Uitspraak
200503417/1.
Datum uitspraak: 8 maart 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeente Gouda,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/4163 van de rechtbank 's-Gravenhage van 4 maart 2005 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris van Financiën.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2001 hebben de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris van Financiën (hierna: de fondsbeheerders) aan appellante voor het jaar 2000 een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds toegekend van ƒ 174.570.000,00 (€ 79.216.412,32)
Bij besluit van 16 oktober 2002 hebben de fondsbeheerders het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 maart 2005, verzonden op 10 maart 2005, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 april 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 13 mei 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 30 juni 2005 hebben de fondsbeheerders van antwoord gediend.
Bij brief van 8 november 2005 heeft appellante een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. Vijlbrief-van der Schaft en mr. E.J. Stalenberg, beiden advocaat te Rotterdam en S. Keulen, wethouder van de gemeente Gouda, en de fondsbeheerders, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag en drs. F. Gietema, ambtenaar bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet (hierna: de Fvw) kunnen de fondsbeheerders, op aanvraag van een gemeente, aan de gemeente over een uitkeringsjaar een aanvullende uitkering verlenen.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Fvw wordt een aanvullende uitkering slechts verleend indien de algemene middelen van de gemeente aanmerkelijk en structureel tekort zullen schieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien, terwijl de eigen inkomsten van de gemeente zich op een redelijk peil bevinden.
Ingevolge artikel 12, vijfde lid, van de Fvw neemt de gemeente die een aanvullende uitkering heeft aangevraagd, of waaraan een aanvullende uitkering is verleend, maatregelen ter verbetering van haar financiële positie.
2.2. Appellante ontvangt sinds 1967 een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 12 van Pro de Fvw. Dit houdt verband met de afwijkende bodemgesteldheid in de gemeente, die zeer hoge kosten voor bouwactiviteiten en voor de aanleg van de infrastructuur tot gevolg heeft, welke niet uit de algemene uitkering uit het gemeentefonds kunnen worden bestreden. Voor het jaar 2000 hebben de fondsbeheerders bij besluit van 14 december 2001 aan appellante een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 12 van Pro de Fvw toegekend van ƒ 174.570.000,00 (€ 79.216.412,32), met dien verstande dat het bedrag wordt verstrekt om appellante in staat te stellen in de jaren tot en met 2007 naar een structureel evenwichtige begrotingspositie te groeien.
2.3. Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond heeft verworpen dat de fondsbeheerders onvoldoende hebben gemotiveerd waarom zij van oordeel zijn dat appellante vanaf 2008 geen aanvullende uitkering meer nodig heeft. De rechtbank heeft daartoe ten onrechte overwogen dat het in het besluit van 16 oktober 2002 vervatte oogmerk om appellante tot en met 2007 te laten toegroeien naar een zodanig evenwichtige begrotingspositie dat zij vanaf 2008 op eigen benen kan staan, een beginselverklaring betreft die niet is gericht op rechtsgevolg.
2.3.1. Het betoog faalt. Weliswaar wordt met de hier aan de orde zijnde uitkering uit het gemeentefonds beoogd appellante in staat te stellen in de jaren tot en met 2007 naar een structureel evenwichtige begrotingspositie te groeien, zodat geen aanvullende uitkering meer nodig zal zijn, maar het besluit van 14 december 2001 kan niet mede worden gezien als een besluit appellante vanaf 2008 niet meer in aanmerking te laten komen voor een aanvullende uitkering. Indien appellante een aanvraag indient haar met ingang van 2008 een aanvullende uitkering te verstrekken, zal deze naar de omstandigheden van dat moment worden beoordeeld, zoals de fondsbeheerders in de beslissing op bezwaar van 16 oktober 2002 uitdrukkelijk hebben overwogen. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat de in het bestreden besluit vervatte mededeling dat het oogmerk van de thans in geschil zijnde uitkering is om appellante te laten groeien naar een zodanige evenwichtige begrotingspositie dat zij vanaf 2008 geen aanvullende uitkering meer nodig heeft, niet is gericht op rechtsgevolg.
2.4. Appellante betoogt voorts, samengevat weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de fondsbeheerders in redelijkheid overeenkomstig het door hen in het kader van artikel 12 van Pro de Fvw gevoerde beleid een korting van 25% konden toepassen op de door de deskundigen berekende kosten voor het onderhoud aan wegen. Daartoe voert zij aan dat de fondsbeheerders niet ongemotiveerd mochten afwijken van het rapport van Grontmij en het gezamenlijke advies van Grontmij en Arcadis van 21 maart 2001, die niet zijn uitgegaan van de normkosten, maar van de minimaal noodzakelijke kosten voor onderhoud. Daarnaast voert zij aan dat de fondsbeheerders de in hun beleid gehanteerde kortingsregel met toepassing van hun inherente afwijkingsbevoegdheid buiten toepassing hadden moeten laten, dan wel dat de toepassing van de korting in strijd is met eerder gemaakte afspraken, dan wel dat de rechtbank heeft miskend dat de kortingsregel onverbindend is.
2.4.1. Blijkens de Handleiding bij artikel 12 van Pro de Fvw voeren de fondsbeheerders bij de toepassing van dit artikel het beleid dat 75% van het budget dat nodig is voor een optimaal technisch onderhoud van wegen, voor gemeenten die een aanvullende uitkering krijgen acceptabel is, omdat voorkomen moet worden dat het onderhoudsniveau in deze gemeenten uitsteekt boven het gemiddelde geconstateerde niveau.
2.4.2. Appellante heeft ter onderbouwing van de onderhavige aanvraag Arcadis een onderzoek laten uitvoeren naar de kosten die gemoeid zijn met de instandhouding van de openbare voorzieningen in Gouda. De fondsbeheerders hebben naar aanleiding van dit rapport een contra-expertise gevraagd aan Grontmij, met name met betrekking tot de vraag of door Arcadis bij het berekenen van het bedrag voor de kosten van het onderhoud aan wegen de normkostensystematiek, waarmee een technisch optimale situatie kan worden gerealiseerd, integraal is toegepast. Grontmij heeft in haar rapport van 19 februari 2001 geconstateerd dat voor appellante geldt dat niet de onderhoudstoestand, maar de drooglegging van de verhardingen maatgevend is voor het uit te voeren onderhoud en dat om die reden de kosten die zijn berekend niet de normkosten zijn, maar de kosten van een door Arcadis bepaalde onderhoudsstrategie. Een korting van 25% op het gehele onderhoudsbudget zal er volgens Grontmij toe leiden dat een deel van de ophogingen niet meer kan worden uitgevoerd, waardoor de drooglegging op termijn verder zal afnemen. Naar aanleiding van het rapport van Grontmij heeft de Inspectie Financiële Lokale en provinciale Overheden (hierna: de IFLO) in haar rapport van 15 maart 2001 over een bedrag groot ƒ 4.090.000,00 (€ 1.855.961,08) voor extra ophogingen geen korting van 25% toegepast, omdat de kosten van extra ophogingen niet zijn berekend volgens de normkostensystematiek. Voorts is een bedrag van ƒ 42.500.000,00 (€ 19.285.659,18) toegekend voor achterstallig onderhoud aan wegen. Ook hierop is geen korting toegepast. Op het onderdeel groot onderhoud heeft de IFLO deze korting wel toegepast, omdat deze kosten wel volgens de normkostensystematiek zijn berekend. Dat Grontmij en Arcadis na overleg naar aanleiding van het rapport van Grontmij van mening zijn dat op het budget groot onderhoud slechts een korting van 6,7% kan worden toegepast, heeft de IFLO niet van doorslaggevend belang geacht, omdat de Handleiding een korting van 25% voorschrijft op een budget dat is berekend volgens de normkostensystematiek. De Raad voor de financiële verhoudingen (hierna: de Rfv) heeft in zijn advies 5 juli 2001 aan de fondsbeheerders de conclusies van de IFLO met betrekking tot onderhoud aan wegen overgenomen.
2.4.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de fondsbeheerders het rapport van de IFLO en het advies van de Rfv, aan hun besluit van 14 december 2001 ten grondslag hebben kunnen leggen. Uit het gezamenlijke advies van Arcadis en Grontmij blijkt dat de kern van het probleem de afname van de drooglegging van de bodem in een groot deel van Gouda is. Door een extra bedrag ter beschikking te stellen voor ophogingen zijn de fondsbeheerders in navolging van de IFLO en de Rfv tegemoetgekomen aan de voor appellante specifieke problemen. Dat in het rapport van de IFLO een andere benaderingswijze wordt gekozen met betrekking tot de berekening van het benodigde budget voor onderhoud aan wegen, is op zichzelf onvoldoende grond voor het oordeel dat deze benaderingswijze niet door de fondsbeheerders mocht worden gevolgd. Gelet op het rapport van de IFLO kan evenmin worden staande gehouden dat de fondsbeheerders ongemotiveerd zijn afgeweken van het advies van Arcadis en Grontmij. Dat de fondsbeheerders in het geheel niet zouden mogen afwijken van dit advies kan niet worden staande gehouden. In dit verband heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de expertise van Arcadis en Grontmij zich uitstrekt tot de vaststelling van een reële onderhoudsbehoefte, niet tot het bepalen van de hoogte van de aanvullende uitkering. Anders dan appellante betoogt is voorts niet gebleken van afspraken tussen haar en de fondsbeheerders op grond waarvan de fondsbeheerders gehouden zouden zijn zich te conformeren aan het rapport van Grontmij, dan wel aan het advies van Arcadis en Grontmij.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de fondsbeheerders bij de toepassing van artikel 12 van Pro de Fvw een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt. Gelet daarop ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de fondsbeheerders hadden moeten afwijken van het in de Handleiding neergelegde beleid een korting van 25% toe te passen, dan wel dat het beleid onredelijk is omdat het in strijd is met de doelstelling van de Fvw dat gemeenten in staat moeten worden gesteld om een gelijkwaardig voorzieningenniveau te kunnen bereiken of omdat het in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat de fondsbeheerders in onvoldoende mate rekening hebben gehouden met de specifieke situatie van appellante en evenmin dat de hoogte van de aanvullende uitkering onaanvaardbaar laag moet worden geacht. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de fondsbeheerders onverplicht een bedrag ter beschikking hebben gesteld voor het achterstallig onderhoud aan de groenvoorzieningen, er vanaf hebben gezien de opbrengst van de verkoop van aandelen in het gemeentelijk energiebedrijf in mindering te brengen op de uitkering en een extra bedrag hebben toegekend om appellante meer tijd te geven om te komen tot een sluitende begroting.
2.4.4. Gelet op het vorenoverwogene faalt het onder 2.4 weergegeven betoog.
2.5. Voorts betoogt appellante dat de rechtbank heeft miskend dat de fondsbeheerders, door van appellante te eisen dat zij vasthoudt aan een tarief voor de onroerend zaakbelasting dat 140% van het landelijk gemiddelde bedraagt, handelen in strijd met het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel, nu de fondsbeheerders de aanvullende uitkering van appellante met ingang van 2008 willen beëindigen. Appellante meent dat, wanneer de fondsbeheerders de aanvullende uitkering willen beëindigen, de uitkering hier aan de orde haar in staat moet stellen een normaal tarief onroerend zaakbelasting te heffen.
2.5.1. Dit betoog kan evenmin slagen. Voor zover appellante zich beroept op strijd met het gelijkheidsbeginsel, heeft zij in het geheel niet onderbouwd dat de fondsbeheerders in andere gevallen van gemeenten die reeds in 2001 een aanvullende uitkering ontvingen, niet eisen dat zij een percentage van 140% van het landelijk gemiddelde hanteren. Evenmin kan worden staande gehouden dat het geëiste percentage niet evenredig is met het daarmee te dienen doel. Gelet op artikel 12, tweede en vijfde lid, van de Fvw wordt van een gemeente die een aanvullende uitkering ontvangt, verlangd dat zij haar inkomen op een redelijk peil houdt en maatregelen neemt om haar financiële positie te verbeteren, teneinde te komen tot een financiële situatie waarin zij niet langer een aanvullende uitkering nodig heeft. Dat de fondsbeheerders van appellante verlangen dat zij ook voor wat betreft haar inkomsten de nodige inspanningen levert door een hoog tarief onroerend zaakbelasting te hanteren, teneinde haar financiën op orde te brengen, is geenszins in strijd met de beoogde beëindiging van de aanvullende uitkering met ingang van 2008.
2.6. Appellante betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat appellante niet heeft onderbouwd om welke reden de eigen inspanning om te komen tot een sluitende begroting op een andere wijze zou moeten worden berekend. Mede gelet op hetgeen onder 2.4.1 is overwogen, is in het advies van Arcadis en Grontmij geen grond te vinden voor het oordeel dat de door de IFLO berekende inspanningsverplichting onjuist zou zijn. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat van appellante een grote inspanning mag worden gevraagd om te komen tot een sluitende begroting en heeft daarbij terecht betrokken dat appellante op een aantal terreinen, waaronder Onderwijs en zorg, Kunst en ontspanning en Oudheid en Groen, meer dan gemiddelde uitgaven doet.
2.7. Het betoog van appellante dat de rechtbank ten onrechte haar klacht heeft verworpen dat de fondsbeheerders op onjuiste wijze de contante waarde van de uitkering hebben berekend, slaagt evenmin. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de fondsbeheerders niet zijn gehouden de voor appellante gunstigere berekeningswijze van de contante waarde van de uitkering te hanteren. Dat de berekeningswijze die appellante voorstaat, naar zij stelt, in overeenstemming is met bedrijfseconomische beginselen, is daarvoor niet van doorslaggevende betekenis. Dit is slechts anders wanneer zou moeten worden geoordeeld dat de door de fondsbeheerders gehanteerde berekeningsmethode leidt tot een uitkomst die kennelijk onredelijk is. Dat is evenwel niet het geval. Nu voorts niet aannemelijk is geworden dat de fondsbeheerders bij het berekenen van de contante waarde van aanvullende uitkeringen voor andere gemeenten een andere berekeningsmethode hanteren, heeft de rechtbank terecht het betoog van appellante terzake verworpen.
2.8. Ten slotte betoogt appellante tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond dat geen rekening is gehouden met de afvoer van teerhoudend asfaltgranulaat, heeft verworpen. De rechtbank heeft ter zake onder meer overwogen dat de fondsbeheerders zich op het standpunt hebben kunnen stellen dat de aanvullende uitkering ervoor is bedoeld een gemiddeld niveau van taakuitoefening te garanderen en appellante niet heeft aangetoond dat door het achterwege laten van een vergoeding een gemiddeld niveau van taakuitoefening niet langer mogelijk zou zijn. Nu appellante in het geheel geen redenen aanvoert waarom dit oordeel van de rechtbank niet juist is, slaagt dit betoog niet.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Van Meurs-Heuvel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2006
164-362.