeven in het veld met niet-bloeiende schimmelresistente appelbomen, waarbij een gen coderend voor een antimicrobieel eiwit (hordothionine) is ingebracht. Door de genetische modificatie wordt beoogd een verhoogde resistentie van de appelbomen tegen bepaalde plantpathogene schimmels te bewerkstelligen, zodat de toepassing van chemische middelen ter bestrijding van deze ziekteverwekkende schimmels mogelijk verminderd kan worden.
2.2. Verweerder heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is, voorzover het de grond inzake het toetsen van de toelaatbaarheid van het, als bestrijdingsmiddel aan te merken, antimicrobieel eiwit dat door de appelbomen wordt geproduceerd, betreft.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer (oud) kon tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de grond inzake het toetsen van de toelaatbaarheid van het, als bestrijdingsmiddel aan te merken, antimicrobieel eiwit dat door de appelbomen wordt geproduceerd niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Appellante betoogt - kort samengevat - dat de wijze van beoordeling van de aanvraag niet conform Richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van Richtlijn 90/220/EEG van de Raad (hierna: Richtlijn 2001/18/EG) is. Naar haar mening volgt uit Richtlijn 2001/18/EG dat de bevoegde instantie pas toestemming mag verlenen nadat zij ervan overtuigd is dat introductie veilig voor het milieu en de menselijke gezondheid is. Ter zitting heeft appellante hieraan toegevoegd dat introductie naar haar mening veilig is indien vaststaat dat de effecten die als gevolg hiervan optreden, te verwaarlozen zijn. Deze centrale maatstaf heeft verweerder, die gebruik maakt van het (on)aanvaardbaarheidscriterium, volgens haar ten onrechte niet gehanteerd. Verder is appellante van mening dat verweerder de stap-voor-stap-benadering uit Richtlijn 2001/18/EG heeft miskend.
2.3.1. Verweerder staat op het standpunt dat de uitkomst van de analyse van de mogelijke risico's voor mens en milieu, die voorafgaande aan de introductie op grond van het Besluit GGO overeenkomstig bijlage II bij Richtlijn 2001/18/EG en de daarbij behorende richtsnoeren 2002/623/EG moet zijn uitgevoerd, het toetsingscriterium voor vergunningverlening vormt. Hij gaat uit van een benadering waarbij moet worden bezien of de te beoordelen handelingen kunnen leiden tot ernstige of onomkeerbare gevolgen voor mens of milieu. Indien bij de beoordeling blijkt dat de risico's van de aangevraagde activiteiten te verwaarlozen zijn voor mens en milieu, zoals volgens verweerder hier het geval is, wordt door hem het risico aanvaardbaar geacht en kan naar zijn mening in het licht van Richtlijn 2001/18/EG de vergunning worden verleend. Indien een risico niet verwaarloosbaar is, wordt, zo stelt verweerder, overwogen of het voorzorgsbeginsel wordt gehanteerd, hetgeen aanleiding kan geven de aangevraagde werkzaamheden in te perken door risicobeheersmaatregelen in de vergunning voor te schrijven, dan wel de vergunning te weigeren.
2.3.2. De onderhavige aanvraag om vergunning heeft betrekking op het genetisch modificeren van appelbomen en het doelbewust introduceren van deze appelbomen in het milieu. Voor dergelijke situaties is de Richtlijn 2001/18/EG vastgesteld. Richtlijn 2001/18/EG heeft tot doel onderlinge aanpassing van de wetgeving van de lidstaten en de bescherming van de volksgezondheid en het milieu inzake GGO.
Het Besluit van 26 april 2004 tot wijziging van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen houdende regels inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu (uitvoering richtlijn nr. 2001/18) strekt tot implementatie van Richtlijn 2001/18/EG.
Vaststaat dat verweerder vergunning heeft verleend krachtens artikel 23, eerste lid, van het Besluit GGO, zodat het toetsingskader van artikel 26, tweede lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: Wms) van toepassing is.
Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de Wms kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van mens en milieu. Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, kan een vergunning onder beperkingen worden verleend, en kunnen aan een vergunning voorschriften in het belang van de bescherming van mens en milieu worden verbonden.
Bij de toepassing van artikel 26, tweede en vierde lid, van de Wms komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.3.3. Bij de toepassing van artikel 26 van Pro de Wms en het Besluit GGO dient dit nationale recht zoveel mogelijk te worden uitgelegd in het licht van de bewoordingen van en tegen de achtergrond van de doelstelling van Richtlijn 2001/18/EG. De richtlijn is erop gericht om, overeenkomstig het voorzorgsbeginsel, er voor te zorgen dat alle nodige maatregelen worden genomen ter voorkoming van negatieve effecten van de doelbewuste introductie en van het in de handel brengen van GGO’s op de gezondheid van mens en milieu. Daartoe regelt de richtlijn procedures en voorwaarden waaronder introductie moet kunnen plaatsvinden. De richtlijn gaat er van uit dat de doelbewuste introductie van GGO's in het onderzoekstadium meestal een noodzakelijke stap is voor de ontwikkeling van GGO-producten.
Uit de systematiek en de bewoordingen van de richtlijn kan worden afgeleid dat bij de milieurisicobeoordeling, die voorafgaande aan een doelbewuste introductie van GGO's in het milieu per geval wordt uitgevoerd, de mate van zekerheid die omtrent de effecten van de introductie moet worden verkregen, wordt gerelateerd aan het stadium waarin de introductie zich bevindt.
In aanmerking genomen dat de aangevraagde introductie van GGO's in het milieu plaatsvindt in het proefstadium, ziet de Afdeling - in het licht van het voorgaande - geen grond voor het oordeel dat de verlening van de vergunning zonder dat de door appellante bedoelde mate van zekerheid over de aard en ernst van de effecten van introductie bestond, zich niet verdraagt met de uitgangspunten van Richtlijn 2001/18/EG. Evenmin bestaat reden om te oordelen dat verweerder met het toestaan van de veldproeven niet volgens het stap-voor-stap-principe uit Richtlijn 2001/18/EG heeft besloten, nu aan deze stap proefnemingen in het laboratorium en de kas zijn voorafgegaan. Het beroepsonderdeel treft geen doel.
2.4. Appellante betoogt verder dat het gevaar van uitkruising niet voldoende is weggenomen. In dit verband is volgens haar van belang dat het ondoenlijk is om met de hand alle bloeiwijzen van 300 appelbomen voor het stadium van de bloei te verwijderen.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verspreiding van pollen en zaden wordt voorkomen doordat de bomen niet tot bloei komen. Hiertoe heeft hij in artikel 4 van Pro de vergunning voorgeschreven dat de eerste twee jaar de bloemknopvorming onderdrukt moet worden door behandeling met gibberellinen, een plantenhormoon. Verder heeft hij in dit artikel bepaald dat gedurende de hele duur van de werkzaamheden regelmatig gecontroleerd dient te worden of zich bloeiwijzen ontwikkelen, en dat bloeiwijzen voor het stadium van de bloei doelmatig dienen te worden verwijderd. Nu pollenverspreiding wordt voorkomen en de wortels van de bomen niet zijn gemodificeerd, kunnen volgens verweerder voorts geen nieuwe GGO-planten ontstaan.
2.4.2. In het deskundigenbericht is vermeld dat de bomen klein zijn en zodanig in vorm gesnoeid dat de knoppen gemakkelijk zijn te ontdekken en te verwijderen. Nu de bomen goed toegankelijk en de knoppen goed zichtbaar zijn, is volgens het deskundigenbericht bij intensieve controle het risico dat er verspreiding op deze wijze in de omgeving kan plaatsvinden, nagenoeg nul.
De Afdeling ziet geen reden om aan deze bevindingen te twijfelen. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat artikel 4 van Pro de vergunning toereikend is ter voorkoming van uitkruising. De beroepsgrond treft geen doel.
2.5. Appellante betoogt verder dat de aanvraag informatie moet bevatten ten aanzien van de gevolgen voor niet-doelwitorganismen en het abiotische milieu. Nu de onderhavige aanvraag niet aan deze informatievereisten zoals genoemd in bijlage III bij de Richtlijn 2001/18/EG (onder D, 10 en 11), bezien in samenhang met onderdeel D.2, punt 8, van bijlage II bij de Richtlijn 2001/18/EG, voldoet, had verweerder de vergunning volgens haar om die reden moeten weigeren.
2.5.1. Ingevolge artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit GGO, voor zover hier van belang, bevat de aanvraag informatie overeenkomstig bijlage III bij de Richtlijn 2001/18/EG die nodig is om een milieurisicoanalyse uit te voeren, daaronder in ieder geval begrepen informatie over de interactie tussen het GGO en het milieu.
2.5.2. Bij de onderhavige aanvraag om vergunning behoort, overeenkomstig artikel 24, tweede lid, aanhef onder b, van het Besluit GGO, een milieurisicoanalyse van de werkzaamheden. Gebleken is dat hierin per sequentie die mogelijk bij de genetische modificatie is ingebracht, onder meer informatie is opgenomen over de mogelijke onmiddellijke en/of vertraagde effecten op biogeochemische processen ten gevolge van mogelijke directe en indirecte interacties van het GGO en doelwit- en niet-doelwitorganismen in de nabijheid van de GGO-introductie(s).
Gelet op de in de milieurisicoanalyse vermelde gegevens bestaat geen grond voor de opvatting van appellante dat de aanvraag ten aanzien van de gevolgen voor niet-doelwitorganismen en het abiotische milieu onvoldoende informatie bevat, en daarmee niet voldoet aan de eisen van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit GGO. De beroepsgrond faalt.
2.6. Appellante betoogt verder dat de gevolgen voor de bodemmicroflora op het proefperceel reden hadden moeten zijn om de vergunning te weigeren. De gevolgen van de expressie van de hordothioninen, door de aanwezigheid van het hth-gen in de appelbomen, zijn namelijk onvoldoende bekend. Verweerder heeft er naar de mening van appellante ten onrechte voor gekozen om de ontbrekende kennis in de aanvraag en dientengevolge mogelijk schadelijke effecten op het proefperceel, dat volgens haar wordt afgeschreven, buiten beschouwing te laten. Appellante bestrijdt verder dat een veldproef de enige manier zou zijn om aan de benodigde gegevens te komen.
2.6.1. Verweerder erkent in het besluit dat bij de milieurisicoanalyse, behorende bij de aanvraag, onzekerheden zijn geïdentificeerd. Het gaat om de effecten op de bodemmicroflora van hoge concentraties hordothioninen, die lokaal door lek vanuit de bladeren in de bodem kunnen ontstaan; de wortels zijn niet gemodificeerd. Onder verwijzing naar de milieurisicoanalyse stelt verweerder dat deze effecten op het proefperceel zijn betrokken bij de beoordeling van de mogelijke gevolgen van het verrichten van de aangevraagde veldproeven. Volgens verweerder zijn de risico's van de aangevraagde werkzaamheden, juist vanwege de beperkte omvang (in oppervlakte en tijd) van de mogelijke onverwachte effecten, voor mens en milieu te verwaarlozen en daarmee aanvaardbaar. Daarbij heeft hij het advies van de Commissie genetische modificatie (hierna: COGEM) van 24 november 2004 in aanmerking genomen.
2.6.2. De Afdeling constateert dat in de milieurisicoanalyse behorende bij de aanvraag en het advies van de COGEM, waarop verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit heeft gebaseerd, bevindingen zijn vermeld van het onderzoek betreffende de eventuele schadelijke effecten van de toepassing van het hth-gen, zowel binnen als buiten het proefobject. Voor zover appellante stelt dat de effecten op het proefperceel als gevolg van de expressie van de hordothioninen buiten beschouwing zijn gelaten, mist deze stelling dus feitelijke grondslag.
2.6.3. In het advies van de COGEM wordt onder meer geconcludeerd dat het mede gezien de grootte van het experiment onaannemelijk is dat zich in de bodem van het proefperceel hoge concentraties hordothoninen door de aanwezigheid van het hth-gen, dat wil zeggen hoger dan bij teelt van gerst, zullen voordoen. Mogelijke effecten op de bodemflora zullen volgens de COGEM ten hoogste beperkt en tijdelijk van aard zijn.
Gelet op het deskundigenbericht, waarin wordt onderschreven dat het proefperceel niet voor altijd onbruikbaar zal zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet van de in het advies van de COGEM vermelde bevindingen heeft mogen uitgaan. Dit in aanmerking genomen, alsmede hetgeen vergunninghoudster ter zitting naar voren heeft gebracht over de effecten van het eiwit hordothione op mens, dier en bodemorganismen, is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat door de opzet van de kleinschalige proef de risico's voor mens en milieu aanvaardbaar zijn, zodat vergunning mocht worden verleend.
2.6.4. Voorzover appellante betoogt dat gegevens over eventuele effecten op de bodemmicroflora ook op een andere wijze kunnen worden verkregen, overweegt de Afdeling als volgt.
In het deskundigenbericht is vermeld dat een bodem, die wisselend van samenstelling is en een grote verscheidenheid aan flora en fauna bevat, niet in een kas kan worden 'nagemaakt'. Gesteld noch gebleken is dat het deskundigenbericht op dit punt onjuist is. Verweerder is er dan ook terecht van uitgegaan dat voor het verkrijgen van de verlangde informatie het testen onder veldcondities is aangewezen. Reeds hierom treft de beroepsgrond geen doel.
2.7. Appellante betoogt tot slot dat een monitoringsprogramma ten aanzien van de (nu nog onbekende) effecten op de bodemmicroflora had moeten worden voorgeschreven. De informatie die in het kader van deze proef hierover kan worden vergaard, moet volgens haar ook daadwerkelijk worden vergaard.
2.7.1. Voor zover appellante in dit verband verwijst naar bijlage VII, onder C, sub 3, bij de Richtlijn 2001/18/EG en de bijbehorende richtsnoeren, overweegt de Afdeling dat deze stukken betrekking hebben op de uitwerking van controleplannen die vereist zijn wanneer GGO's als product of in producten in de handel worden gebracht. Nu het in dit geval gaat om doelbewuste introductie van GGO's voor andere doeleinden dan het in de handel brengen, gaat de verwijzing reeds hierom niet op.
2.7.2. Bij de aanvraag om vergunning is, conform artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, sub 5 en 6, van het Besluit GGO, een monitoringplan (ook wel observatieplan genoemd) gevoegd. In dit observatieplan zijn de aspecten opgenomen, ten aanzien waarvan monitoring zal plaatsvinden tijdens de veldproef. Verder heeft verweerder in artikel 7 van Pro de vergunning voorschriften opgenomen met betrekking tot de controle van de veldproeven. Hierin is onder meer bepaald dat moet worden gecontroleerd of afwijkingen en onvoorziene omstandigheden ten opzichte van de gegevens in de aanvraag optreden. Afwijkingen moeten in een logboek worden genoteerd en onvoorziene omstandigheden moeten aan verweerder worden gemeld.
Met deze voorgeschreven maatregelen wordt monitoring ten aanzien van de aspecten van de, bij de aanvraag behorende milieurisicoanalyse gegarandeerd, zoals vergunninghoudster ter zitting heeft bevestigd. Verder kunnen door verweerder ter zake nadere eisen als bedoeld in artikel 26, vierde lid, van de Wms worden gesteld, waaraan vergunninghoudster ingevolge artikel 9 van Pro de vergunning moet voldoen.
Gelet hierop en in aanmerking genomen het deskundigenbericht, bestaat geen grond voor het oordeel dat de vergunning op dit punt niet in redelijkheid toereikend is te achten. De beroepsgrond treft geen doel.
2.8. Het beroep is derhalve, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het de grond inzake het toetsen van de toelaatbaarheid van het, als bestrijdingsmiddel aan te merken, antimicrobieel eiwit dat door de appelbomen wordt geproduceerd, betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Toorenburg-Bovenkerk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2005
334.