Uitspraak
200506560/1.
Datum uitspraak: 25 januari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2005 heeft verweerder met toepassing van artikel 18.12 van de Wet milieubeheer per 4 april 2005 de bij besluit van 21 mei 1992 aan appellante verleende vergunning als bedoeld in artikel 6a van de Hinderwet en de bij besluit van 13 december 1994 aan appellante verleende vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer voor haar inrichting voor de verwerking van slachtafval op het perceel [locatie] te [plaats] ingetrokken. Voorts heeft verweerder bij het besluit van 11 januari 2005 jegens appellante bestuursdwang toegepast ten aanzien van het op of na 4 april 2005 verwerken van slachtafval en een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het na 4 april 2005 in ontvangst nemen van slachtafval.
Bij besluit van 13 juni 2005, verzonden op 17 juni 2005, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 26 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 27 juli 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 20 september 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.G.M. Roijers, advocaat te Rotterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.A. van Wijmen, advocaat te Zwolle, en mr. M. van Dijk-Prakken en E.B.J. Lange, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente, vertegenwoordigd door mr. M.H.M. van der Aa, en de stichting "Stichting Wel en Wee", vertegenwoordigd door mr. F.F. Scheffer, advocaat te Zutphen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. De besluiten van 11 januari 2005 en 13 juni 2005 berusten op stelselmatige overtreding van de voorschriften A.2.1 en A.2.2, verbonden aan de in 1992 verleende revisievergunning, en van voorschrift B.6, verbonden aan de in 1994 verleende veranderingsvergunning.
Ingevolge voorschrift A.2.1 gelden, kort weergegeven, voor het equivalente geluidniveau ter hoogte van niet tot de inrichting behorende woningen grenswaarden van 50 dB(A) in de dagperiode, 45 dB(A) in de avondperiode en in de dagperiode op zondagen en algemeen erkende feestdagen en 40 dB(A) in de nachtperiode.
Ingevolge voorschrift A.2.2 gelden, kort weergegeven, voor het maximale geluidniveau voor dezelfde perioden en immissiepunten grenswaarden van respectievelijk 55, 50 en 45 dB(A). In afwijking hiervan zijn voor het maximale geluidniveau, veroorzaakt door transportbewegingen op het terrein van de inrichting voor dezelfde perioden en immissiepunten grenswaarden gesteld van respectievelijk 70, 65 en 60 dB(A).
In voorschrift B.6 is onder meer bepaald dat een (berekende) uurgemiddelde geurimmissieconcentratie van 1 g.e./m3 ter plaatse van woningen niet vaker dan 2% van de tijd (98-percentiel) mag worden overschreden.
2.3. Appellante betwijfelt of verweerder het bevoegd gezag is voor de onderhavige inrichting.
2.3.1. Ingevolge artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, heeft het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning krachtens artikel 8.1 voor een inrichting te verlenen, tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van de betrokken wetten voor degene die de inrichting drijft, geldende voorschriften.
2.3.2. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 22 december 2004, in zaak no.
200401590/1geoordeeld dat verweerder het bevoegd gezag is om te beslissen op een aanvraag om milieuvergunning voor de onderhavige inrichting. In hetgeen appellante aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding thans anders te oordelen. Gelet op het bepaalde in artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer is verweerder ten aanzien van de bestuursrechtelijke handhaving eveneens het bevoegd gezag. Deze beroepsgrond slaagt niet.
200401590/1geoordeeld dat verweerder het bevoegd gezag is om te beslissen op een aanvraag om milieuvergunning voor de onderhavige inrichting. In hetgeen appellante aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding thans anders te oordelen. Gelet op het bepaalde in artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer is verweerder ten aanzien van de bestuursrechtelijke handhaving eveneens het bevoegd gezag. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.4. Ingevolge artikel 18.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan, voor zover hier van belang, het ten aanzien van een vergunning bevoegde gezag, de vergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, indien niet overeenkomstig die vergunning of de daaraan verbonden voorschriften is gehandeld.
Niet in geschil is dat de voorschriften A.2.1, A.2.2 en B.6 ten tijde van het nemen van het besluit van 11 januari 2005 werden overtreden. Verweerder was derhalve bevoegd terzake van deze overtredingen toepassing te geven aan artikel 18.12.
2.5. Appellante voert aan dat sprake is van een ongeoorloofde samenloop van sancties, nu het besluit van verweerder van 21 december 2004, kenmerk BA/2004/2334 A'04-128, verzonden op 11 januari 2005, waarbij bestuursdwang wordt aangezegd, eveneens betrekking heeft op de overtreding van voorschrift B.6.
2.5.1. Bij besluit van 28 juni 2004 heeft verweerder besloten bestuursdwang toe te passen ter zake van de overtreding van voorschrift B.8, verbonden aan de aan appellante bij besluit van 13 december 1994 verleende vergunning. Bij besluit van 21 december 2004, verzonden op 11 januari 2005, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 28 juni 2004 gedeeltelijk herroepen en daarvoor in de plaats aan dit besluit het aan voornoemde vergunning verbonden voorschrift B.6 ten grondslag gelegd. Verweerder heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
2.5.2. De Afdeling overweegt dat de besluiten van 21 december 2004 en 11 januari 2005 op twee verschillende tijdvakken zien. Verweerder kon op grond van het besluit van 21 december 2004 handhavend optreden vanaf het moment dat dit besluit in werking trad tot 4 april 2005, op welke datum het besluit is geëxpireerd vanwege de intrekking van de onderliggende vergunning. Het intrekkingsbesluit van 11 januari 2005 had pas gevolgen vanaf 4 april 2005. Van samenloop van sancties is dan ook geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen te treffen, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.7. Appellante betoogt dat er concreet zicht bestaat op legalisatie, in die zin dat de overtredingen beëindigd kunnen worden. In dit kader voert zij aan dat haar op 25 augustus 2004 een bouwvergunning is verleend voor de oprichting van nadere geluidwerende wanden, waarmee de overtreding van de gestelde geluidgrenswaarden kan worden beëindigd. Zij heeft voorts een bouwaanvraag ingediend voor de verhoging van de schoorsteen; deze verhoging zal er volgens haar toe leiden dat de overtreding van voorschrift B.6 eveneens kan worden beëindigd.
2.7.1. Blijkens de stukken was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen aanvraag tot wijziging van de vergunning ingediend. Appellante heeft op 15 maart 2005 een melding op grond van artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer ingediend, welke melding betrekking had op de oprichting van nadere geluidwerende wanden. Verweerder heeft naar aanleiding van deze melding om nadere gegevens verzocht omdat de door appellante verstrekte gegevens naar zijn mening onvoldoende waren om de melding te kunnen beoordelen. Bij besluit van 19 april 2005 heeft verweerder zich onbevoegd verklaard om van de melding kennis te nemen en de melding doorgezonden naar het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente. Laatstgenoemd bestuursorgaan heeft de melding blijkens het verhandelde ter zitting buiten behandeling gelaten. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was ten aanzien van de melding derhalve geen schriftelijke verklaring als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, onder c, van de Wet milieubeheer afgegeven. Gelet op het voorgaande bestond ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.8. In het besluit van 11 januari 2005 is appellante een termijn gegund tot 15 maart 2005 om aan te tonen dat zij de overtreding van voornoemde voorschriften heeft beëindigd. Hiertoe diende zij uiterlijk op 15 maart 2005 rapporten bij verweerder in te dienen, waaruit het beëindigen van de overtredingen zou moeten blijken. In de rapportages van de te verrichten geur- en geluidmetingen diende een representatief beeld gegeven te worden van de geuremissie en geluidbelasting die door de inrichting bij volle productie wordt veroorzaakt. Appellante heeft op 15 maart 2005 een geluidrapport en een geurrapport aan verweerder overgelegd. Bij brief van 31 maart 2005 heeft verweerder appellante medegedeeld dat zij met het overleggen van voornoemde rapporten niet heeft voldaan aan de gestelde voorwaarde, zodat het besluit van 11 januari 2005 onverkort geldt.
2.8.1. Appellante stelt dat aan het besluit van 11 januari 2005 ten onrechte de voorwaarde is verbonden dat de over te leggen rapporten betrekking moesten hebben op de geuremissie en geluidbelasting die door de inrichting bij volle productie worden veroorzaakt. Volgens appellante is het aan haar om te bepalen op welke wijze zij aan de genoemde doelvoorschriften voldoet. Appellante stelt dat de verleende milieuvergunningen haar een bevoegdheid geven tot de haar vergunde maximale productieomvang, doch geen verplichting daartoe. Om die reden heeft zij de vrijheid om haar productieomvang te reduceren en aldus aan de gestelde geluidgrenswaarden en de gestelde geurnorm te voldoen. Zij voert in dit kader verder aan dat verweerder zeer wel op de hoogte was van het feit dat zij niet uiterlijk op 15 maart 2005 zou kunnen voldoen aan de gestelde geluidgrenswaarden en de gestelde geurnorm bij volle productie. Onder deze omstandigheden acht zij de intrekking van de milieuvergunningen een onevenredig zware sanctie.
2.8.2. Blijkens de stukken wordt in de door appellante overgelegde geur- en geluidrapporten uitgegaan van een forse vermindering van de productie. Het kookproces wordt beperkt tot maximaal 4 uur per werkdag (in de dagperiode), waardoor er nog slechts 180 ton slachtafval per week wordt verwerkt, in plaats van 100 ton per dag. Voorts wordt de bedrijfsduur van de condensors met 75% gereduceerd in de nachtperiode, waardoor die condensors in de nachtperiode nog slechts van 23.00 uur tot 01.00 uur in werking zijn. Indien de productie aldus wordt verminderd, kunnen de in geding zijnde voorschriften volgens deze rapporten worden nageleefd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op deze wijze niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat een representatief beeld wordt gegeven van de geuremissie en geluidbelasting bij volle productie.
2.8.3. De Afdeling overweegt dat verweerder wat betreft de wijze waarop en de modaliteiten waaronder handhavend wordt opgetreden, over een ruime beleidsvrijheid beschikt. Appellante heeft de in geding zijnde overtredingen systematisch voortgezet ook nadat verweerder haar herhaaldelijk had aangemaand de overtredingen te beëindigen. Verweerder heeft haar nog één maal de gelegenheid willen bieden om op korte termijn, uiterlijk op 15 maart 2005, aan te tonen dat zij bij volledig gebruik van de haar in het verleden vergunde productiecapaciteit aan de voorschriften kon voldoen. Verweerder heeft die eis in redelijkheid kunnen stellen. De Afdeling ziet in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de intrekking van de milieuvergunningen een onevenredig zware sanctie is. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.9. Appellante betoogt dat de intrekking van de milieuvergunningen ook overigens een onevenredig zware sanctie is, aangezien verweerder ten onrechte niet heeft volstaan met gedeeltelijke intrekking van de vergunningen, waarbij zij haar inrichting had kunnen voortzetten met een beperking van de productiecapaciteit en een aanpassing van de productietijden. Op deze wijze had zij kunnen voldoen aan de gestelde geluidgrenswaarden en geurnorm. Volgens appellante moeten de in het besluit opgelegde preventieve last onder dwangsom en de preventieve bestuursdwangaanschrijving eveneens als onevenredig zware handhavingsmiddelen worden aangemerkt. Zij is verder van mening dat verweerder ten onrechte niet bij zijn besluitvorming heeft betrokken dat zij al het mogelijke heeft gedaan om aan de geur- en geluidvoorschriften te voldoen en dat de geuremissie inmiddels is gereduceerd. Zij betoogt dat verweerder niet of nauwelijks klachten ontvangt over geluidhinder en dat het aantal klachten over geurhinder is verminderd. Voorts voert zij aan dat nog niet eerder een rechtsgeldig handhavingsbesluit ten aanzien van de in geding zijnde overtredingen is genomen. Volgens appellante heeft verweerder voorts haar bedrijfsbelang ten onrechte niet bij zijn besluitvorming betrokken.
2.9.1. Ten aanzien van de intrekking van de milieuvergunningen overweegt de Afdeling als volgt. Uit de stukken blijkt dat verweerder veelvuldig klachten heeft ontvangen over ernstige geurhinder vanwege de inrichting. In opdracht van verweerder zijn in 2001 geur- en geluidrapporten opgesteld, waaruit blijkt dat de in geding zijnde voorschriften niet worden nageleefd. Verweerder heeft appellante vanaf die tijd herhaaldelijk verzocht de in geding zijnde overtredingen te beëindigen. In de periode 2003-2004 zijn meerdere geur- en geluidonderzoeken en controles uitgevoerd, waaruit eveneens is gebleken dat voornoemde voorschriften niet werden nageleefd. Het college van burgemeester en wethouders van Goor heeft appellante reeds in 1999 een aantal lasten onder dwangsom opgelegd die verband hielden met overtreding van onder meer voorschrift B.6. Bij brief van 4 februari 2003 heeft verweerder appellante te kennen gegeven dat de verleende vergunningen in verband met stelselmatige overtreding van de geluid- en geurvoorschriften zouden worden ingetrokken, indien niet voor 1 september 2003 aan voornoemde voorschriften werd voldaan. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het nemen van het besluit van 11 januari 2005 een reductie had plaatsgevonden van de door de inrichting veroorzaakte geuremissie, maar van naleving van de voorgeschreven geurnorm was nog steeds geen sprake, noch van naleving van de gestelde geluidgrenswaarden.
Appellante verwijt verweerder ten onrechte dat deze niet met gedeeltelijke intrekking van de vergunningen heeft volstaan. Niet is gebleken dat appellante op enig moment vóór het nemen van bestreden besluit aan verweerder kenbaar heeft gemaakt de productiecapaciteit van haar inrichting te willen beperken en verweerder heeft verzocht met gedeeltelijke intrekking van de vergunningen te willen volstaan. Voor verweerder was er ook geen grond om uit eigen beweging met gedeeltelijke intrekking te volstaan. Dit onderdeel van de beroepsgrond faalt.
2.9.2. Verweerder heeft zijn bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang en het opleggen van een last onder dwangsom gebaseerd op de verwachting dat appellante de inrichting na het van kracht worden van het intrekkingsbesluit zonder vergunning in werking zou houden. Deze onderdelen van het besluit kunnen worden aangemerkt als een preventieve last onder dwangsom en een preventieve bestuursdwangaanschrijving. Een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom en een preventieve bestuursdwangaanschrijving kunnen slechts worden genomen indien sprake is van een gevaar van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden en indien die overtreding in het besluit kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid die uit het oogpunt van rechtszekerheid is vereist. Gelet op de omstandigheid dat appellante de in geding zijnde voorschriften systematisch is blijven overtreden ondanks herhaalde aanmaningen van verweerder, heeft verweerder op goede gronden kunnen oordelen dat het gevaar bestond dat na intrekking van de vergunningen met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid overtreding van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer zou plaatsvinden en heeft hij in redelijkheid tot deze preventieve last onder dwangsom en preventieve bestuursdwangaanschrijving kunnen besluiten. Dit onderdeel van de beroepsgrond slaagt evenmin.
2.10. Appellante is van mening dat in het bestreden besluit ten aanzien van de ontvangst van slachtafval ten onrechte zowel een last onder dwangsom als een bestuursdwangaanschrijving is opgenomen, aangezien onder slachtafvalverwerkende activiteiten volgens haar ook het in ontvangst nemen van slachtafval kan worden verstaan. Aldus is sprake van ongeoorloofde cumulatie, aldus appellante.
2.10.1. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat er een duidelijk onderscheid tussen het in ontvangst nemen van slachtafval, waarop de preventieve last onder dwangsom ziet, en de slachtafvalverwerkingsactiviteiten, waarop de preventieve bestuursdwangaanschrijving ziet. Beide sancties zien dan ook op een verschillende overtreding. Van strijd met artikel 5:31 of Pro 5:36 van de Algemene wet bestuursrecht is dan ook geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.11. Voor zover appellante aanvoert dat in het besluit van 11 januari 2005 ten onrechte niet is vermeld op grond van welk wettelijk voorschrift dit besluit is genomen, overweegt de Afdeling dat dit besluit artikel 18.12 van de Wet milieubeheer met zoveel woorden noemt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het achterwege laten van eventuele andere wettelijke voorschriften voor haar tot onduidelijkheden heeft geleid. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.12. Appellante stelt dat de gestelde termijn tot 15 maart 2005 te kort was om aan de in geding zijnde voorschriften te kunnen voldoen. Daarbij acht zij het van belang dat de termijn in de hierboven genoemde brief van verweerder van 4 februari 2003 is geschorst door de Voorzitter bij uitspraak van 19 mei 2003, nummer
200301693/1waarna verweerder zeer geruime tijd heeft afgezien van voortzetting van het handhavingstraject. Daarnaast betoogt zij dat aan de preventieve bestuursdwangaanschrijving ten onrechte geen termijn is verbonden.
200301693/1waarna verweerder zeer geruime tijd heeft afgezien van voortzetting van het handhavingstraject. Daarnaast betoogt zij dat aan de preventieve bestuursdwangaanschrijving ten onrechte geen termijn is verbonden.
2.12.1. Gelet op de voorgeschiedenis is appellante er al jaren van op de hoogte dat verweerder de overtredingen van de geluid- en geurvoorschriften niet wenste te gedogen. Het feit dat de gestelde termijn in de brief van verweerder van 4 februari 2003 door de Voorzitter is geschorst en verweerder de handhaving enige tijd heeft stilgelegd, leidt niet tot een andersluidend oordeel, daar appellante aan deze handelwijze van verweerder niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat verweerder niet langer tegen de eerder geconstateerde overtredingen wenste op te treden. Anders dan appellante betoogt, is aan de preventieve bestuursdwangaanschrijving een termijn verbonden ten aanzien van het verwerken van slachtafval. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de gestelde termijnen te kort zou zijn. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.13. Voor zover appellante aanvoert dat de hoogte van de te verbeuren dwangsom niet in verhouding staat tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging, overweegt de Afdeling dat het opleggen van een last onder dwangsom tot doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.14. Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Fransen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2006
407.