Uitspraak
200502085/1.
Datum uitspraak: 15 februari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging "Vereniging Duurzame Waterbeheersing en Landbouw in de Krimpenerwaard", gevestigd te Ouderkerk aan den IJssel,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nos. AWB 03/3881, 03/3779, 03/4106 van de rechtbank 's-Gravenhage van 26 januari 2005 in het geding tussen:
appellante
en
gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
1. Procesverloop
Op 19 februari 2003 heeft de verenigde vergadering van het hoogheemraadschap van de Krimpenerwaard (thans: de verenigde vergadering van het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard; hierna: de VVH) vijf onderscheiden peilbesluiten vastgesteld.
Bij besluit van 4 augustus 2003 hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland goedkeuring verleend aan deze peilbesluiten.
Bij uitspraak van 26 januari 2005, verzonden op 28 januari 2005, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 maart 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 6 juni 2005 hebben gedeputeerde staten van antwoord gediend.
Bij brief van 20 juni 2005 heeft de VVH een memorie ingediend.
Bij brief van 20 juni 2005 heeft appellante een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door haar [voorzitter] en haar [secretaris], en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door E.C. de Meijer, ambtenaar van de provincie Zuid-Holland, zijn verschenen. Voorts is verschenen de VVH, vertegenwoordigd door P. Boesberg en J.A.J. Oostdam, beiden ambtenaar in dienst van het Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding (hierna: de Wwh) stelt een kwantiteitsbeheerder of kwaliteitsbeheerder, niet zijnde het Rijk, met betrekking tot oppervlaktewateren onder zijn beheer een beheersplan vast. Bij die vaststelling wordt rekening gehouden met het provinciaal plan voor de waterhuishouding.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wwh, voor zover hier van belang, is een kwantiteitsbeheerder in daartoe aan te wijzen gevallen verplicht voor oppervlaktewateren onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen en wordt bij het vaststellen van het peilbesluit rekening gehouden met het in artikel 9 bedoelde Pro beheersplan, dat van toepassing is op de oppervlaktewateren waarop het peilbesluit betrekking heeft.
Ingevolge artikel 148 van Pro de Waterschapswet, voor zover hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, van het Reglement voor het hoogheemraadschap van de Krimpenerwaard, zijn peilbesluiten, bedoeld in artikel 16 van Pro de Wwh, aan de goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen.
Ingevolge artikel 149 van Pro de Waterschapswet kan de goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
2.2. De VVH heeft krachtens artikel 16 van Pro de Wwh de vijf peilbesluiten Krimpen, Den Hoek en Schuwagt; Den Hoek; Bergambacht West; Bergambacht Oost en Natuurgebieden Bergambacht vastgesteld ter uitvoering van de herinrichtingsmaatregelen die zijn opgenomen in het Raamplan Herinrichting Krimpenerwaard (hierna: het Raamplan). Dit plan is totstandgekomen in overleg met de VVH en in december 1999 vastgesteld door provinciale staten van Zuid-Holland nadat op het voorontwerp en de milieueffectrapportage van de Landinrichtingscommissie Krimpenerwaard (hierna: de LC) inspraak heeft plaatsgevonden. Gedeputeerde staten hebben bij besluit van 4 augustus 2003 aan de vijf peilbesluiten goedkeuring verleend.
2.3. Vanwege gewijzigde beleidsinzichten met betrekking tot het waterbeheer is inmiddels het zogeheten veenweidepact Krimpenerwaard in voorbereiding. Hierin worden de herinrichtingsmaatregelen, waartoe in het Raamplan is besloten, heroverwogen. In het kader hiervan heeft de LC advies uitgebracht aan gedeputeerde staten. Daarbij heeft de LC onder meer geadviseerd de peilverlagingen ten behoeve van de landbouw niet of niet in de vorm en omvang als in het Raamplan is voorzien, door te voeren en de waterstaatkundige scheiding van natuur en landbouw evenmin onverkort door te voeren. Ter zitting heeft de VVH desgevraagd verklaard dat niet vaststaat dat en in hoeverre het nog vast te stellen veenweidepact er toe zal leiden dat de peilbesluiten niet of niet geheel zullen worden uitgevoerd. Gelet hierop heeft appellante thans nog belang bij de beoordeling van haar hoger beroep. Appellante betoogt evenwel tevergeefs dat het in voorbereiding zijnde veenweidepact moet worden betrokken bij de beoordeling van de voormelde peilbesluiten, nu in deze procedure de rechtmatigheid van het besluit van gedeputeerde staten van 4 augustus 2003 aan de orde is en de ontwikkelingen met betrekking tot het veenweidepact zich eerst nadien hebben voorgedaan.
2.4. Appellante betoogt dat de rechtbank het bestreden besluit te terughoudend heeft getoetst en heeft miskend dat sprake is van strijd met het algemeen belang, nu de VVH bij het vaststellen van de peilbesluiten ten onrechte niet op de juiste wijze de bij het besluit betrokken belangen heeft afgewogen. Daartoe voert zij aan dat de peilverlaging een financieel voordeel oplevert voor een kleine groep landbouwers, dat de financiële nadelen van de peilbesluiten in het geheel genomen groter zijn dan de voordelen en dat de peilbesluiten leiden tot versnippering van de peilgebieden. Voorts betoogt appellante dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij de belangenafweging van het peilbesluit de landinrichting niet aan de orde is.
2.4.1. Vooropgesteld wordt dat bij de rechtbank het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten ter toets stond. Uit de onder overweging 2.1 weergegeven formulering van artikel 149 van Pro de Waterschapswet volgt dat gedeputeerde staten goedkeuring aan een peilbesluit kunnen onthouden wegens, voor zover hier van belang, strijd met het algemeen belang. Of hiervan sprake is, is primair aan gedeputeerde staten om te bepalen, waarbij aan gedeputeerde staten een zekere mate van beoordelingsvrijheid toekomt.
2.4.2. De peilbesluiten zijn vastgesteld in verband met de uitvoering van het Raamplan. Het Raamplan behelst een aantal herinrichtingsmaatregelen waarmee is beoogd de Krimpenerwaard te versterken door de inrichting te verbeteren en natuur en landbouw beter op elkaar af te stemmen. Door deze herinrichting heeft een aantal gebieden binnen de Krimpenerwaard een andere functie gekregen. De adviespeilen die zijn opgenomen in het Raamplan sluiten aan bij de functies van de gebieden. De versnippering van de peilgebieden is dan ook in de eerste plaats het gevolg van deze herinrichting. Het Raamplan en de daarin gemaakte keuzes met betrekking tot de herinrichting van de Krimpenerwaard staan thans niet ter beoordeling. Voor zover de bezwaren van appellante zich hiertegen richten, kunnen deze dan ook niet aan de orde komen. De rechtbank is terecht tot die slotsom gekomen.
2.4.3. Dat de VVH uitvoering heeft gegeven aan de herinrichtingsmaatregelen die volgen uit het Raamplan door overeenkomstig dat plan peilbesluiten vast te stellen, is niet in strijd met de taak die zij op grond van de Wwh heeft. De VVH heeft bij de uitoefening van die taak in redelijkheid kunnen uitgaan van de bij het Raamplan behorende adviespeilen. De VVH heeft daarbij, anders dan appellante betoogt, een eigen afweging gemaakt van de bij de peilbesluiten betrokken belangen. Zij heeft de in het Raamplan opgenomen adviespeilen onder meer getoetst aan het Integraal Waterbeheersplan als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wwh en voorts heeft zij blijkens de toelichting op de peilbesluiten gezocht naar een optimum tussen het bereiken van de gewenste drooglegging zoals die is neergelegd in bij het Raamplan behorende adviespeilen en het tegengaan van de uit het Raamplan voortvloeiende versnippering. Voorts heeft zij de peilgebiedbegrenzingen, zoals deze volgen uit het Raamplan, aangepast indien daarvoor zwaarwegende argumenten waren. De VVH heeft, gelet op onder meer het in de Nota Uitwerking Peilbeheer; Tweede partiële herziening Waterhuishoudingsplan 1995-1998 opgenomen provinciale beleid dat in agrarische gebieden de peilkeuze primair bepaald wordt door landbouwkundige eisen en dat in veenweidegebieden met een blijvend agrarische functie de mogelijkheid van een drooglegging van 60 cm wordt gehandhaafd, in redelijkheid kunnen komen tot het vaststellen van een drooglegging van 60 cm voor landbouwgebieden voor zover dat economisch rendabel is. Dat niet alle agrariërs van deze mate van drooglegging profiteren leidt niet tot het oordeel dat geen juiste afweging van de betrokken belangen heeft plaatsgevonden en daardoor het algemeen belang is geschonden. Niet is gebleken dat de financiële nadelen van de peilbesluiten zodanig groot zijn in verhouding tot de met de besluiten te dienen doelen, dat moet worden geoordeeld dat deze besluiten hierom in strijd zijn met het algemeen belang.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat gedeputeerde staten tot het oordeel hebben kunnen komen dat er geen grond bestaat om de goedkeuring aan de peilbesluiten te onthouden.
2.5. Anders dan appellante betoogt heeft de rechtbank ten slotte terecht overwogen dat de toedeling van kosten die worden gemaakt ter uitvoering van de taken van het Hoogheemraadschap en de heffing van de belasting over omslagplichtigen zijn geregeld bij verordeningen van het Hoogheemraadschap en dat de toepassing daarvan in dit geding niet bij de beoordeling van de peilbesluiten kan worden betrokken.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Van Meurs-Heuvel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2006
47-362.