Uitspraak
200506339/1.
Datum uitspraak: 15 februari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid "Open Polders Assendelft en omstreken", gevestigd te Zaanstad,
appellante,
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2005 heeft verweerder aan "Hillen en Roosen B.V." (hierna: vergunninghoudster) een vergunning, als bedoeld in artikel 1, eerste en derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren verleend voor het gedurende maximaal twee jaar lozen in oppervlaktewater van verzilt water, afkomstig uit zeezand dat op percelen grond gelegen aan de Dorpsstraat 301a te Zaanstad, kadastraal bekend sectie O, nummers 298, 299, 1143 en 890, wordt gebracht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 15 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 18 juli 2005, beroep ingesteld.
Bij besluit van 19 december 2005 heeft verweerder het besluit van 27 mei 2005 ingetrokken en wederom een vergunning, als bedoeld in artikel 1, eerste en derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren verleend voor het gedurende maximaal twee jaar lozen in oppervlaktewater van verzilt water, afkomstig uit zeezand dat op percelen grond gelegen aan de Dorpsstraat 301a te Zaanstad, kadastraal bekend sectie O, nummers 298, 299, 1143 en 890, wordt gebracht. Voorts heeft verweerder bepaald dat het verslag van de hoorzitting van 9 november 2005 deel uitmaakt van het bestreden besluit.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door [penningmeester] respectievelijk [secretaris] van appellante, en verweerder, vertegenwoordigd door P.J.J. Oosterling en R. Akkermans, ambtenaren van het hoogheemraadschap, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt, voorzover hier van belang, dat, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar geacht wordt mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
2.2.1. De beslissing van verweerder van 19 december 2005 moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:18, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zodat het beroep van appellante ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht mede moet worden geacht te zijn gericht tegen dit nieuwe besluit.
Verweerder heeft bij besluit van 19 december 2005 tevens zijn besluit van 27 mei 2005 ingetrokken. De reden van deze intrekking is gelegen in de omstandigheid dat verweerder, ondanks een verzoek daartoe van een belanghebbende, niet een gedachtenwisseling als bedoeld in artikel 3:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht had georganiseerd. Aan het besluit van 27 mei 2005 komt derhalve geen betekenis meer toe. Voor het oordeel dat appellante niettemin in zoverre nog belang heeft bij de beoordeling van haar beroep, bestaat geen grond. Het beroep van appellante is in zoverre niet-ontvankelijk.
2.3. Eerst ter zitting heeft appellante, voor zover ontvankelijk, betoogd dat ten onrechte in voorschrift 6 is bepaald dat vergunninghoudster verplicht is één of meerdere personen aan te wijzen die in het bijzonder belast is (zijn) met het toezicht op de naleving van de vergunning. Haars inziens is verweerder verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving. Het aanvoeren van deze grond in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellante deze niet eerder in de procedure naar voren had kunnen brengen. Voornoemde grond kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.4. Het bestreden besluit heeft betrekking op het tijdelijk lozen in De Delft van verzilt water, afkomstig uit ontzilt zeezand (niveau 3) dat op eerdergenoemde percelen grond wordt gebracht. De vergunning is verleend in het kader van het bouwrijp maken van grond ten behoeve van een nieuwbouwproject.
2.5. Vergunninghoudster heeft gesteld dat het beroep van appellante niet-ontvankelijk is wegens een gebrek in de ondertekening.
De Afdeling overweegt dat vergunninghoudster moet worden gevolgd in haar stelling dat sprake is van een gebrek in de ondertekening van het beroepschrift. In geval van een gebrek in de ondertekening wordt niet tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep overgegaan dan nadat op de voet van artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht aan de rechtspersoon de gelegenheid is geboden, het gebrek binnen een daartoe gestelde termijn te herstellen. Appellante is hiertoe door de Afdeling niet in de gelegenheid gesteld, zodat het gebrek in ondertekening haar niet kan worden tegengeworpen. Nu bovendien de secretaris en penningmeester van appellante ter zitting zijn verschenen, is inmiddels genoegzaam gebleken dat de voorzitter namens appellante een beroepschrift mocht indienen. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante ontvankelijk is.
2.6. Appellante stelt dat ten onrechte geen hoorzitting heeft plaatsgevonden naar aanleiding van bezwaren tegen het ontwerp van het besluit.
2.6.1. Ingevolge artikel 3:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (oud) bestaat desgevraagd voor een ieder gelegenheid tot een gedachtenwisseling over het ontwerp van het besluit en tot het mondeling inbrengen van bedenkingen daartegen.
2.6.2. Vaststaat dat verweerder op 9 november 2005 een gedachtenwisseling over het ontwerp van het besluit heeft georganiseerd. De Afdeling is van oordeel dat verweerder hiermee is tegemoetgekomen aan het bezwaar van appellante, zodat het beroep in zoverre geen doel treft.
2.7. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van artikel 8.10 en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.8. Appellante stelt dat het chloridegehalte van het ontvangende oppervlaktewater door de lozingen te hoog wordt en vreest voor onherstelbare schade aan de in de omgeving van eerdergenoemde percelen aanwezige flora en fauna, zoals het afsterven van ongewervelden, een verminderde productie van (melk)vee en kans op dierziekte bij vee. Voorts zal het stijgen van de zoutconcentratie te merken zijn bij het besproeien van de (volks)tuinen, hetgeen het afsterven van planten tot gevolg heeft, aldus appellante.
2.8.1. Verweerder is van mening dat, nu het ontzilt zeezand (niveau 3) dient te voldoen aan de in het Bouwstoffenbesluit vermelde maximumwaarden voordat het in het project wordt gebracht, en mede gelet op de aan de vergunning verbonden voorschriften die zijn afgestemd op de zoutgevoeligheid van het veenweidegebied waarbinnen de percelen zijn gelegen, voor onaanvaardbare gevolgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater niet behoeft te worden gevreesd.
2.8.2. Uit de ter zitting overgelegde stukken blijkt dat verweerder bij het beoordelen van de aanvraag de door zijn rechtsvoorganger op 15 oktober 1997 vastgestelde notitie "Beleid met betrekking tot lozingen ten gevolge van het gebruik van verzilt zand" (hierna: de beleidsnotitie) tot uitgangspunt heeft genomen. In de beleidsnotitie is de toepassing van zeezand, dat is ontzilt tot niveau 3, als uitgangspunt gehanteerd. In de beleidsnotitie is voorts weergegeven dat er naar wordt gestreefd het chloridegehalte te beperken tot 200 mg/liter. Verder is weergegeven op welke wijze verweerder uitvoering geeft aan de doelstellingen zoals verwoord in het provinciale Waterhuishoudingsplan. In het Waterhuishoudingsplan is onder meer gesteld dat de doelstellingen behorende bij de Algemene Milieukwaliteit (hierna: AMK) als uitgangspunt voor elk oppervlaktewater moeten worden gehanteerd en dat de verantwoordelijkheid voor het na te streven chloridegehalte in principe berust bij de waterkwaliteitsbeheerder. Het Waterhuishoudingsplan kent voorts aan de oppervlaktewateren in Noord-Holland functies toe, waaraan specifieke doelstellingen en beleidslijnen zijn gekoppeld voor de waterkwaliteit. Het beleid in het Waterhuishoudingsplan is gebaseerd op het landelijke waterbeleid zoals neergelegd in de Evaluatienota Water (Kamerstukken II 1993-1994, 21 250, nrs 27-28). Bovenstaand rijks- en provinciaal beleid is uitgewerkt in het Waterbeheersplan 1992-1995 waarin als doelstelling is opgenomen dat alle oppervlaktewateren in het beheersgebied waaraan geen speciale functies zijn toegekend moeten voldoen aan de AMK. Voor wateren waaraan de provincie bepaalde functies heeft toegekend geldt als streven dat de aan deze functies gekoppelde doelstellingen moeten worden bereikt. De beleidsnotitie is een bijstelling van dit plan.
2.8.3. Ingevolge voorschrift 3, eerste lid, van de bij het bestreden besluit verleende vergunning dient het zeezand dat wordt gebruikt, te zijn ontzilt tot ontziltingsniveau 3 (200 mg chloride/kg droog zand) alvorens het in het werk wordt gebruikt.
Ingevolge voorschrift 4, eerste lid, dient vergunninghoudster - voor zover thans van belang - dagelijks op een aantal punten in de nabije omgeving van het project het chloridegehalte te meten. Om te bepalen in welke mate het chloridegehalte in deze sloten stijgt door het aanbrengen van ontzilt zeezand in het project dient met deze metingen te worden begonnen uiterlijk één dag voor de start van het project.
Ingevolge voorschrift 4, tweede lid, voor zover thans van belang, dient vergunninghoudster, indien als gevolg van uit- en/of afspoeling de concentratie aan chloride in het nabijgelegen oppervlaktewater met meer dan 1000 mg/l stijgt, terstond maatregelen te treffen om de nadelige invloed van de lozing op de kwaliteit van het oppervlaktewater te beperken of te voorkomen. Deze maatregelen bestaan uit het doorspoelen van de desbetreffende oppervlaktewateren.
2.8.4. De Afdeling acht het op grond van bovenstaande motivering van verweerder en mede gelet op het verhandelde ter zitting en op de functie van de omgeving van het ontvangende water die overeenkomstig het bestemmingsplan is, te weten veeteelt, voldoende aannemelijk dat de in voorschrift 4, tweede lid, gestelde waarde voor het chloridegehalte zodanig is dat van onaanvaardbare gevolgen voor de kwaliteit van het ontvangende oppervlaktewater geen sprake is. Mede gelet op de hiervoor geciteerde voorschriften is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften voldoende bescherming bieden tegen aantasting van de kwaliteit van het oppervlaktewater.
2.9. Appellante voert aan dat de aanvoer van het verzilte zeezand met behulp van vrachtwagens zal leiden tot verkeershinder en schade aan de wegen. Bovendien vreest zij voor schade aan de bodem door het lekken van water, afkomstig van het zeezand, uit de vrachtwagens. Voorts is appellante van mening dat ten onrechte niet is voorgeschreven dat een bodemonderzoek dient plaats te vinden voordat de percelen worden gesaneerd en het zeezand op de percelen wordt gebracht.
Deze beroepsgronden hebben geen betrekking op het belang van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater in de zin van artikel 1, vijfde lid, van de Wvo in samenhang met artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer en treffen reeds om die reden geen doel.
2.10. Het beroep is ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.T. Heijstek-van Leussen, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Heijstek-van Leussen
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2006
353.