Uitspraak
200409233/1.
Datum uitspraak: 25 januari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid "Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A." en [appellant B], gevestigd respectievelijk wonend te Nijmegen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 oktober 2004 heeft verweerder aan de naamloze vennootschap "N.V. Afvalverwerking Rijnmond", de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "AVR-Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval B.V." en de [commanditaire vennootschappen] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een afvalverwerkingsinrichting, op het perceel Prof. Gerbrandyweg 10 te Rotterdam-Botlek, kadastraal bekend gemeente Rotterdam, sectie AK, nummers 8, 11, 16, 430, 502 en 509. Dit besluit is op 29 oktober 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 12 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 15 november 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 25 augustus 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 14 april 2005, en een aanvulling op dit bericht, gedateerd 22 juli 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2005, waar appellanten, van wie [appellant B] in persoon en de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid "Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.", vertegenwoordigd door [appellant B], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. Y. Bijkerk, ir. A.A. van der Linde, ir. J. van der Sluis, F. Smekens en ir. J.W.T. Voerman, ambtenaren van de DCMR Milieudienst Rijnmond, zijn verschenen.
Voorts is daar vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Verweerder heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voor wat het merendeel van de beroepsgronden betreft, aangezien de gronden niet of niet tijdig als bedenkingen naar voren zijn gebracht.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer (oud) kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.2.1. Blijkens de stukken hebben van 24 mei 2004 tot en met 21 juni 2004 het milieueffectrapport (hierna: MER), de aanvraag en andere relevante stukken ter inzage gelegen. Appellanten hebben bij brief van 24 mei 2004 aan verweerder opmerkingen en vragen toegestuurd. Het ontwerpbesluit heeft van 23 juli 2004 tot en met 19 augustus 2004 ter inzage gelegen. Bedenkingen konden tot en met 20 augustus 2004 worden ingediend. Bij brief van 23 juli 2004 hebben appellanten bedenkingen ingebracht tegen het ontwerpbesluit. Bij brieven van 12 september 2004 en 15 september 2004 hebben appellanten de bedenkingen aangevuld.
2.2.2. Appellanten hebben de gronden inzake onvolkomenheden in het MER niet als bedenking in het bedenkingengeschrift van 23 juli 2004 tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Weliswaar hebben appellanten in dit bedenkingengeschrift de vragen over de samenvatting van het MER vermeld die zij eerder in de procedure hebben gesteld aan verweerder, maar deze passage bevat naar het oordeel van de Afdeling geen bedenkingen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
2.2.3. Appellanten hebben de gronden inzake onvolkomenheden in het MER, fijn stof, de inachtneming van het provinciaal beleid en inzake het vaststellen van een acceptabel geurhinderniveau eerst in een aanvullend bedenkingengeschrift, buiten de bedenkingentermijn, naar voren gebracht.
2.2.4. Appellanten betogen dat, anders dan vermeld in een advertentie in de Staatscourant, een aantal stukken niet in de week van 17 mei 2004 bij het ministerie van VROM ter inzage heeft gelegen. Dit, en het feit dat het ontwerpbesluit in de zomer ter inzage heeft gelegen, zijn er de oorzaak van dat appellanten ook bedenkingen na afloop van de termijn hebben ingediend.
2.2.5. De aanvullende schriftelijke bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit zijn buiten de wettelijke termijn van artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht ingebracht. Buiten de in artikel 3:24 gestelde Pro termijn van vier weken kunnen ook na een voorafgaande aankondiging binnen die termijn niet alsnog ontvankelijke bedenkingen worden ingediend. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten de in de brieven van 12 en 15 september 2004 vervatte bedenkingen niet tijdig te hebben ingebracht. Verder is het bepaalde in artikel 20.6, tweede lid, onder b en c, van de Wet milieubeheer (oud) hier niet van toepassing. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2.6. Appellanten hebben bovendien niet alle gronden inzake Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de IPPC-richtlijn) en Richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval (hierna: de Afvalverbrandingsrichtlijn) in hun bedenkingen aangevoerd. De Afdeling is echter van oordeel dat dit niet in de weg staat aan beoordeling daarvan, nu het hier gaat om mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht waarvan de handhaving door de nationale rechter moet worden verzekerd en de afwijzing van die beoordeling ertoe zou kunnen leiden dat het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel wordt geschonden.
2.3. Appellanten betogen dat de aanvraag onvoldoende informatie bevat om de gevolgen voor het milieu te bepalen. Ook stellen zij dat de bij de aanvraag gevoegde niet-technische samenvatting niet volledig is.
2.3.1. Hetgeen is aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer of dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Wat de niet-technische samenvatting betreft, overweegt de Afdeling dat deze samenvatting een beeld geeft van het in werking zijn van de inrichting en de gevolgen voor het milieu op zodanige wijze dat de informatie begrijpelijk is voor een algemeen publiek. Hetgeen is aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat de niet-technische samenvatting tekort schiet en kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.4. Appellanten wijzen erop dat de IPPC-richtlijn en de Afvalverbrandingsrichtlijn voorschrijven dat significante luchtverontreiniging moet worden voorkomen. Volgens hen is in strijd met deze richtlijnen door de commissie MER niet getoetst of sprake is van significante beïnvloeding van de luchtkwaliteit.
In de IPPC-richtlijn en de Afvalverbrandingsrichtlijn worden geen specifieke eisen gesteld aan de inhoud van het MER en de toetsing door de Commissie MER, zodat het beroep in zoverre niet kan slagen.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.6. Volgens appellanten heeft verweerder miskend dat door de uitbreiding van de inrichting met een nieuw te bouwen onderdeel voor de verbranding van afval, de IPPC-richtlijn vanaf het moment dat de vergunning in werking treedt op de inrichting als geheel van toepassing is.
2.6.1. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de IPPC-richtlijn treffen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen om uiterlijk drie jaar na de inwerkingtreding aan deze richtlijn te voldoen. Op 30 oktober 1999 is deze implementatietermijn verstreken.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de IPPC-richtlijn treffen de lidstaten de nodige maatregelen om de bepalingen van de artikelen 1, 2, 11 en 12, artikel 14, derde streepje, artikel 15, de leden 1, 3 en 4, de artikelen 16 en 17 en artikel 18, lid 2, met ingang van de datum van toepassing van deze richtlijn toe te passen op bestaande installaties.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, punt 10, niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. De aanvraag van een vergunning en het besluit van de bevoegde autoriteiten moeten betrekking hebben op de delen van de installatie en de in artikel 6 opgesomde Pro punten waarop de wijziging van invloed kan zijn. De desbetreffende voorschriften van de artikelen 3 en 6 tot en met 10 en artikel 15, leden 1, 2 en 4, zijn van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 10b, wordt in de IPPC-richtlijn verstaan onder 'belangrijke wijziging' een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens of milieu.
2.6.2. De onderhavige aanvraag en vergunning hebben betrekking op een installatie voor onder meer afvalverbranding, die ten opzichte van eerder verleende vergunningen en geaccepteerde meldingen als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer, wordt uitgebreid met een extra onderdeel voor de verbranding van huishoudelijk afval en daarmee vergelijkbaar bedrijfsafval en hoogcalorisch afval (hierna: de EHA). Tevens wordt een grotere massacapaciteit aangevraagd voor de bestaande roosterovens en draaitrommelovens bij gelijkblijvende thermische capaciteit.
Gelet op artikel 1 van Pro de IPPC-richtlijn in samenhang bezien met categorie 5.2 van bijlage I bij de richtlijn, is de richtlijn van toepassing op een installatie als de onderhavige. Vast staat dat in dit geval sprake is van een bestaande installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van de richtlijn.
De aangevraagde massacapaciteit voor de bestaande roosterovens en draaitrommelovens verschilt zo weinig van de capaciteiten die bij besluit van 7 april 1995 zijn vergund dat deze uitbreidingen naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf niet kunnen worden aangemerkt als belangrijke wijziging als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn.
De maximale capaciteit van de EHA is 515.000 ton afval per jaar. Het feit dat de capaciteit van de EHA zelfstandig de in bijlage I, onderdeel 5.2, genoemde drempelwaarde te boven gaat, is een goede aanwijzing dat hier sprake is van een belangrijke wijziging als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn.
2.6.3. Uit artikel 12, tweede lid, tweede volzin, van de IPPC-richtlijn volgt dat de vergunning die betrekking heeft op de belangrijke wijziging, moet zien op de delen van de installatie en op de in artikel 6 van Pro de richtlijn opgesomde punten, waarop de wijziging van invloed kan zijn. Nu de EHA als zelfstandig deel van de installatie kan worden beschouwd, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval op het moment dat de vergunning in werking trad alleen de EHA aan de eisen van de IPPC-richtlijn behoefde te voldoen. Op het overige deel van de installatie, waarop de uitbreiding met de EHA als zijnde een zelfstandig onderdeel, geen invloed heeft, behoeft de vergunning niet te zien, zodat op dat deel ingevolge het overgangsrecht van de IPPC-richtlijn deze richtlijn per 1 oktober 2007 van toepassing is.
2.7. Appellanten voeren aan dat de emissies van schadelijke stoffen als gevolg van het in werking zijn van de inrichting en de daarmee gepaard gaande immissies, te hoog zijn. Appellanten zijn van mening dat het bestreden besluit in dit opzicht niet is gebaseerd op de stand der techniek. Volgens appellanten kan niet volstaan worden met een toetsing aan het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: BVA). Het bestreden besluit is naar hun mening in dit opzicht in strijd met de IPPC-richtlijn en de Afvalverbrandingsrichtlijn.
2.7.1. Over de toepasselijkheid van de Afvalverbrandingsrichtlijn overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge artikel 3, aanhef en punt 6, aanhef en onder a, van de Afvalverbrandingsrichtlijn wordt voor de toepassing van deze richtlijn onder "bestaande verbrandings- of meeverbrandingsinstallatie" verstaan: een verbrandings- of meeverbrandingsinstallatie die vóór 28 december 2002 in werking is en over een vergunning beschikt overeenkomstig de communautaire wetgeving.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Afvalverbrandingsrichtlijn worden, onverminderd de specifieke overgangsbepalingen van de bijlagen van deze richtlijn, de bepalingen van deze richtlijn met ingang van 28 december 2005 van toepassing op bestaande installaties.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel is op nieuwe installaties, bijvoorbeeld installaties die niet onder de definitie van "bestaande verbrandings- of meeverbrandingsinstallatie" van artikel 3, punt 6, van deze richtlijn of onder lid 3 van dit artikel vallen, deze richtlijn met ingang van 28 december 2002 van toepassing in plaats van de in artikel 18 genoemde Pro richtlijnen.
2.7.2. De installatie als zodanig, waarop het bestreden besluit ziet, was voor 28 december 2002 in werking en beschikte over een vergunning overeenkomstig de communautaire wetgeving. Gelet op het bepaalde in artikel 20, eerste lid, van de Afvalverbrandingsrichtlijn, waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, de bepalingen van deze richtlijn hierom niet van toepassing op de installatie. Reeds hierom slaagt het beroep van appellanten op deze richtlijn niet.
2.7.3. Ten aanzien van de belangrijke wijziging als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn en het beschermingsniveau zoals dat ingevolge deze richtlijn is vereist, overweegt de Afdeling als volgt.
2.7.4. In artikel 9, derde lid, van de IPPC-richtlijn is - voor zover hier van belang - bepaald dat de vergunning emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen bevat, met name die van bijlage III, die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen. De grenswaarden kunnen zonodig worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen.
In artikel 9, vierde lid, van de IPPC-richtlijn is - voor zover hier van belang - bepaald dat de emissiegrenswaarden, de parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, bedoeld in het derde lid, zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden.
Ingevolge artikel 9, achtste lid, kunnen de lidstaten, onverminderd de verplichting tot instelling van een vergunningsprocedure overeenkomstig de IPPC-richtlijn, voor bijzondere categorieën installaties bijzondere verplichtingen vaststellen in dwingende algemene voorschriften en niet in de vergunningsvoorwaarden, mits een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel gewaarborgd zijn.
2.7.5. De artikelen 8.10 en 8.11, tweede en derde lid, van de Wet milieubeheer (oud) bieden de ruimte om te beslissen op een aanvraag om een vergunning met toepassing van die wet, waarbij geldt dat de vergunning de emissiegrenswaarden en/of gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen bevat, die zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken en waarbij de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie en de plaatselijke milieuomstandigheden in acht zijn genomen. Artikel 8.44, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer biedt de ruimte voor het stellen van algemene regels die voldoen aan artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn.
Het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: het BVA) strekt tot het geven van algemene regels als bedoeld in artikel 8.44 van de Wet milieubeheer. Met het BVA is onder meer beoogd om de IPPC-richtlijn te implementeren voor afvalverbrandingsinstallaties waarop deze richtlijn van toepassing is.
2.7.6. Ingevolge artikel 9, vierde lid, van de IPPC-richtlijn moeten de emissiegrenswaarden, de parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, bedoeld in het derde lid, zijn gebaseerd op de best beschikbare technieken. Bij het bepalen van de best beschikbare technieken zijn de zogeheten BAT- referentiedocumenten (BREF documenten) van betekenis. Voor inrichtingen als de onderhavige was er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een BREF document "reference document on best available techniques for waste incineration", welke zich in een ontwerpfase bevond. Na het concept van maart 2004 waarnaar in het bestreden besluit wordt verwezen, is er een nieuwe versie van dit document verschenen van juli 2005. Het hoofdstuk best available techniques vormt een versoepeling van de eerdere versie en bevat geen jaargemiddelde emissiegrenswaarden.
2.7.7. Onbestreden is dat als gevolg van het in werking zijn van de EHA de emissiegrenswaarden uit het BVA kunnen worden nageleefd. Verder is in de rectificatie op het deskundigenbericht vermeld dat voor de meeste stoffen de verwachte jaargemiddelde emissies niet hoger zijn dan de jaargemiddelde waarden in het concept-BREF van maart 2004. In zoverre is er geen grond voor het oordeel dat de emissies van deze stoffen te ruim zijn.
Voor twee stoffen, te weten koolstofmonoxide en de zware metalen, zijn de verwachte jaargemiddelde emissies wel hoger dan de jaargemiddelde waarden in het concept-BREF van maart 2004, terwijl wel wordt voldaan aan de normen uit het BVA. Aangezien het concept-BREF nog aan verandering onderhevig was en in de ontwikkeling van een definitief BREF document de jaargemiddelde waarden zoals opgenomen in het concept-BREF van maart 2004 zijn vervallen, is de Afdeling van oordeel dat op basis van de toets aan het concept-BREF 2004 niet kan worden geoordeeld dat de normen uit het BVA voor wat koolstofmonoxide en de zware metalen betreft niet een even hoog niveau van bescherming als bedoeld in artikel 9, achtste lid, waarborgen. Gelet hierop kan het beroep van appellanten dat het in werking zijn van de EHA te ruime emissies tot gevolg heeft evenmin slagen.
2.8. Voorzover appellanten hebben betoogd dat het in strijd is met de IPPC-richtlijn om toe te staan dat de EHA uiterlijk op 1 januari 2010 in bedrijf moet zijn genomen overweegt de Afdeling als volgt. Verweerder heeft met toepassing van artikel 8.18, tweede lid, van de Wet milieubeheer de termijn waarbinnen de inrichting in werking moet zijn genomen verlengd. Daargelaten de vraag of op dit punt rechtstreeks een beroep op de IPPC-richtlijn kan worden gedaan, valt niet in te zien dat de richtlijn zich hiertegen verzet. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.9. Het beroep, voor zover ontvankelijk, is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het de gronden inzake de onvolkomenheden in het MER betreft, evenals de gronden inzake fijn stof, de inachtneming van provinciaal beleid en het vaststellen van een acceptabel geurhinderniveau;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.G. van Dam, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Van Dam
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2006
441.