Uitspraak
200500979/1.
Datum uitspraak: 22 februari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de [stichting], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 03/1699 BELEI van de rechtbank Amsterdam van 20 december 2004 in het geding tussen:
appellante
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (thans: de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap).
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2001 heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de Staatssecretaris) het verzoek van appellante van 13 juli 2001 om aanvullende subsidie voor de jaren 1989 tot en met 2000 afgewezen en voor de jaren 2001 tot en met 2004 een meerjarige instellingssubsidie verleend van jaarlijks ƒ 231.197,00 (€ 104.913,00), in totaal ƒ 924.788,00 (€ 419.651,00).
Bij besluit van 21 december 2001 heeft de Staatssecretaris de aan appellante voor het jaar 2000 verleende subsidie vastgesteld op ƒ 232.221,00 (€ 105.377,30), zodat de subsidie over de periode van 1997 tot en met 2000 definitief is vastgesteld op ƒ 920.368,00 (€ 417.644,79).
Bij besluit van 27 februari 2003 heeft de Staatssecretaris de door appellante tegen beide besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 december 2004, verzonden op 22 december 2004, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd, voorzover daarbij het besluit tot verlening van de subsidie voor de jaren 2001 tot en met 2004 is gehandhaafd, en bepaald dat de Minister in zoverre opnieuw een beslissing neemt op het bezwaarschrift van appellante. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 31 januari 2005, bij de Raad van State bij faxbericht ingekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 april 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 4 mei 2005 heeft de Staatssecretaris van antwoord gediend.
Bij brief van 30 mei 2005 heeft de Staatssecretaris nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij gezonden.
Bij brief van 29 september 2005 heeft appellante nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij gezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. van der Steenhoven en mr. S.D. Arnold, advocaten te Amsterdam, [gemachtigden], en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag, en drs. M.A. Rutters, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante beheert en exploiteert een waardevolle collectie familieportretten, die in de historische context is ondergebracht in een Amsterdams patriciërshuis.
In een overeenkomst van 6 september 1922 tussen appellante en de toenmalige minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen zijn met het oog op het bijeenhouden van de [collectie] de successie- en schenkingsrechten kwijtgescholden.
In de vijftiger jaren van de vorige eeuw is overleg gevoerd met het toenmalige departement van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen, hetgeen heeft geresulteerd in een niet ondertekend protocol van 1955.
In onderdeel D. van dit protocol is opgenomen: "Door de [familie] zal tegen nader vast te stellen vergoeding voor nader vast te stellen tijd of perioden aan de [Stichting] in bruikleen moeten worden afgestaan de z.g. [Collectie] of zodanig gedeelte daarvan als met den vertegenwoordiger van O.K.en W. bij de Stichting zal worden overeengekomen, dit zijn die kunstvoorwerpen in particulier eigendom, ook thans dienende ter verfraaiing van de huize Amstel […] als patricisch koopmanshuis uit de 18e eeuw (gedeeltelijk 17e), waarbij echter speciale voorwerpen van stoffering en meubilering volgens afzonderlijke lijst tegen taxatie-prijs in eigendom der [Stichting] zullen worden overgenomen, welke laatste kosten begroot worden op ± ƒ 45.000,--. Door het Rijk zal aan de Stichting, teneinde deze in staat te stellen tot financiering van deze aangelegenheden, worden verstrekt een bijdrage voor éénmaal voor de kapitaal uitgaven en een jaarlijkse subsidie ter bestrijding van de jaarlijkse uitgaven als voren bedoeld en tevens voor die, verbonden aan het ter bezichtiging beschikbaar stellen der [Stichting] en hare verdere onkosten bij de exploitatie, wordende deze kosten begroot op ƒ 35.000,-- per jaar naar thans geldend prijsniveau."
Anders dan bij de andere onderdelen van het protocol, is niet gebleken dat onderdeel D. is uitgewerkt in een overeenkomst. Het gebruik van het huis, dat in eigendom aan de staat is overgedragen en waar de collectie is ondergebracht (onderdeel C.), is uitgewerkt in de overeenkomst van 2 februari 1957.
Artikel 11 van Pro die overeenkomst luidt: "Opzegging van de zijde van de Staat zal ten alle tijde plaats kunnen hebben, indien deze overeenkomst van de zijde der Stichting niet wordt nagekomen of de Stichting enigerlei andere verplichting, die zij tegenover de Staat heeft, niet nakomt. Opzegging van de zijde der Stichting zal slechts kunnen plaats vinden, indien de Staat aan de Stichting ter bestrijding van de uitgaven ter bereiking van het doel der Stichting een subsidie verleent, dat geringer is dan het bedrag, dat redelijkerwijze voor de bereiking van dit doel nodig is. Voor het nemen van een zodanige beslissing is eventueel door de statuten der Stichting voorgeschreven overleg met- of toestemming van een aan het bestuur der Stichting toegevoegde regeringscommissaris niet nodig."
2.1.1. Primair is in geschil of de sedert 1957 verstrekte subsidie een privaatrechtelijke dan wel een publiekrechtelijke grondslag heeft.
2.1.2. De Afdeling overweegt als volgt. De subsidieverlening vindt sedert 1957 plaats door middel van beslissingen waarmee de Staatssecretaris de verlening van voorschotten en de vaststelling van subsidie aan appellante bekend heeft gemaakt. Zoals de Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in de uitspraak van 30 november 1977 (AB 1978, 54) is het blijkens de wetsgeschiedenis van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (hierna: de Wet arob) onmiskenbaar de bedoeling van de wetgever geweest om beslissingen omtrent geldelijke uitkeringen onder de benaming subsidie onder de werking van de Wet arob te brengen. Hieruit volgt dat de subsidieverlening aan appellante door de Staatssecretaris en diens rechtsvoorgangers ten behoeve van het ter bezichtiging beschikbaar stellen en de verdere exploitatie van de [collectie] in ieder geval sedert het van kracht worden van de Wet arob op 1 juli 1976 (KB 20 april 1976, Stb. 234) als van publiekrechtelijke aard moet worden gekwalificeerd. Met het expireren van de Wet arob en de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht (Stb. 1993, 693; hierna: de Awb) op 1 januari 1994 is daarin geenszins verandering gekomen. Met ingang van het subsidiejaar 1995 is subsidie verleend aan appellante met toepassing van het evenzeer op 1 januari 1994 in werking getreden Bekostigingsbesluit cultuuruitingen (Stb. 1994, 473), welk besluit is gebaseerd op de Wet op het specifiek cultuurbeleid (Stb. 1993, 193), en zijn de besluiten voorzien van een rechtsmiddelenclausule waarin wordt verwezen naar artikel 7:1 van Pro de Awb. Met ingang van 1 januari 1998 is titel 4.2. van de Awb, de subsidietitel, ingevoerd. De aan appellante verstrekte subsidie voldoet aan de definitie van art 4:21, eerste lid, van de Awb. Beslissingen omtrent de verlening en vaststelling van subsidie aan appellante, zoals die van 20 en 21 december 2001, zijn, gelet op het vorenoverwogene, als besluiten in de zin van art 1:3 van Pro de Awb aan te merken.
Het niet ondertekende, op het subsidieonderdeel niet in een overeenkomst uitgewerkte, protocol van 1955 en de daaruit voortvloeiende overige overeenkomsten, doen niet af aan de publiekrechtelijke grondslag van de thans in geding zijnde subsidiebesluiten. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen en heeft de bezwaren van appellante tegen die besluiten terecht ontvankelijk geacht.
2.2. Appellante heeft subsidiair aangevoerd dat zij er tot 1995 niet op is gewezen dat zij tegen de besluiten bezwaar kon maken en verder dat de Staatssecretaris haar brieven van 29 december 1994, 22 februari 1995 en 6 februari 1996 had moeten aanmerken als bezwaarschriften.
2.2.1. Ten aanzien van de besluiten met betrekking tot de verlening van subsidie aan appellante voor de jaren 1989 tot en met 2000 heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze al ten tijde van het verzoek van appellante van 13 juli 2001 om aanvullende subsidie onherroepelijk waren, omdat appellante tegen de afzonderlijke besluiten geen rechtsmiddelen heeft aangewend. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat appellante weliswaar over de diverse besluiten heeft gecorrespondeerd, maar dat uit die brieven niet kan worden afgeleid dat deze als bezwaarschriften hadden moeten worden aangemerkt. Dit te meer nu, zoals appellante ter zitting heeft verklaard, tegen besluiten uit vermelde periode nooit formeel bezwaar is gemaakt en tot 2000 de reële exploitatiekosten aan appellante zijn vergoed. Voor de Staatssecretaris was er dus geen reden aan te nemen dat appellante het met de genomen subsidiebesluiten, althans met de uiteindelijk vergoede kosten, niet eens was.
2.2.2. Voor zover appellante met haar brief van 13 juli 2001, waarin zij heeft verzocht om aanvulling van de subsidie voor de jaren 1989 tot en met 2000, heeft beoogd alsnog bezwaar te maken tegen de onherroepelijke besluiten tot vaststelling van de subsidie voor de jaren 1989 tot en met 1996 en tegen het onherroepelijke besluit tot verlening van de subsidie voor de jaren 1997 tot en met 2000, stelt de Afdeling vast dat de bezwaartermijn is overschreden en overweegt de Afdeling dat geen grond bestaat voor het oordeel dat deze termijnoverschrijding verschoonbaar is. Het ontbreken van een rechtsmiddelenclausule onder enkele van de hiervoor genoemde besluiten kan daar - anders dan appellante kennelijk meent - niet toe leiden.
2.3. Met betrekking tot het verzoek van 13 juli 2001 van appellante om aanvullende subsidie voor de jaren 1997 tot en met 2000 overweegt de Afdeling verder als volgt.
2.3.1. Bij besluit van 9 december 1996 heeft de Staatssecretaris aan appellante een meerjarige instellingssubsidie verleend voor de jaren 1997 tot en met 2000. Zoals hiervoor is overwogen, was dit besluit ten tijde van het verzoek van appellante van 13 juli 2001 reeds onherroepelijk.
Naar aanleiding van de bij brief van 13 juli 2001 van appellante ontvangen jaarrekening over het jaar 2000 heeft de Staatssecretaris bij besluit van 21 december 2001 de subsidie voor het subsidiejaar 2000 en voor de periode 1997 tot en met 2000 definitief vastgesteld.
In het besluit van 27 februari 2003 heeft de Staatssecretaris het bezwaar van appellante tegen het besluit van 21 december 2001 ongegrond verklaard, omdat de subsidie volgens hem op grond van artikel 4:46 van Pro de Awb niet hoger kan worden vastgesteld dan bij de verlening is bepaald.
De rechtbank heeft ten aanzien van de voor de jaren 1997 tot en met 2000 verleende subsidie overwogen dat titel 4.2 van de Awb niet van toepassing is op subsidies die zijn verleend vóór 1 januari 1998, maar dat niettemin geen plaats is voor het hoger vaststellen van de subsidie dan bij het verlenen daarvan bepaalde bedrag.
De Afdeling overweegt dat het besluit van 9 december 1996 tot subsidieverlening voor de jaren 1997 tot en met 2000, zoals hiervoor al is gebleken, is gebaseerd op het Bekostigingsbesluit cultuuruitingen. In het Bekostigingsbesluit cultuuruitingen worden, net als in de Awb, de verlening van de subsidie (en eventuele bevoorschotting) en de vaststelling van de subsidie onderscheiden. De verlening geeft de subsidieontvanger een aanspraak op financiële middelen, waarbij het bedrag dient te worden vermeld. Bij de vaststelling wordt definitief beslist dat de geadresseerde een subsidie ontvangt ter hoogte van een bepaald bedrag, waarbij is voorgeschreven dat dit overeenkomstig de subsidieverlening dient te gebeuren. Op grond van de vaststelling van de subsidie wordt het eventuele restant van de subsidie vervolgens uitbetaald. De verlening en vaststelling hebben betrekking op dezelfde subsidie, waarbij het bedrag dat is vermeld op het besluit tot subsidieverlening het uitgangspunt is voor de subsidievaststelling. Uit dit stelsel volgt dat de subsidie onder de werking van het evengenoemde besluit niet hoger kon worden vastgesteld dan op het in de subsidieverlening vermelde bedrag, behoudens de in artikel 16, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit cultuuruitingen bedoelde jaarlijks mogelijke bijstelling ten behoeve van de ontwikkeling van het prijspeil en de kosten van arbeidsvoorwaarden. Daargelaten of het vóór de inwerkingtreding van titel 4.2 van de Awb tot de mogelijkheden behoorde om de subsidie hoger vast te stellen dan bij de verlening was bepaald, was dat, gelet op het Bekostigingsbesluit Cultuuruitingen in dit geval niet mogelijk. De rechtbank komt, zij het op andere gronden, tot ditzelfde oordeel.
2.3.2. Appellante heeft voorts betoogd dat, indien haar verzoek om aanvullende subsidie voor de jaren 1997 tot en met 2000 moet worden opgevat als een verzoek terug te komen van het onherroepelijke besluit van 9 december 1996, een vergoeding van een hoger bedrag achteraf op haar plaats is. De rechtbank is echter terecht tot het oordeel gekomen dat, nu geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden, geen ruimte bestaat voor het oordeel dat de Staatssecretaris tot heroverweging van dat besluit had dienen over te gaan. De Afdeling neemt die overwegingen over en maakt die tot de hare.
2.4. De rechtbank heeft verder, anders dan appellante heeft betoogd, terecht en op goede gronden het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel ongegrond verklaard. De Afdeling neemt de betreffende overwegingen over en maakt die tot de hare. Van mededelingen van de zijde van de Staatssecretaris waaraan appellante het vertrouwen kon ontlenen dat alle redelijke kosten zouden worden vergoed, is immers niet gebleken. In het bijzonder kan uit de overeenkomst van 2 februari 1957 een zo vergaande verplichting niet worden afgeleid.
2.5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Bij besluit van 30 mei 2005 heeft de Staatssecretaris opnieuw beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit tot verlening van de subsidie voor de jaren 2001 tot en met 2004. Het hoger beroep van appellante wordt op grond van het bepaalde in de artikelen 6:18 en 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb geacht mede te zijn gericht tegen deze beslissing op bezwaar.
2.6.1. De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar van 27 februari 2003 vernietigd, omdat de Staatssecretaris niet heeft onderzocht waarom de voor 2001 tot en met 2004 gevraagde subsidie veel hoger is dan de voor de jaren 1997 tot en met 2000 toegekende subsidie en omdat niet is gemotiveerd op welke gronden hij is overgegaan tot het verlenen van een lager subsidiebedrag dan aangevraagd.
2.6.2. Nu de rechtbank de beslissing op bezwaar van 27 februari 2003 heeft vernietigd en de Staatssecretaris heeft opgedragen opnieuw op het desbetreffende bezwaar van appellante te beslissen en deze uitspraak door de Staatssecretaris niet in hoger beroep is aangevochten, is de Staatssecretaris gehouden de nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Weliswaar heeft de Staatssecretaris in de beslissing op bezwaar van 30 mei 2005 gemotiveerd waarom niet het gevraagde subsidiebedrag wordt verleend doch, anders dan de rechtbank - in hoger beroep derhalve onbestreden - nodig heeft geacht, is niet onderzocht waarom het gevraagde subsidiebedrag zoveel hoger is dan het bedrag dat in voorgaande jaren is gevraagd. Een langdurige en bijzondere subsidierelatie als met appellante verschaft haar weliswaar niet het recht op voortduring van de subsidie, noch staat zo'n relatie op zichzelf een afbouw van de subsidie in de weg, zij brengt echter voor de Staatssecretaris wel mee dat zorgvuldig dient te worden onderzocht wat de oorzaak is van de verhoging van een aantal door appellante opgevoerde kostenposten. Aan de hand van de uitkomsten van dit onderzoek, waarbij het aan appellante is om desgevraagd de kostenposten nader te onderbouwen, dient vervolgens deugdelijk gemotiveerd te worden aangegeven in hoeverre deze kosten voor vergoeding in aanmerking komen. De gebezigde motivering dat de status-quo gecontinueerd zal worden in dier voege dat het subsidieniveau wordt gehandhaafd op het niveau van de periode 1996 tot en met 2000 en dat in dit stadium geen inhoudelijke eisen (ten aanzien van de publiekstoegankelijkheid) zullen worden gesteld, is in het licht van het in rechtsoverweging 2.6.1 weergegeven thans onaantastbare oordeel van de rechtbank onvoldoende. Naar het oordeel van de Afdeling is de nieuwe beslissing op bezwaar in dit opzicht derhalve niet in overeenstemming met de uitspraak van de rechtbank, zodat het beroep van appellante daartegen slaagt.
2.6.3. Het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 30 mei 2005 is gegrond. Deze beslissing dient te worden vernietigd.
2.6.4. De Staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep, gericht tegen het besluit van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 30 mei 2005, DCE/05/21461, gegrond;
III. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 30 mei 2005, DCE/05/21461;
IV. veroordeelt de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de Staat der Nederlanden (de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 414,00 (zegge: vierhonderdveertien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Van Meurs-Heuvel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2006
47-420.