Uitspraak
200504646/1.
Datum uitspraak: 8 maart 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Tytsjerksteradiel,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Domus Vastgoedontwikkeling b.v.", gevestigd te Almere,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 oktober 2004 heeft de gemeenteraad van Tytsjerksteradiel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 21 september 2004, het bestemmingsplan "Tussengebied Hurdegaryp -Tytsjerk 2004" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 26 april 2005, no. 597545, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 25 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2005, en appellante sub 2 bij brief van 6 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 7 juni 2005, beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 1 juli 2005.
Bij brief van 19 september 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2006, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door G.J. Polderman, burgemeester, appellante sub 2, vertegenwoordigd door P.A. Bakker, en verweerder, vertegenwoordigd door F. Jongma, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden, vertegenwoordigd door R.P. Broers en drs. M.C.M. Waanders, daar gehoord.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.3. Het plan heeft betrekking op het gebied tussen Hurdegaryp en Tytsjerk en vormt onder meer de planologische basis voor nieuwe woningbouw in dit gebied. Het plan voorziet in de bouw van 71 woningen op ruime kavels, gericht op het topsegment van de woningmarkt. Voor het overige is het plan conserverend van aard, zij het met mogelijkheden voor landschapsversterking en stimulering van recreatief medegebruik.
Standpunt van appellanten
2.4. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
2.4.1. Daartoe voeren appellanten aan dat verweerder ten onrechte de verschillende beleidsnotities ten nadele van het plan en ten gunste van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" heeft uitgelegd.
Appellant sub 1 stelt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat slechts ruimte is voor één strategische woningbouwlocatie in het topsegment en dat, mede gelet op nieuw beleid, mag worden afgeweken van de indicatieve uitspraak in het Streekplan Friesland 1994 (hierna: het Streekplan) dat de in de Economische Ontwikkelingsvisie aangewezen regiowoonkernen mogelijkheden hebben voor de ontwikkeling van een hoogwaardig woonmilieu. Volgens hem heeft verweerder daarbij ten onrechte de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (hierna: de Nota Ruimte) en de Kadernota Streekplan Fryslân 2005-2015 (hierna: de Kadernota) betrokken, nu deze beleidsstukken nog in procedure zijn.
Verder is het plan volgens appellant sub 1 niet in strijd met de notitie "Koepelnotitie Woonplannen Stadsgewest Leeuwarden" (hierna: de Koepelnotitie), nu het plan betrekking heeft op het exclusieve segment ten aanzien waarvan in deze notitie geen standpunt is ingenomen. Het plan onderscheidt zich bovendien van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie", nu het gaat om een open gebied buiten de stad met voornamelijk particuliere bouw, met een lage bebouwingsdichtheid.
Ook is volgens appellant sub 1 geen sprake van strijd met de notitie "Wenjen 2000+: Fan mear nei better, woningbouwbeleid 2002-2010" (hierna: de notitie Wenjen 2000+). Volgens appellant wordt in deze notitie slechts benadrukt dat met specifieke doelgroepen, met name met starters en ouderen, rekening moet worden gehouden. In de notitie wordt niet gesteld dat de woningbouw in het topsegment moet worden beperkt, aldus appellant. In dit verband voert hij aan dat in de gemeente met succes met alle doelgroepen rekening wordt gehouden en dat dit plan juist voorziet in woningen voor een specifieke doelgroep, namelijk mensen met hogere inkomens.
2.4.2. Voorts stelt appellant sub 1 dat verweerder ten onrechte heeft verwezen naar een gewijzigde marktsituatie, nu dit geen ruimtelijke component betreft. Volgens appellante sub 2 blijkt uit onderzoek bovendien dat het planologisch en economisch verantwoord is op beide locaties woningen in het topsegment te bouwen.
Verder voert appellante sub 2 aan dat het op politieke gronden beschermen van één bouwlocatie niet in overeenstemming is met het beginsel van een vrije markt en tot prijsopdrijving leidt.
Voorts voert appellant sub 1 aan dat verweerder zich tevens ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat, gelet op het bestuurlijk akkoord tussen de gemeenten Leeuwarden en Tietjerksteradiel het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" eerst ontwikkeld moet worden, voordat het onderhavige plan gerealiseerd kan worden. Dit is niet in overeenstemming met het principe van de volgtijdelijkheid, zoals afgesproken in dat akkoord, en geëerbiedigd in het onderhavige plan, aldus appellant.
Het bestreden besluit
2.5. Verweerder heeft het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft hieraan goedkeuring onthouden. Volgens hem dient het plan zich te richten op de lokale woningbehoefte. Hij acht het plan dan ook in strijd met het provinciaal beleid, zoals neergelegd in de Koepelnotitie, de notitie Wenjen 2000+ en de Kadernota. Dit beleid is gericht op het versterken van de positie van de gemeente Leeuwarden op de woningmarkt, met name in het middeldure en dure segment. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat binnen de begrenzing van het voormalige Stadsgewest slechts ruimte bestaat voor één strategische woningbouwlocatie in het topsegment, waarin reeds door het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" van de gemeente Leeuwarden wordt voorzien. Voorts maakt het plan, in strijd met het beleid en met het bestuurlijk akkoord tussen de gemeenten Tytsjerksteradiel en Leeuwarden, mogelijk dat met de bouw van de in het onderhavige plan begrepen woningbouw wordt aangevangen voordat de woningbouw op grond van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" kan worden gerealiseerd, aldus verweerder.
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.1. Ingevolge artikel 3, onder 1.1.A., van de planvoorschriften (de beschrijving in hoofdlijnen), voor zover thans van belang, is het uitgangspunt de realisering van een hoogwaardige woonlocatie aan de zuidwestzijde van Hurdegaryp.
Ingevolge artikel 3, onder 1.2.1.A., van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zal bij de inrichting van het woongebied worden voorzien in de bouw van maximaal 70 vrijstaande woningen op grote kavels, waarbij "wonen in het landschap" het uitgangspunt is.
Ingevolge artikel 3, onder 2.1.1.E.3. van de planvoorschriften wordt, voor zover thans van belang, het navolgende uitgangspunt gehanteerd aangaande de uitgifte van de kavels (dit in het licht van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" van de gemeente Leeuwarden en gelet op de omstandigheid dat genoemd plan, alsmede het bestemmingsplan "Tussengebied Hurdegaryp - Tytsjerk 2004" zich op vergelijkbare segmenten van de woningmarkt richten):
a. in de situatie waarin het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" van de gemeente Leeuwarden het eerst rechtskracht verkrijgt start de uitgifte van kavels in het bestemmingsplan "Tussengebied Hurdegaryp - Tytsjerk 2004" na minimaal anderhalf jaar, gerekend vanaf de dag waarop het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" rechtskracht krijgt. Ingevolge artikel 4, onder B.2.d. van de planvoorschriften zal het aantal woningen per bestemmingsvlak ten hoogste het op de kaart in het bestemmingsplan aangegeven aantal bedragen, met dien verstande dat het totale aantal woningen ten hoogste 71 zal bedragen, dit met inachtneming van de fasering zoals is opgenomen in artikel 3, onder 2.1.1.E., van de planvoorschriften.
2.6.2. Het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" van de gemeente Leeuwarden bevat een juridisch-planologische regeling voor de ontwikkeling van een hoogwaardige woonlocatie, gericht op het hoogste segment van de woningbouwmarkt. Met het plan wordt de bouw van 400 woningen aan de noordzijde van de stad Leeuwarden, direct ten noorden van de Groningerstraatweg (de Bullepolder) mogelijk gemaakt.
Bij uitspraak van 23 februari 2005, in zaak 200404709/1, heeft de Afdeling de beroepen gericht tegen het besluit van verweerder van 13 april 2004 over de goedkeuring van het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" ongegrond verklaard.
2.6.3. In het Streekplan wordt een onderscheid gemaakt in het gewicht van de daarin opgenomen beleidsuitspraken. Ten aanzien van indicatieve beleidsuitspraken geldt dat het Provinciaal Bestuur daarmee zijn ruimtelijke beleid inzet en in voorkomende gevallen op basis van een goede onderbouwing en motivering na goed overleg een andere uikomst aanvaardt.
Volgens het Streekplan kunnen verschillende dorpen in de omgeving van Leeuwarden, met name die op fietsafstand en met goed openbaar vervoer, hun woonfunctie verder ontwikkelen. Enkele dorpen hebben mogelijkheden hoogwaardige woonmilieus te ontwikkelen. Zij kunnen een belangrijke rol vervullen in het versterken van het economisch vestigingsklimaat van het stadsgewest. De in de ruimtelijk-economische ontwikkelingsvisie Stadsgewest Leeuwarden (hierna: de Ontwikkelingsvisie) aangewezen regiowoonkernen passen in deze benadering.
Niet in geschil is dat het plangebied in de Ontwikkelingsvisie is aangemerkt als een regiowoonkern.
2.6.4. In de Koepelnotitie staat dat de notitie het kwalitatieve kader vormt voor de op te stellen gemeentelijke woonplannen van de zes gemeenten van het Stadsgewest, waaronder de gemeente Tytsjerksteradiel. Volgens de Koepelnotitie moet worden gestreefd naar een optimale diversiteit van woonmilieus binnen het stadgewest en naar versterking van de positie van de stad Leeuwarden als woonplaats. De relatief eenzijdige (voorgenomen) productie van (half)vrijstaande woningen in de middeldure en dure prijsklassen is in deze notitie als knelpunt aangemerkt. Voorts wordt benadrukt dat moet worden gestreefd naar een balans tussen vraag en aanbod, terwijl tegelijkertijd de doelstellingen als versterking van de centrumpositie van de stad Leeuwarden en het streven naar een grotere diversiteit van kwaliteiten moeten worden gerealiseerd.
2.6.5. In de notitie Wenjen 2000+ staat dat een verdergaande (ongewenste) suburbanisatie dreigt ten gevolge van een onevenwichtige opbouw in de woningvoorraad van zowel de stad als de plattelandskernen. Voorts staat daarin vermeld dat de woningbouwproductie van Leeuwarden onvoldoende op gang is gekomen doordat de plattelandskernen sneller en concurrerend kunnen bouwen in de middeldure en hogere prijsklassen. Tevens wordt vermeld, dat door de stadsregiogemeenten is afgesproken hun productie te temporiseren in de eerste jaren om Leeuwarden de ruimte te geven een inhaalslag te maken. Daarnaast staat in voormelde notitie dat in de steden meer aandacht nodig is voor het duurdere segment en het "groen wonen" om te voorkomen dat de hierin geïnteresseerde doelgroepen wegtrekken naar de dorpen, terwijl in de dorpen behoefte is aan bijzondere aandacht voor woningen voor de eigen bevolking. Volgens de notitie dient niet langer primair te worden ingespeeld op de marktvraag op korte termijn, maar op de lokale maatschappelijke vraag op de langere termijn. Onder de lokale maatschappelijke vraag wordt volgens de notitie met name begrepen woningen voor jonge starters, ouderen, zorgbehoevenden, asielzoekers en statushouders.
2.6.6. Volgens de Kadernota, vastgesteld op 27 januari 2004, dient woningbouw bij de kernen op het platteland zoveel mogelijk te zijn gericht op de plaatselijke woningbehoefte.
2.6.7. In het bestuurlijk akkoord tussen de gemeenten Tytsjerksteradiel en Leeuwarden van 29 juni 2001 is ondermeer vastgelegd dat de gemeente Tytsjerksteradiel het belang van de gemeente Leeuwarden onderkent om op de woningmarkt een inhaalslag te maken, met name in het hogere segment. Daarbij heeft de gemeente Tytsjerksteradiel zich bereid verklaard om de gemeente Leeuwarden de kans te geven om de locatie "Tusken Moark en Ie" op de markt te zetten. Voorts is overeengekomen dat indien de ontwikkeling van "Tusken Moark en Ie" vanwege een bestuursrechtelijke uitspraak vertraging oploopt, dit gevolgen zal hebben voor de start van de locatie "Tussengebied Hurdegaryp - Tytsjerk", maar dat dit op dat moment tussen beide gemeenten een punt van nader overleg zal vormen.
Het oordeel van de Afdeling
2.7. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat gemotiveerd kan worden afgeweken van het beleid in het Streekplan dat de in de Ontwikkelingsvisie aangewezen regiowoonkernen mogelijkheden hebben hoogwaardige woonmilieus te ontwikkelen, nu dit een indicatieve beleidsuitspraak betreft. Appellant sub 1 betoogt echter terecht dat verweerder ten onrechte het besluit ten dele heeft gebaseerd op de Nota Ruimte, nu deze nota ten tijde van de totstandkoming en goedkeuring van het onderhavige bestemmingsplan niet was vastgesteld. Hoewel de aan het goedkeuringsbesluit ten grondslag gelegde motivering in zoverre gebrekkig is, leidt dit niet tot vernietiging van het bestreden besluit, nu verweerder het plan tevens in strijd heeft geacht met vastgesteld provinciaal beleid. Appellant sub 1 betoogt in dit verband tevergeefs dat ten onrechte is getoetst aan de Kadernota. Verweerder dient slechts dan de Kadernota buiten beschouwing te laten, in het geval de nota afwijkt van onderdelen van het Streekplan waarvan niet mag worden afgeweken. Nu appellant dit niet heeft aangetoond en besluiten omtrent goedkeuring van bestemmingsplannen dienen te worden genomen met inachtneming van het beleid zoals dat geldt ten tijde van het te nemen besluit, heeft verweerder de Kadernota bij zijn besluit kunnen betrekken.
2.7.1. De Afdeling stelt vast dat zowel het bestemmingsplan "Tusken Moark en Ie" als het onderhavige plan voorzien in de bouw van hetzelfde type woningen, in de middeldure en hogere prijsklassen, op ruime kavels met een vergelijkbare omgevingskwaliteit en gericht op dezelfde doelgroep, namelijk de hogere inkomens. Het onderhavige plan maakt voorts mogelijk dat beide plannen bijna gelijktijdig kunnen worden gerealiseerd. Immers, uit de faseringsregeling van artikel 3, onder 2.1.1.E.3.a. van de planvoorschriften zoals in overweging 2.6.1. is vermeld, volgt dat het plan in een minimale wachtperiode van anderhalf jaar voorziet. Dit betekent dat met het realiseren van het plan "Tusken Moark en Ie" slechts een begin gemaakt kan worden, voordat het aanbod op grond van het onderhavige plan gestalte kan krijgen.
Uit de Koepelnotitie en de notitie Wenjen 2000+ volgt dat door de gemeenten van het voormalige stadsgewest, waaronder de gemeente Tytsjerksteradiel, is afgesproken dat zij hun woningbouwplannen zodanig zullen afstemmen dat het voor de gemeente Leeuwarden mogelijk wordt om een inhaalslag te maken, met name ten aanzien van woningen in de middeldure en hogere prijsklassen. Aan het uitgangspunt van het provinciaal beleid, om de gemeente Leeuwarden in staat te stellen een inhaalslag te maken ten aanzien van woningbouw in de middeldure en dure prijsklassen, liggen ruimtelijke beweegredenen ten grondslag, zoals het voorkomen van verdergaande suburbanisatie en het verbeteren van de kwaliteit en diversiteit van de woningvoorraad van zowel de stad als de plattelandskernen. Aan het beleid liggen aldus overwegingen van een goede ruimtelijke ordening ten grondslag en niet zoals appellanten betogen van concurrentieverhoudingen. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met de Koepelnotitie en de notitie Wenjen 2000+.
Verder volgt uit de notitie Wenjen 2000+ en de Kadernota dat woningbouw bij de kernen op het platteland zich met name dient te richten op de plaatselijke woningbehoefte. In hetgeen appellant sub 1 heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit beleid in zoverre onredelijk is. Niet is gebleken dat het plan voornamelijk voorziet in het invullen van een plaatselijke behoefte naar woningen in het topsegment. Het door appellante sub 2 overgelegde onderzoek ondersteunt een dergelijke conclusie niet. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan ook in zoverre niet in overeenstemming is met het provinciaal beleid.
2.7.2. Het betoog van appellant sub 1, dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat, gelet op het bestuurlijk akkoord, het plan "Tusken Moark en Ie" eerst ontwikkeld moet worden voordat het onderhavige plan gerealiseerd kan worden, kan niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Weliswaar volgt uit het bestuurlijk akkoord inderdaad niet dat het plan "Tusken Moark en Ie" eerst ontwikkeld moet worden, doch onder verwijzing naar overweging 2.7.1. overweegt de Afdeling dat het plan in zoverre wel in strijd is met het provinciaal beleid zoals neergelegd in eerder genoemde beleidsnota's.
2.7.3. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
De beroepen zijn ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Van Onselen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2006
178-432.