Uitspraak
200502943/1.
Datum uitspraak: 1 maart 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum van de gemeente Amsterdam,
2. [appellant sub 2], wonend te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak nos. AWB 04/6371 en 04/5597 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 7 maart 2005 in het geding tussen:
appellant sub 2
en
appellant sub 1.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 april 2004 heeft appellant sub 1 (hierna: het dagelijks bestuur) appellant sub 2 een ligplaatsvergunning voor het vaartuig M3 geweigerd en [appellant sub 2] onder aanzegging van bestuursdwang gelast binnen drie maanden na dagtekening van het besluit de vaartuigen Pollux, Castor en M3 te verwijderen en verwijderd te houden uit het stadsdeel Amsterdam-Centrum.
Bij besluit van 1 oktober 2004 heeft het dagelijks bestuur het daartegen door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, bepaald dat de afwijzing van de ligplaatsvergunning betrekking heeft op hetzij de Pollux, hetzij de Castor, en de termijn waarbinnen [appellant sub 2] de vaartuigen Pollux, Castor en M3 dient te verwijderen gesteld op twaalf weken na verzending van de beslissing op bezwaar.
Bij uitspraak van 7 maart 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het daartegen door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het dagelijks bestuur bij brief van 4 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 5 april 2005, en [appellant sub 2] bij brief van 6 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 4 mei 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 4 mei 2005 heeft [appellant sub 2] van antwoord gediend.
Bij brief van 26 mei 2005 heeft het dagelijks bestuur van antwoord gediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellant sub 2]. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2005, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door Y.A.M. Ekelschot, werkzaam bij de dienst Binnenwaterbeheer Amsterdam, en [appellant sub 2] in persoon, bijgestaan door mr. drs. D.H. Woelinga, advocaat te Amsterdam, en [partij], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder a, van de Verordening op de haven en het binnenwater 1995 (hierna: de Vhb) wordt in de Vhb onder openbaar water verstaan alle wateren die al of niet met enige beperking voor het publiek bevaarbaar zijn of anderszins toegankelijk zijn.
Ingevolge artikel 2.1, aanhef en onder b en c, van de Vhb wordt in deze paragraaf en de daarop rustende bepalingen verstaan onder:
bedrijfsvaartuig: een vaartuig, daaronder begrepen een object te water, niet-zijnde een zee- of binnenschip, hoofdzakelijk gebruikt als of bestemd voor de uitoefening van enig bedrijf of beroep dan wel voor de uitoefening van sociaal-culturele activiteiten;
passagiersvaartuig: een bedrijfsvaartuig, hoofdzakelijk gebruikt voor of bestemd tot:
- vervoer van personen;
- om beschikbaar te worden gesteld aan een of meer personen ten behoeve van varende recreatie.
Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Vhb, voor zover thans van belang en gelezen in samenhang met artikel 28, tweede lid, van de Verordening op de stadsdelen, is het verboden zonder vergunning van het dagelijks bestuur met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen.
Ingevolge artikel 2.7, derde lid, van de Vhb kan de vergunning alleen worden verleend indien de uit te oefenen werkzaamheden of activiteiten watergebonden zijn of wanneer het gaat om de aan- of afvoer van materialen over water en de vereiste vergunningen voor het uitoefenen van die werkzaamheden of activiteiten zijn verleend.
Ingevolge artikel 2.7, achtste lid, van de Vhb is het verboden in de gemeente ligplaats in te nemen nadat een vergunning als bedoeld in het eerste lid is geweigerd.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Vhb is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders met een bedrijfsvaartuig goederen dan wel passagiers te vervoeren.
Volgens de Nota Amsterdam te water 1995 (hierna: de Nota) bestaat er voor bedrijfsvaartuigen een strikt verbod om ligplaats in te nemen aangezien de schaarste van de openbare waterruimte en de wens om het water zoveel mogelijk open te houden dwingt tot het stellen van prioriteiten ten aanzien van het gebruik.
Gelet op de Nota en artikel 2.7 van de Vhb heeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) bij het Besluit Instelling beëindiging vergunningverlening bedrijfsvaartuigen binnenstad en Havenatlasgebied van 17 december 1996 (hierna: het Besluit van 17 december 1996), dat op 20 december 1996 in werking is getreden, voor zover thans van belang, besloten:
I te bepalen, dat de positie van slechts die bedrijfsvaartuigen die op 18 december 1996 ligplaats hebben in de binnenstad of het Havenatlasgebied, door hen zal worden beoordeeld op de vraag of er sprake kan zijn van vergunningverlening;
II te bepalen, dat aanvragen voor een ligplaatsvergunning voor een nieuw neer te leggen bedrijfsvaartuig die zijn ingediend na 18 december 1996 worden afgewezen;
III te bepalen, dat in afwijking van het bepaalde onder I en II ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen kunnen worden verleend, indien de exploitatievergunning op grond van artikel 2.12 van de Vhb is verleend.
2.2. Vaststaat dat de vaartuigen Pollux, Castor en M3 bedrijfsvaartuigen zijn, dat de Pollux en Castor tevens passagiersvaartuigen zijn, en dat de aanvraag voor één ligplaats voor hetzij de Pollux, hetzij de Castor is gedaan.
2.3. Het dagelijks bestuur heeft aan de in bezwaar gehandhaafde weigering tot verlening van een ligplaatsvergunning ten grondslag gelegd dat de aanvraag voor de ligplaatsvergunning is ingediend na 18 december 1996, dat de vaartuigen Pollux en Castor in april 1999 voor het eerst zijn gesignaleerd en dat door [appellant sub 2] niet aannemelijk is gemaakt dat de vaartuigen voor 19 december 1996 ligplaats hadden in de binnenstad of het Havenatlasgebied, zodat [appellant sub 2] gelet op het onder I en II bepaalde van het Besluit van 17 december 1996 geen aanspraak kan maken op een ligplaatsvergunning voor een van de vaartuigen. Verder heeft het dagelijks bestuur aan dat besluit ten grondslag gelegd dat voor de vaartuigen Pollux en Castor geen exploitatievergunning is verleend, zodat [appellant sub 2] evenmin op grond van het onder III bepaalde van het Besluit van 17 december 1996 aanspraak kan maken op een ligplaatsvergunning. Ten slotte heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt gesteld dat [appellant sub 2] aan de aan hem gerichte brief van 20 november 1997 van de adjunct-directeur van de dienst Binnenwaterbeheer Amsterdam (hierna ook: de brief) niet het rechtens te rechtvaardigen vertrouwen kan ontlenen dat zijn aanvraag zou worden getoetst aan de in die brief genoemde criteria, aangezien de brief niet afkomstig is van het beslissingsbevoegde orgaan en bovendien geen besluit behelst maar louter informerend is.
Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit tot toepassing van bestuursdwang heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd, voor zover hier van belang, dat nu [appellant sub 2] niet in aanmerking komt voor een ligplaatsvergunning voor de vaartuigen Pollux, Castor of M3, die vaartuigen illegaal in het stadsdeel liggen, en dat geen omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan van bestuursdwang moet worden afgezien.
2.4. [appellant sub 2] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte er van uitgegaan is dat de vaartuigen Pollux en Castor niet op of voor 18 december 1996 ligplaats hebben ingenomen in de binnenstad of het Havenatlasgebied. In dit verband verwijst [appellant sub 2] naar schriftelijke verklaringen van [getuige], die op die twee vaartuigen werkzaamheden heeft uitgevoerd en die heeft verklaard dat de vaartuigen reeds voor 19 december 1996 ligplaats hadden ingenomen in de binnenstad van Amsterdam. Ook noemt [appellant sub 2] de omstandigheid dat voor 21 oktober 1997 bij de dienst Binnenwaterbeheer Amsterdam bekend was dat hij bij zijn in de Amsterdamse binnenstad gelegen bedrijf twee meerpalen wilde plaatsen.
2.5. Met de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat door [appellant sub 2] niet aannemelijk is gemaakt dat de vaartuigen Pollux en Castor op of voor 18 december 1996 ligplaats hebben ingenomen in de binnenstad of het Havenatlasgebied. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat blijkens signaleringsrapporten die vaartuigen voor het eerst in 1999 in de binnenstad zijn gesignaleerd door de dienst Binnenwaterbeheer Amsterdam, die regelmatig controleert welke vaartuigen zich in de Amsterdamse wateren bevinden, en dat hetgeen bedoelde [getuige] heeft verklaard niet verifieerbaar is aan de hand van objectieve gegevens, bijvoorbeeld aan de hand van de bedrijfsboekhouding van [appellant sub 2]. Op grond van de omstandigheid dat het in 1997 bij de dienst Binnenwaterbeheer Amsterdam bekend was dat [appellant sub 2] twee meerpalen wilde plaatsen, is evenmin aannemelijk geworden dat de vaartuigen Pollux en Castor op of voor 18 december 1996 ter plaatse ligplaats hebben ingenomen.
Gelet hierop heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat [appellant sub 2] geen beroep kan doen op de overgangsrechtelijke bepaling onder I van het Besluit van 17 december 1996.
2.6. Verder betoogt [appellant sub 2] dat hij op grond van het in het Besluit van 17 december 1996 onder III bepaalde voor hetzij de Pollux, hetzij de Castor in aanmerking komt voor een ligplaatsvergunning en dat de voorzieningenrechter dit heeft miskend. In dit verband voert [appellant sub 2] aan dat hij over zes exploitatievergunningen beschikt en dat het gebruikelijk is dat op die exploitatievergunningen met een ander vaartuig kan worden gevaren dan met het vaartuig waarvoor die vergunning is afgegeven.
2.7. Door overname van het rondvaartbedrijf van [appellant sub 2] beschikt [appellant sub 2] over zes exploitatievergunningen, die zijn verstrekt voor andere vaartuigen dan de Pollux en de Castor. Nu [appellant sub 2] niet beschikt over een exploitatievergunning voor de vaartuigen Pollux of Castor, kan hij zich niet met succes beroepen op het onder III van het Besluit van 17 december 1996 bepaalde. Dat wordt toegestaan dat incidenteel met een ander vaartuig wordt gevaren dan met het vaartuig waarvoor de exploitatievergunning is afgegeven in het geval het vaartuig waarvoor de exploitatievergunning geldt tijdelijk defect is, maakt dit niet anders, nu dit onverlet laat dat voor verlening van een ligplaatsvergunning op grond van het onder III bepaalde is vereist dat een exploitatievergunning is verleend voor het vaartuig waarvoor de ligplaatsvergunning is verzocht.
Dit betoog van [appellant sub 2] treft evenmin doel, zodat het oordeel van de voorzieningenrechter wordt gedeeld dat op grond van het in het Besluit onder III bepaalde evenmin tot verlening van de ligplaatsvergunning kan worden overgegaan.
2.8. De voorzieningenrechter heeft als bijzondere omstandigheid op grond waarvan [appellant sub 2] niettemin voor een ligplaatsvergunning in aanmerking zou kunnen komen en het dagelijks bestuur van bestuursdwang zou moeten afzien, aangemerkt dat bij [appellant sub 2] het rechtens te rechtvaardigen vertrouwen is gewekt dat de aanvraag om verlening van een vergunning te zijner tijd zal worden beoordeeld aan de hand van de criteria genoemd in de hierboven onder 2.3. bedoelde brief van 20 november 1997, en niet aan de hand van de formele criteria die zijn vermeld in het Besluit van 17 december 1996. Op grond hiervan heeft de voorzieningenrechter het besluit van 1 oktober 2004 vernietigd. Het dagelijks bestuur bestrijdt dit oordeel van de voorzieningenrechter.
2.9. In bedoelde brief wordt [appellant sub 2] bericht dat in afwachting van nieuw beleid nog niet zal worden beslist op zijn aanvraag om verlening van een ligplaatsvergunning. In de brief wordt voorts melding gemaakt van het soort criteria waaraan wordt gedacht bij het te ontwikkelen nieuwe beleid. De brief is geen beslissing op de aanvraag van [appellant sub 2] en is louter informatief van aard. De brief is niet afkomstig van het beslissingsbevoegde orgaan. Gelet op dit geheel van feiten, in onderlinge samenhang bezien, kan [appellant sub 2] aan de brief niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat zijn aanvraag om een ligplaatsvergunning zal worden beoordeeld aan de hand van de in die brief genoemde criteria in plaats van aan de hand van de criteria in het Besluit van 17 december 1996. De Afdeling deelt dan ook niet het oordeel van de voorzieningenrechter over het beroep op het vertrouwensbeginsel. Het betoog van het dagelijks bestuur slaagt derhalve.
2.10. Nu gelet op het voorgaande het dagelijks bestuur de afwijzing van de ligplaatsvergunning terecht heeft gehandhaafd en voor geen van de drie vaartuigen een ligplaatsvergunning is verleend, moet worden geconcludeerd dat met de vaartuigen ligplaats wordt ingenomen in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Vhb, zodat het dagelijks bestuur terzake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.11. Ten aanzien van de mogelijkheid van legalisering heeft [appellant sub 2] betoogd dat het dagelijks bestuur de voorzieningenrechter en hem ten onrechte niet heeft geïnformeerd over de conceptnotitie "Nieuw bedrijfsmatig vervoer op het water in Amsterdam" (hierna: de conceptnotitie) die volgens hem concreet uitzicht biedt op legalisering van de vaartuigen, hetgeen de voorzieningenrechter daardoor ten onrechte niet zou hebben onderkend. Ten aanzien van het vaartuig M3 dat hij voor kleinschalig goederenvervoer gebruikt, bestaat volgens [appellant sub 2] concreet uitzicht op legalisering omdat in de conceptnotitie wordt voorgesteld om initiatieven voor kleinschalig goederenvervoer vrij te stellen van het op grond van het in artikel 2.12, eerste lid, van de Vhb opgenomen vereiste van een exploitatievergunning. Ten aanzien van de passagiersvaartuigen Pollux en Castor bestaat zijns inziens eveneens concreet uitzicht op legalisering omdat hij bereid is de afmetingen van die vaartuigen aan te passen zodat daarvoor op grond van de in de conceptnotitie genoemde criteria een exploitatievergunning kan worden verstrekt.
2.12. Dit betoog faalt. De bestuursdwangaanschrijving berust op de omstandigheden dat voor de vaartuigen geen ligplaatsvergunning als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Vhb is verleend en dat [appellant sub 2] geen aanspraak kan maken op een ligplaatsvergunning. Dat voor de M3 op termijn mogelijkerwijs geen exploitatievergunning zal zijn vereist, dan wel dat op termijn een exploitatievergunning zou kunnen worden verstrekt voor de Pollux en de Castor, biedt geen concreet uitzicht op legalisering en laat onverlet dat de vaartuigen ten tijde hier van belang in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Vhb ligplaats hebben ingenomen.
2.13. Gelet op hetgeen onder 2.9. is overwogen bestrijdt het dagelijks bestuur voorts met succes het oordeel van de voorzieningenrechter dat het op grond van het vermelde in meerbedoelde brief van 20 november 1997 van handhaving diende af te zien.
2.14. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gelet op het voorgaande en met name de overwegingen 2.5., 2.7. en 2.12. ongegrond. Het hoger beroep van het dagelijks bestuur is gelet op met name de overwegingen 2.9. en 2.13. gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 1 oktober 2004 alsnog ongegrond verklaren.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum van de gemeente Amsterdam gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 7 maart 2005, in zaak no. AWB 04/5597;
III. verklaart het door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Broodman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2006
204-450.