Uitspraak
200508299/2.
Datum uitspraak: 22 december 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
1. [verzoeker sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [verzoeker sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [verzoekers sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [verzoekers sub 4], allen wonend te [woonplaats],
5. de vereniging "Denken voor Doen" en de stichting "Stichting ook vogels hebben bouwdrift", beide gevestigd te Edam-Volendam,
6. [verzoeker sub 6], wonend te [woonplaats],
7. de vereniging "Vereniging Oud Edam", gevestigd te Edam-Volendam,
verzoekers,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2005 heeft de gemeenteraad van Edam-Volendam, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 11 januari 2005, het bestemmingsplan "Zuidpolder-Oost" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 23 augustus 2005, no.2005-8593, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben onder meer verzoeker sub 1 bij brief van 27 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 29 september 2005, verzoeker sub 2 bij brief van 30 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 3 oktober 2005, verzoekers sub 3 bij brief van 11 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 12 oktober 2005, verzoekers sub 4 bij brief van 11 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 12 oktober 2005, verzoekers sub 5 bij brief van 14 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 17 oktober 2005, verzoeker sub 6 bij brief van 17 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 19 oktober 2005, en verzoekster sub 7 bij brief van 14 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 17 oktober 2005, beroep ingesteld. Verzoeker sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 24 oktober 2005. Verzoekers sub 5 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 17 en 28 oktober 2005.
Bij brief van 27 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 29 september 2005, heeft verzoeker sub 1 de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief van 30 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 3 oktober 2005, heeft verzoeker sub 2 de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief van 11 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 12 oktober 2005, hebben verzoekers sub 3 de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief van 11 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 12 oktober 2005, hebben verzoekers sub 4 de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief van 14 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 17 oktober 2005, hebben verzoekers sub 5 de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld, heeft verzoeker sub 6 de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief van 14 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 16 november 2005, heeft verzoekster sub 7 de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De Voorzitter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 9 december 2005, waar verzoeker sub 1 in persoon, verzoeker sub 2 in persoon en bijgestaan door mr. Y.H. de Roy-de Bruijn, verzoekers sub 3 in de persoon van [gemachtigde] en bijgestaan door mr. O.W. Wagenaar, verzoekers sub 4 in de personen van [gemachtigden] en bijgestaan door mr. O.W. Wagenaar, verzoekers sub 5, vertegenwoordigd door mr. L.D.H. Hamer, advocaat te Amsterdam, verzoeker sub 6 in persoon, verzoekster sub 7, vertegenwoordigd door C.G. Veth en verweerder, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman, zijn verschenen.
Voorts zijn daar namens de gemeenteraad Th.H.M. Silven en S. Steur, ambtenaren van de gemeente Edam-Volendam, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.3. Het plan voorziet onder meer in de bouw van 1050 woningen, een zorgcomplex en ontsluitingswegen.
2.4. Verzoekers stellen dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd en vragen schorsing van het goedkeuringsbesluit ter voorkoming van onomkeerbare gevolgen van inwerkingtreding van het plan. Zij voeren daartoe verschillende argumenten aan, die onder meer zien op de ontsluiting van het plangebied en de strijdigheid van het plan met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005), met artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn) en met de richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn).
2.5. Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd met het recht geacht en heeft het goedgekeurd. Hij stelt zich daarbij op het standpunt dat uit onderzoeksgegevens blijkt dat de beoogde bouw van nieuwe woningen niet tot onoverkomelijke verkeersproblemen zal leiden en dat uit de onderzoeken naar de effecten van het plan op de luchtkwaliteit en naar de Speciale Beschermingszone (hierna: de SBZ) Markermeer kan worden geconcludeerd dat het plan niet in strijd is met het Blk 2005 respectievelijk de Vogelrichtlijn.
2.6. Ter zitting is gebleken dat de gemeenteraad op korte termijn wil beginnen met voorbereidende werkzaamheden, met name door het aanbrengen van zand in het plangebied. Gelet hierop acht de Voorzitter een spoedeisend belang aanwezig, zodat in het navolgende zal worden onderzocht of er aanleiding bestaat tot het treffen van een voorlopige voorzienig.
Ontsluiting
2.7. Verzoekers betogen dat geen sprake is van een goede ontsluiting van het plangebied. Volgens hen is onvoldoende onderzoek gedaan naar de toekomstige verkeerssituatie in het plangebied en de gevolgen daarvan voor de verkeersintensiteit in het omliggende gebied, terwijl de bestaande wegen al de huidige verkeersstroom nauwelijks kunnen verwerken. Verzoekers wijzen in dat verband tevens op de structuurvisie, waarin staat dat verdere belasting door nieuw verkeer om verkeersveiligheids- en leefbaarheidsredenen dient te worden beperkt, dat om dezelfde redenen ook afwikkeling van nieuw verkeer over de huidige wijkonsluitingswegen zoveel mogelijk dient te worden voorkomen en dat het nieuwe woongebied dus een zo direct mogelijke aansluiting dient te krijgen op de regionale hoofdverkeersstructuur. Verder zijn verzoekers van mening dat de Keetzijde wat betreft inrichting en ligging niet geschikt is als ontsluitingsweg en dat het plan geen waarborgen biedt tegen het gebruik van de Keetzijde als primaire ontsluitingsweg.
2.7.1. Volgens verweerder blijkt uit de onderzoeksgegevens niet dat de woningbouwontwikkeling tot onoverkomelijke verkeersproblemen zal leiden. Hij acht daarbij van belang dat de gemeenteraad heeft besloten te starten met de voorbereiding van de aanleg van een nieuwe hoofdontsluiting op de N247.
2.7.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de geplande primaire wijkontsluitingsweg zal aansluiten op reeds bestaande ontsluitingswegen van andere wijken, terwijl blijkens de structuurvisie het gewenst is een verdere belasting van de bestaande wegen te beperken. Aan het standpunt van verweerder, dat van belang is dat de gemeenteraad heeft besloten te starten met de voorbereiding van een nieuwe hoofdaansluiting van Edam-Volendam op de N247, hecht de Voorzitter geen doorslaggevende betekenis, nu onvoldoende duidelijk is of, wanneer en op welke wijze die nieuwe hoofdontsluiting zal worden gerealiseerd. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Voorzitter dan ook op voorhand niet overtuigd dat in een toereikende verkeersafwikkeling van de nieuwe woonwijk is voorzien. Gelet op de uiteenlopende standpunten van partijen hieromtrent, acht de Voorzitter nader onderzoek noodzakelijk teneinde de naar voren gebrachte bezwaren op dit punt zorgvuldig te kunnen beoordelen. Daarvoor leent de bodemprocedure zich meer dan de thans aan de orde zijnde procedure.
Luchtkwaliteit
2.8. Verzoekers stellen dat de nieuwe ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, zullen leiden tot een verslechtering van de luchtkwaliteit en dat niet dan wel onvoldoende is onderzocht of aan het Blk 2005 kan worden voldaan.
2.9. Op 5 augustus 2005 is het Blk 2005 in werking getreden. Uit artikel 37 van Pro het Blk 2005 volgt dat het Blk 2005 op dit geding van toepassing is.
2.10. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, voor zover thans van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in het Besluit gestelde grenswaarden met betrekking tot onder meer stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) in acht.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft of indien bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
2.11. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat onderzoek is gedaan naar de luchtkwaliteit in de gemeente Edam-Volendam in het algemeen. Echter, niet is gebleken dat de gemeenteraad, dan wel verweerder heeft onderzocht of de ontwikkelingen waarin het plan voorziet, leiden tot een overschrijding of een toename van de overschrijding van de genoemde grenswaarden. Daarbij is van belang dat langs bestaande wegen buiten het plangebied reeds sprake is van een overschrijding van de grenswaarde van de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10). Ter zitting is van de zijde van de gemeenteraad in dit verband gesteld dat het niet de verwachting is dat dit plan een zodanige toename van het aantal verkeersbewegingen tot gevolg zal hebben dat daardoor een relevante verslechtering van de luchtkwaliteit zal optreden. Daarbij stelt de gemeenteraad zich op het standpunt dat het plan met name zal leiden tot een verplaatsing van bestaande verkeersbewegingen en niet tot een toename van het aantal verkeersbewegingen. Nu deze stelling niet is onderbouwd met nadere onderzoeksgegevens, noch is gebleken dat anderszins is onderzocht wat de gevolgen voor de luchtkwaliteit zijn van de ruimtelijke ontwikkelingen die met het plan mogelijk worden gemaakt, is naar het oordeel van de Voorzitter onzeker of is voldaan aan de eisen van het Blk 2005. Deze vraag verdient nadere aandacht, waartoe de bodemprocedure zich meer leent dan de thans aan de orde zijnde procedure.
Vogel- en Habitatrichtlijn
2.12. Verzoekers sub 5 stellen voorts dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd, omdat het plan naar hun mening negatieve gevolgen zal hebben voor het nabijgelegen Markermeer dat als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn is aangewezen. Volgens hen is het plangebied van groot belang voor de beschermde vogels en is onvoldoende onderzocht wat de gevolgen van het plan, waaronder de toegestane hoogbouw in de directe nabijheid van de dijk, voor deze SBZ zijn.
2.13. Verweerder sluit zich aan bij het standpunt van de gemeenteraad zoals verwoord in paragraaf 3.2 van de plantoelichting en is van mening dat de realisatie van het plan geen significante gevolgen zal hebben voor de SBZ.
2.14. Ingevolge artikel 7 van Pro de Habitatrichtlijn komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste volzin, van de Vogelrichtlijn wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
2.14.1. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 september 2004 in de zaak C-127/02 (AB 2004, 365) moet een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen.
Uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, volgt blijkens het arrest van het Hof dat behoudens de omstandigheid dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de activiteit afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor de speciale beschermingszone, verweerder deze activiteit aan een passende beoordeling moet onderwerpen.
Uit het arrest van het Hof volgt voorts dat verweerder op basis van de resultaten van de passende beoordeling van de gevolgen van het plan voor de speciale beschermingszone, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, het plan slechts kan goedkeuren, behoudens het bepaalde in artikel 6, vierde lid van de Habitatrichtlijn, nadat hij de zekerheid heeft verkregen dat het plan geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
2.14.2. Bij besluit van 24 maart 2000, kenmerk N/2000/338, heeft de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Markermeer, aangewezen als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn.
2.14.3. Blijkens de plankaart bedraagt de kortste afstand tussen het Markermeer, dat is aangewezen als SBZ, en de nieuwe woningbouw die het plan mogelijk maakt ongeveer 110 meter.
2.14.4. In de plantoelichting staat dat in de categorie broedvogels in de jaren 1990 en 1999 gezamenlijk 22 soorten in het gebied zijn vastgesteld die zijn beschermd onder de Vogelrichtlijn en dat in het kader van het onderzoek naar de aanwezigheid van beschermde flora en fauna tevens is beoordeeld wat de effecten van het plangebied zijn op de SBZ. Voorts staat in paragraaf 3.2 van de plantoelichting dat de verstoring van de vogels op het Markermeer verdeeld kan worden in een tijdelijke en een blijvende component. De tijdelijke verstoring bestaat uit geluidshinder tijdens de werkzaamheden, de blijvende verstoring zal onder andere kunnen bestaan uit een toename van het aantal mensen dat op de dijk wandelt. Nu de dijk de geluidshinder dempt en al door mensen wordt bewandeld, zal de realisatie van het plan volgens de gemeenteraad in zoverre geen significante gevolgen hebben voor de SBZ.
2.15. De Voorzitter betwijfelt of bij de vaststelling van het plan en het nemen van het bestreden besluit voldoende aandacht is besteed aan de vraag of externe effecten van het plan op de SBZ kunnen worden verwacht. Uit de plantoelichting kan niet worden afgeleid dat significante gevolgen als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voor deze speciale beschermingszone zijn uitgesloten. In het bijzonder is onduidelijk of voldoende onderzoek is verricht naar de gevolgen van de voorziene woningbouw in het plangebied voor de vogelsoorten, op grond waarvan het Markermeer als SBZ is aangewezen en die het plangebied thans beweerdelijk als foerageergebied gebruiken. De enkele stelling van verweerder dat ook overigens de voorgenomen ontwikkelingen geen significante gevolgen hebben voor de SBZ aangezien de Zuidpolder-Oost voor de beschermde soorten van gering belang is, leidt niet tot een ander oordeel. Ook ter zitting is niet de beschikking verkregen over nadere onderzoeksgegevens die de Voorzitter aanknopingspunten geven voor het oordeel dat het uitgesloten is te achten dat het plan geen significante gevolgen heeft voor de betrokken SBZ. De vraag of het plan significante gevolgen kan hebben en of daarom een passende beoordeling van de gevolgen van het plan voor de SBZ had moeten worden gemaakt, dient in de bodemprocedure te worden beantwoord.
Conclusie
2.16. Gelet op het vorenstaande ziet de Voorzitter ter voorkoming van onomkeerbare ontwikkelingen aanleiding het bestreden besluit bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen. Gelet hierop bestaat geen aanleiding op de overige bezwaren van verzoekers in te gaan.
2.17. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld van verzoekers sub 2 en 5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen ten aanzien van de overige verzoekers is niet gebleken.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 23 augustus 2005, no. 2005-8593;
II. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door verzoekers in verband met de behandeling van de verzoeken opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro); het bedrag dient door de provincie Noord-Holland als volgt te worden betaald:
1. aan verzoeker sub 2 een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
2. aan verzoekers sub 5 een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. gelast dat de provincie Noord-Holland aan verzoekers het door hen voor de behandeling van de verzoeken betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor verzoeker sub 1, € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor verzoeker sub 2, € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor verzoekers sub 3, € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor verzoekers sub 4, € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor verzoekers sub 5, € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor verzoeker sub 6 en € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor verzoekster sub 7 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van Dorst
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2005
357-432.